疫情下的教育國際公共產品供給：世界危機與中國行動

張民選

（上海師范大學國際與比較教育研究院，上海 200235）

2020年初，一場突如其來的疫情席卷全球，“使人類的脆弱性及其面臨的挑戰暴露無遺”[1]。截至2020年12月14日，新冠病毒在不足一年的時間中，已經打亂了全球70多億人的生活，造成了全球7000多萬人感染，奪走了160多萬人的生命。[2]很多工廠停工停產，國際貿易嚴重受阻，大量勞動者陷于失業貧困，G20中19個大國和全球大部分國家經濟陷入負增長，全球GDP處于繼續萎縮中，全球教育也面臨危機。

一、疫情肆虐，全球教育面臨危機

（一）疫情的當下沖擊與各國應對類型

在教育領域，截至2020年5月，全球已經有15.6億學生因學校關閉而失學停課，6300萬教師受到疫情影響；[3]截至2020年11月，全球有2.65億兒童因為失學而“吃不上學校營養午餐”；[4]數百萬兒童，特別是大量女童可能因此無法返回校園。而個別國家還逃避國際責任與義務，全球化進程和全球教育發展受到前所未有的沖擊和嚴峻的挑戰。[5]

從全球疫情蔓延反復、各國抗疫成效和學校開學復課的現狀看，世界各國教育領域應對新冠肺炎疫情大致可以分為五類。第一類，通過疫情初期以來的政府嚴厲防控和全民積極參與，政府在2020年上半年迅速推動遠程教學。經過數月奮斗，大中小學開學復課，并保持基本穩定的正常教育教學狀態，線上線下的混合教學穩步發展起來。第二類，經過疫情初期的波折，政府逐漸加強嚴厲防控，逐步實現教育教學正常化。第三類，疫情初期政府曾希望通過“群體免疫”等手段抑制疫情且民間反對嚴控政策的國家，由于管控不力，疫情數次反復，學校開開停停。第四類，政策上輕視疫情，政府領導人反對嚴控的國家，雖然希望早日開學復課，卻不斷因感染人數高居不下，甚至一波高于一波，開學復課難以為繼，教育質量大幅下降。第五類是廣大發展中國家，特別是撒哈拉沙漠以南許多非洲國家和最不發達國家。由于他們的經濟實力十分有限，公共衛生資源嚴重不足，資源不平等問題更為凸顯，他們疫情防控還有很長、很艱難的道路要走。在教育領域，這些國家也面臨著更為嚴峻的挑戰。據聯合國教科文組織報告，在撒哈拉沙漠以南非洲國家，僅有11%的學生擁有家用電腦，18%的學生家中接入了互聯網。[6]這些國家的學校因缺少公共衛生資源而無法開學授課，又因為缺少網絡和電子設備而難以開展遠程教學，學生停課失學的情況特別嚴重。有一半中低收入的國家報告，他們缺乏資金購買洗手設備、師生防護用品以保護師生的安全；另有1/3 的國家無法為學生提供遠程學習和任何幫助，無法防止學生因失學而孤獨。[7]

（二）疫情對全球教育的長期負面影響

各國政府和專家擔心，新冠肺炎疫情使教育陷入“一場危機中的危機”[8]，它不只是影響當下，而且正在抹去過去幾十年的全球教育發展成就，同時又在影響未來的教育發展，影響未來一代人的發展。聯合國教科文組織的專家指出：第二次世界大戰以后幾十年人類為全球教育發展所作的努力和取得的成果可能因疫情受到損害阻擊，甚至付之東流。[9]經濟合作與發展組織教育與技能司司長施萊歇爾（Andreas Schleicher）認為，新冠肺炎疫情暴露出教育系統中的許多不平等，而受到打擊最大的是弱勢群體。數以百萬計的女童、殘疾兒童和難民移民兒童失去了受教育的權利，同時還遭到了食品、衛生、心理健康甚至是生命的危險，[10]其中許多人因此將永遠地失去學校教育的機會。疫情尚在繼續，各國財政惡化。聯合國教科文組織、聯合國兒童基金會和世界銀行的聯合調查表明：到2020年10月，已經有20%的國家削減了教育預算，而更多國家將無奈地削減2021年的教育預算，其中40%屬于低收入或者中低收入國家。這意味著，更多的兒童將更難獲得與疫情前相同質量的教育機會。為此，各國際組織一再呼吁，各國政府和社會努力保證教育經費投入。聯合國兒童基金會大聲疾呼：謹防疫情令兒童成為“失去的一代”！[11]世界銀行的預警是：全球處于“學習貧困”的兒童將因疫情從52%增加到63%，而今天的失學又將使“這一代學生有可能永遠難以充分發揮自身能力和收入潛力”，將使這一代人面臨“終身收入減少約10 萬億美元的風險，這個數字幾乎相當于全球GDP的10%”[12]。由18位各國著名政治家、經濟學家、社會學家和教育家組成的聯合國教科文組織“教育的未來”國際委員會稱：

