農村公共衛生危機應急響應問題研究
——以M鎮新冠疫情為例

林 雪 紀新青教授

(山東農業大學 公共管理學院，山東 泰安 271000)

0 引言

當前社會公共危機頻發，農村是牲畜集結地，更易引發傳染病等公共衛生危機，農村應急管理能力的重要性日益凸顯。農村公共危機除了其突發性、公共性、危害性等一般特征外，鄉土社會組織管理特殊性，農村教育復雜性、資源匱乏性是農村公共危機管理一大難點。深入研究對農村公共危機管理具有重要實踐意義。

2003年非典疫情后，學者認識到農村公共危機管理的重要性并進行相關研究。李燕凌等認識到在各種自然災害和人為災難面前，農民成為弱勢群體，農業成為弱勢產業，農村成為脆弱社區，提出盡快把農村公共危機管理納入到國家整體公共危機管理戰略具體規劃之中，建立農村公共危機管理機制和體系；韓慶林提出農村公共危機管理是實現社會主義新農村的必然選擇；謝時研提出村民危機意識薄弱是農村公共危機管理一塊難啃的骨頭；李義豐等就農民素質問題提出自己的看法；安雅利等從4R、大數據角度就農村公共危機管理中出現的問題提出宏觀對策。這些研究雖然認識到農村公共危機的重要性，對當前農村危機管理具有重要意義，但并未從宏觀角度分析研究農村公共危機的原因及對策，忽視了農村在地域、人文環境方面的特殊性，脫離農村實際情況。

新型冠狀病毒肺炎即“COVID-19”，引發的疫情是一次公共衛生領域的危機事件。公共危機應急管理分為預防、預備、響應、恢復4個階段，應急響應作為應急管理的中堅環節，指在突發事件發生期間采取的響應工作，通過發揮各種緊急事務的作用將公共危機不良影響降至最低，對應急管理工作能否順利完成起著決定性作用。本文深入基層調查研究，以M鎮新冠疫情應急響應情況為樣本，調查數據為基礎，網絡調查為手段，深入基層干部與群眾，對農村公共衛生危機應急響應存在的困境進行原因剖析，以期對農村公共危機管理工作提供指導。

1 農村應急響應階段的演化路徑及困境

基層工作者和基層群眾是農村公共危機管理的重要組成部分，本文從這一角度入手，在2020年3-6月對12名基層工作者(部分村的村支書以及村長)、450名村民進行電話和網絡調查，探究農村公共衛生危機應急響應的演化過程與困境，調查總結得出以下信息。

1.1 應急響應前期

應急管理前期的困境主要表現在：基層政府的單一應對與村民的冷漠回應。

M鎮各村在新冠疫情防控工作中，危機應對主體單一，基層政府在危機應對中占據主導地位，同時也是唯一力量。在此次危機應對中，基層村干部積極響應，落實防疫工作，拉橫幅、居委會廣播、宣傳車輛語音宣傳“少聚集、戴口罩”等，采取封村封路、居家隔離等緊急措施，但是基層工作者人力資源不足，90%基層工作者表示工作力不從心，見表1。

表1 基層工作者應急響應工作資源現狀調查Tab.1 A survey of emergency response resources of grassroots workers

農村危機管理中主體之間信息“不對稱”和結構性失衡，缺乏政府和村民這2大主體之間的雙向平等互動。村民依然保留被動依附的慣有陋習，冷漠回應。一方面村民們不配合，對措施不服從，應急響應期間正值春節前后，年味正濃，村民們走親訪友，吃飯聚會，無所顧忌，通過調查發現，部分村民對新型冠狀病毒的防范措施未具體落實，有近20%的村民，尚未采取少到公共場合、戴口罩、個人衛生消毒等任何預防措施，阻路便開路，對拒之入村的勸誡置之不理，嚴重的更是起了沖突。另一方面村民們不參與，應急響應非政府一己之責，基層政府的政治動員非常重要，村民能否第一時間上報是公共衛生危機處理的關鍵，直接決定應急響應工作的成功與否。在此次疫情當中，村民為應急響應的客體，沒有發揮自身在疫情期間應急響應中的能動性，外務人員返鄉加大病毒的交叉感染率，村民為不破壞鄰里感情，對自己知道的有武漢史的村民刻意隱瞞，拒不上報，使疫情防控錯過最佳時機，應急響應工作更為棘手。

