以法治力量推動基層社會治理

類延村

精準發力 規則之治是基層社會治理法治化最直接的表現形式。以法治力量推動基層社會治理首在制度建設。

社會治理是系統性的理念體系和行動體系的集成，始終處于不斷更新和發展的程式之中。2020年11月3日發布的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，全文共出現13處“基層”話語表述，其中12處直接關乎“基層社會治理”主題;而“加強和創新社會治理”部分8處“社會治理”話語表述中有4處直接聚焦基層治理;“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”更被納入“十四五”時期經濟社會發展主要目標范疇。毋庸置疑，基層社會治理已成為社會治理發展的新系統性表述和新實踐場域。2020年12月，中央全面依法治國工作會議首次提出并系統闡述的習近平法治思想明確要求“堅持在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現代化”。基層社會治理法治化是社會治理現代化的應有之義，基層治理水平直接關乎國家治理效能的提升。由此，如何以法治力量推動基層社會治理效能提升成為新的時代命題。

厚植基層社會治理共同體的法治力量根基

基層社會治理要以習近平法治思想為指導，立足于基層特殊性和復雜性的基本特征，聚焦社會治理體制的優化，夯實基層黨組織、政府、基層自治組織和社會組織在基層社會治理法治化中的功能和作用，提升社會治理共同體的治理能力和治理效果，進而達到優化共建共治共享社會治理格局的目的。

一方面，要培育和強化基層社會治理共同體的法治思維與法治素養。以法治國家、法治政府、法治社會一體建設為契機，持續提高基層領導干部、公務人員、志愿服務者和居民（村民）等基層社會治理隊伍的規則意識、程序意識、責任意識和邊界意識，形成以法治思維和法治行動推動基層社會治理的自覺。“子帥以正，孰敢不正？”要抓住領導干部這個“關鍵少數”，使之成為尊法、學法、守法、用法的模范。特別是要從法治政府和法治社會建設的雙重主線建構起崇法尚法的社會意識，尤其注重提升政府法制工作人員、村兩委人員和社區網格員等重要主體的法治素養。打造從法律知識、法治意識、法治能力到法治信仰的學習體系、認同體系和實踐體系，積淀基層社會治理的法治基礎。

另一方面，要構筑和優化基層社會治理共同體的主體結構網絡。基層治理的場域主要集中在區（縣）以下，法治力量應用主要體現為執法、司法和普法等活動。厘清社會治理共同體中各類主體在法治行為模式中的角色與邊界，要以堅持黨的領導為基本前提，明確黨委政法委員會對基層社會治理法治化工作的領導統籌地位，發揮司法機關、公安機關和司法行政機關等政法單位從事社會治理的主體功能，通過履責機制在鄉鎮（街道）或社區（農村）的延伸，在縱向層面形成基層社會治理的權力實施鏈條和主干架構。同時，要優化與其他黨政職能部門的協同治理機制，激勵群團組織引導社會組織依法有序參與基層社會治理，建構推動基層社會治理法治化發展的橫向網絡。由此，社會治理共同體在以法治力量推動基層社會治理過程中即會演化為角色分明、縱橫結合和治理有序的主體結構網絡。

完善基層社會治理法治化建設的制度體系

規則之治是基層社會治理法治化最直接的表現形式。制度體系具有多元化特征，主要涵蓋法規規章、權責清單標準和自治規范等類型，是支撐基層社會治理效能實現的穩固基礎，以法治力量推動基層社會治理首在制度建設。

首先，推動出臺基層社會治理專項地方立法。基于區縣地方立法權缺失和規則創制能力偏弱的現實局限，上級地方立法主體應積極制定基層社會治理的單項立法或綜合立法。特別是進行社會文明或社會信用等層面的立法探索，通過基層社會治理工具創新的法律轉化，實現從經驗治理到計量評價的轉型，提升法律評價的科學性與客觀性，為基層社會治理確立權威依據，匡正基層治理主體的行動邊界。

其次，制定基層社會治理的權責清單制度與標準。權責清單是基層治理主體法定社會治理職能和權力邊界的限定，區縣級政府應該統籌制定職能部門和鄉鎮政府社會治理的權力清單、公共服務清單和責任清單，遵循權責一致原則，出臺部門間銜接有序、合作有效的基層社會治理事項操作標準。同時，區縣級政府應該指導制定社區和農村社會治理“小微權力清單制度”，明確“依法履職事項”和“協助政府工作事項”基本范疇，力戒形式主義的困厄，探索集約有效的基層社會治理方法體系。此外，還要做好社會治理政策的合規性審查，保持社會治理政策體系與法律體系的銜接統一。

最后，重視自治規范和社會規范的社會治理功能。社會化亦是基層社會治理現代化的應有之義，社會治理的規則體系應然包括社會主體的規則創制，承認社會規范的社會效力是尊崇法治的自然延伸和本土法治資源的有效擴展。在基層社會治理中，要特別注重發掘鄉規民約、行業規范等社會規范的治理價值，積極建構激勵相容的專項基層治理社會規則體系。

暢通法治力量推動基層社會治理的實踐機制

制度的生命力在于執行。在持續推動執法機制、社會矛盾糾紛調解機制變革基礎上，基層社會治理還應注重法律顧問機制和普法機制、法治示范創建機制、法治力量下沉機制的應用和普及。

一是推廣法律顧問機制和完善普法機制。在法律顧問機制層面，依循全面推進依法治國的基本要求，在區縣級政府及其職能部門、鄉鎮政府全面推廣法律顧問制度，通過純公益、政府補貼、市場化運作等形式聘請專家學者、資深律師等專業人士擔任法律顧問，提高基層治理決策水平;充分發掘政府內部法制工作力量優勢，為社區和農村“一對一”精準配備法律顧問，解決基層社會治理中的基本法律問題。在普法機制層面，強化法治文化廣場和法治禮堂建設，突出法治標識和法治儀式建設，與地方特色文化、群眾文化、行業文化等有機結合，以喜聞樂見和易于接受的形式開展普法工作。

二是完善法治示范創建試點機制。按照法治政府建設示范創建的指標要求，結合基層政府社會治理法治化的基本經驗，推動基層政府開展法治政府綜合示范創建或單項示范創建活動。深化示范創建試點機制改革，鼓勵省級政府牽頭開展“民主法治社區”和“民主法治示范村”創建工作，直接激活基層社會治理法治化的活力。

三是理順法治力量和法治資源的下沉機制。基層處于社會治理體系的末端，特別是農村或社區治理多具有繁瑣性、綜合性和突發性的特征，法治力量和法治資源下沉成為影響治理效果的重要因素。第一，要推進區縣政府職能部門職能職責向鄉鎮延伸，通過充實人力資源或技術賦能等方式承接鄉鎮執法、法律援助、戒毒和司法矯治等職責，實現社會治理和法律服務的下沉。第二，要深化“放管服”改革，明確區縣政府和鄉鎮政府的事權，依法依規向鄉鎮放權賦能，下放治理權限和配套資源，增強基層社會治理的自主性和積極性。

四是建立社會治理法治化的基層減負保障機制。“上面千把錘，下面一根釘”是基層社會治理的常態寫照。臨時性任務和工作安排，特別是迎檢任務成為基層工作的主要事項。基層社會治理偏離主責主業，甚至與法定職責相背離。基層社會治理要取得實效則應以強化基層減負和基層社會治理共同體治理角色回歸為前提，最大程度釋放基層治理的時間精力，為法治力量有效推動基層社會治理提供切實保障。