1.2 應急響應后期

應急響應后期困境主要表現在：基層政府的被動與村民心理危機出現。

從信息缺失到信息爆炸，42.6%的村民通過鄰里、親朋好友等獲得疫情信息(見表2)，在層層加工的過程中信息逐漸走樣，人云亦云，以訛傳訛。謠傳新型冠狀病毒無法根治，使村民們尤其是自我隔離的村民坐立不安；聽說三黃連口服液可以抑制新型冠狀病毒，于是該藥被一搶而空；聽說酒精洗車可以消毒，某村民用酒精擦車輛，不幸導致車輛爆炸；聽說病毒是從牲畜身上產生與傳播的，不少村民將自養牲畜活埋拋棄等等。基層干部對謠言進行微信辟謠，但是澄清速度遠遠不及謠言速度。對于疫情期間必備的口罩等醫療用品，基層工作者認為醫療衛生資源的極度缺乏是其管理工作的最大困難，村民們奔波幾個藥店買不到口罩，于是自制口罩，假冒偽劣的口罩在農村大行其道，防疫人員甚至重復利用一次性口罩或防塵口罩進行自我防護，農村醫療資源嚴重供給不足。農民自養的牲畜以及肉蛋類水果蔬菜等嚴重滯銷，家庭收入嚴重下降，大多數村民主動停工或被動失業，截至2020年3月5日，農民返崗率只有10%左右，面對這些問題，農村基層政府表現出被動與無力。

表2 M鎮村民新型冠狀病毒的了解途徑Tab.2 The way of understanding coronavirusof villagers in M village

后期基層政府“用力過猛”使村民談疫色變，信息爆炸使村民由最初的不以為然到后期過度驚慌，造成心理危機。心理學家G.Caplan認為，每個人都在努力使自己的內心保持穩定，保持自己本身與外界環境的協調與平衡，當重大問題或者變化使個人難以把握與解決時，這種日益追求的平衡與穩定就會被打破，內心的緊張不斷積蓄增加，正常生活受到干擾，繼而出現無所適從甚至思維與行為的紊亂，進入失衡狀態，這就是心理危機。在疫情面前，面對遙遙無期的隔離期，以及對新型冠狀病毒的恐懼，一半以上村民由于貸款與信用卡逾期而對家庭收入產生憂慮(如下圖)，心理危機的出現并不是村民們患上新冠肺炎，而是意識到此次疫情超出自己的應付能力，避開生理新冠病毒，卻染上心理新冠病毒。

圖 M鎮村民心理危機主要方面Fig. The main aspects of psychological crisis of villagers in Mvillage

2 農村應急響應困境的原因分析

結合實踐對農村應急響應困境進行分析，得出以下3方面原因。

2.1 村民危機意識淡漠

2003年“非典”疫情后，國家建立以“一案三制”為核心的綜合應急管理體系，并于2018年成立應急管理部，足以看出應急管理的重要性。社會公眾經歷大大小小的危機后在一定程度上提高了危機意識，但主要是指城市居民，而農村村民的危機意識還有待提高。新冠肺炎普遍被村民認為是“城市病”，基層民眾作為危機的適度恐慌者，感知度較低，一方面村民危機教育未能普及，無論是危機發生前的預防，還是危機發生后的應急處置與善后，基層政府多數是以命令口吻與村民對話，而未對村民進行思想建設，村民對傳染病的預防應對知之甚少。通過調查得知，大部分村民對公共危機的概念、種類、特點、影響和后果等缺乏了解，對傳染病缺乏基本的應急方法和預防意識，在疫情面前很難自覺地投入到應急響應的隊伍中，一些村民甚至連危機是什么都不清楚，普遍缺乏居安思危的生活態度。另一方面，村民公共危機知識的學習動力不足，在農村，村民將注意力著重放在如何賺錢，如何提高自己的農業產量，而無暇顧及公共危機，對應急相關工作予以漠視態度，認為那是政府的事情，和老百姓沒有關系，村民對危機認識不足，在日常工作中也未能提高自我保護意識，因此在疫情面前更多的村民顯得慌亂，無所適從。

2.2 農村熟人社會文化的阻撓

中國歷來是一個“人情社會”，注重“禮尚往來”，講究人情世故。相對穩定、封閉的農村依然還保留著“熟人社會”最本質的特征，村民的思想觀念普遍保守，小農意識強烈，是有“人情味”的社會群體，“情”大過天。新型冠狀病毒發生時正值春節，聯絡感情的高峰期，村民將疫情拋之腦后，感情的聯絡最為重要，照舊串門、走親訪友聯絡感情，“面子工程”在疫情面前表現得淋漓盡致。部分村民竟然認為戴口罩是非常不禮貌的事情，將臉面遮住示人，是對他人的不尊重，一些老年人當眾“教育”年輕人不懂事，指責他們沾染了資本主義作風；同時，基層干部大都是村民民主選舉出來的，“熟人辦公”弱化了“管理”的功能，“熟人”的“情感”代替法律的威嚴，在此次疫情應急響應期間，“熟人辦公”將基層干部落實工作置于兩頭難的境地，在命令面前村民有恃無恐，使得基層干部在勸誡工作中阻礙重重，基層干部也同樣擔心傷害鄰里情感，應急響應的天平逐漸從“管理”向“人情”傾斜，隱患重重。

2.3 基層政府缺乏資金政策支持

無論是常規政策，還是應急舉措，其目標很明確，任務很具體，關鍵在于落實，而落實需要足夠的資金支撐，如果缺乏資金支持，再完美的政策也沒有施展之地，各項應急預防措施都需要財政政策的支持。目前，雖然應急管理部已經建立，但是種種跡象表明應急管理部在農村的應急響應方面沒有發揮其應有的作用，農村危機管理的擔子主要壓在村委會身上。一方面，中央并沒有設立專門資金用于公共危機管理，鄉村振興也同樣忽視了鄉村各項設施資源的振興，使得基層醫療衛生滿足不了實際需求；另一方面，農村的社會保障缺乏財政支持，在疫情隔離期間，中央陸續發布一系列中小企業、銀行等的幫扶政策，但是卻忽略了農民是這場疫情當中的弱勢人群，沒有給予基層民眾一定的經濟支持，大部分村民因為信用卡逾期、貸款等問題引發心理焦慮。

3 化解農村應急響應困境的建議

3.1 加強基層公共危機教育

加強危機教育，提高危機意識，是當前鄉村振興的基礎性工作。面對農村“日常空穴化”特征，要注意方式方法，基層農村很難像社區居民聚集一起接受公共危機宣傳教育，農村村民的接受能力較城市居民相對較低。面對此現狀，基層工作者要主動出擊。

首先，在日常多宣傳教育，加大傳染病的科普力度。心理學研究表明，人的一生活動的強弱與外界環境的刺激密切相關，即使是微弱的意識，也會在環境的刺激下對個體產生內隱作用，當環境的刺激增大后，內隱的活動可以轉變為外顯的。因此以宣傳頁、手冊、圖畫等資料的形式在農忙、春節等人員相對密集的時期開展防災減災的知識教育，在村民的潛意識里注入危機無時不在、無時不有的思想，了解危機，增強公共危機意識，做到居安思危，未雨綢繆。

其次，應急響應階段是最佳的危機教育時期，面對村民學習動力不足的現狀，在村民最想了解危機的時候，也就是危機輿論的高峰期，抓住機會，實施危機教育。2013年春季H1N9禽流感爆發，在公布感染患者數量以及分布區域的同時，還科普了H1N9禽流感癥狀、感染源、傳染性等知識，并提出預防禽流感相關建議，從而達到公眾教育的目的。在新型冠狀病毒盛行期間，基層工作者應通過宣傳廣播、宣傳車、街頭勸誡等方式讓村民知道新型冠狀病毒是可治可防的，知道病毒是如何產生的，傳播途徑是怎樣的，如何預防，為什么要隔離，隔離的條件，預防措施等，切實讓村民做到心中有數，把應對新型冠狀病毒的基本知識和技能教給每一位村民，理性對待疫情，不信謠言，不傳謠言。

最后，危機教育要從娃娃抓起，農村中小學要開展危機應對的相關課程，定期組織學生到縣級危機管理部門進行觀摩學習，與家人分享學習，真正將危機教育任務落實到每個家庭當中，將農村公共危機教育因地制宜落到實處。

3.2 危機應對軟硬結合

熟人社會是當前農村應急響應階段最大的阻礙，同時又是鄉村獨有的財富，有異于城市的交往方式、價值觀念、行為規范，基層干部在本職工作中都注入了“情感的投資”，相對于城市的應急響應工作更有溫度。基層政府要充分利用好情感的正面效應，營造一個良好的工作環境。首先，基層干部與村民互相理解和體諒，基層干部在工作中要軟硬結合。一方面，基層干部在應急響應工作過程中應該具備足夠的耐心，在面對村民聚集、不戴口罩等情況，面對村民的冷漠與不服從，積極進行勸阻與教育，打“感情牌”，爭取獲得村民的理解與支持；另一方面，村民的思想道德水平參差不齊，素質有高有低，在對一些少數村民勸說無果的情況下，基層干部也要拿出鐵腕手段，運用強制手段禁止村民聚集、未戴口罩等行為。其次，加強相鄰各村村委會的互聯互動，形成“網絡組織”，明確農村自治組織的職責，充分發揮輪式溝通網絡在農村的作用。及時排查接觸人員進行隔離，未受到疫情影響的村落要及時采取措施，防止疫情進一步擴大。各村共同應對危機，集中人力物力阻擊危機，積極在農村營造良好的輿論氛圍，防止負面輿論的產生與傳播，落實上級安排的應急響應工作。最后，實現農村“危機管理”向“危機治理”轉變，讓基層組織有充分的發展空間，發揮農村輿論領袖的說服動員作用，建立大學生、黨員等為主體的“基層應急志愿者組織”，維護應急響應階段農村秩序，做好農村消毒工作，幫助村民購置酒精、口罩、生活用品等，為行動不便的老人送貨到家，做基層政府的“好助手”，將農村具體問題一一落實解決。

3.3 完善基層農村經濟保障

經濟基礎決定上層建筑。當下，應建立農村應急管理財政保障體系，把農村應急管理經費納入國家和政府預算中，解決農村危機教育、醫療衛生、社會保障等民生問題，使基層應急管理機構、政策等都能發揮最大效能。首先，加大農村公共危機教育財政投資力度，建立專項教育財政轉移支付制度，重點用以改善農村地區辦學、教學條件，為農村公共危機教育創造良好物質條件，同時掃除農村學子網上開課的經濟障礙，使每位農村學子能夠順利網絡復課，針對貧困家庭要重點幫扶解決。其次，增加鄉村的醫療資源配置，優化鄉村衛生環境，尤其是落實口罩及藥品的供應。第三，完善農村的社會保障機制，在保障中小企業復工復產的同時，關注農村家庭的生計，給村民發放一次性補貼，加大對貧困戶的支持力度，制定農民收入增長計劃和防止農民收入下滑預案，讓村民隔離期無后顧之憂，積極配合基層干部的工作。

4 結論

(1)基于農村地域、環境、人員等特殊性，從村民、社會環境、政府3個層面分析當前農村公共衛生危機應急響應困境及其存在的原因，危機意識薄弱、長期形成的“熟人社會”文化環境以及資源和政策的缺乏是其主要原因。

(2)提出農村公共衛生危機可行性對策，補齊危機教育短板、利用“熟人社會”的優勢實現危機共治以及保障農村經濟基礎。實現上級政府、基層工作者以及村民良性互動，實現農村應急管理的效用最大化。