我們不可能再回到從前的世界了。

新冠肺炎疫情極有可能會抹去幾十年來所取得的進展，特別是在消除貧困和性別平等方面所取得的進展……這是我們無法接受的，我們必須竭盡全力防止這種情況發生。[13]

二、國際公共產品：語義與學理

顯然，在這場前所未有的全球公共衛生危機面前，一切抱怨或者消極等待，對抗擊疫情、重建學校教育都將無濟于事。“教育的未來”國際委員會指出：“采取明智的集體行動，刻不容緩。”[14]當下，全球最為需要的是形成同舟共濟、團結協作的理念，采取理性、有效、迅速的多邊行動。而通過提供國際公共產品（International Public Goods）確保教育財政來源，盡快恢復全球教育發展，是聯合國下屬機構和多國領袖、專家的共同選擇與期許。

（一）公共產品的語義與譯語

那么，什么是公共產品？什么是國際公共產品？教育發展為什么需要國際公共產品？教育本身是不是公共產品？教育能否成為“全球共同利益”？要探求和解答這一系列問題，也許應該回到英國比較教育學者埃德蒙·金（Edmond King）對比較教育工作者的關照與教誨中。埃德蒙·金曾經多次提醒比較教育界的同行，概念不明、內涵不清是比較教育工作者在教育國際比較中經常會碰到的問題。他建議，比較教育研究者不僅需要做一般意義的文獻綜述，而且首先應像哲學家和語言學家那樣，從分析研究各個概念的語義、內涵與外延開始。他寫道：“概念是哲學家的特殊領地，但在理想的討論中，比較教育工作者都要返回到概念上去。”[15]

在對國際公共產品的研討中，首先遭遇的是英漢詞語的翻譯問題。英語論著中的“Public Good”①其單數形式為a public good，其復數形式為public goods。在漢語中經常被譯者根據不同語境翻譯為“公共物品”“公共產品”“公共財產”，甚至“公共利益”。在我國公共管理學領域的論著中，在討論政府提供的公共服務和具體的公共器物時，使用“公共物品”的說法較多②例如：陳振明在其主編的《公共管理學》（中國人民大學出版社，2003年版）中使用“公共物品”，并對“公共物品”下了定義。；在經濟學領域的論著中，在討論經濟制度、貨幣金融政策、勞動保障制度時，使用“公共產品”的說法較多；從日語轉譯的作品中則較多地出現“公共財產”（公共財）的概念。在國際關系領域的論述中，學者們在探討國際規則，特別是國際安全、自由貿易、國際貨幣金融、國際組織和國際援助等問題時，多用“公共產品”一詞。而經濟學家和國際關系學者在討論共享自然資源（水、海洋、土地、環境等）時，則更多使用“共享品”“共同產品”和“共同利益”，與其對應的英語詞匯是“Common goods”。③例如：英吉·考爾在其《全球化之道：全球公共產品的提供與管理》（人民出版社，2006年出版）中，探討了“全球公共產品”和其中“全球共享品”（共同產品）的問題。

（二）公共產品概念的形成

從文獻記載與學術承繼的視角考察，公共產品的雛形可以追溯到12 世紀的歐洲。[16]當時，歐洲封建領主為維護既得利益和統治秩序，開始向公眾提供最基本的醫療和教育等公共產品的雛形。[17]公共產品作為一個專業術語已經在人類社會中存有200多年的學術史。英國哲學家大衛·休謨（David Hume）可能是最早使用公共物品概念的思想家，他于1739年就在其《人性論》中使用了公共物品。30年后，英國古典經濟學家亞當·斯密（Adam Smith）在《國富論》中指出，相對于私人產品，“公共產品對于一切社會當然是有很大意義的”[18]。如果說，私人產品是為滿足個人需要而生產，為個人所享用，并需要通過人們的交換購買才能夠獲得的；那么，公共產品則是為維護公共利益而生產，為群體生存、經濟活動、社會生活、安全發展所需要，并通過公共生產和提供才能夠實現的。亞當·斯密還先后提到，國防、法律、秩序和公共衛生、基礎教育、道路交通等公共服務都屬于公共產品。亞當·斯密還發現，公共產品“不能指望個人或者少數人出錢來辦理或維持”[19]，也就是說，公共產品必須由政府和公共機構來生產供給。

1919 年，瑞典經濟學家林達爾（Erik Lindal）在其《公平賦稅原理》中系統地提出了公共產品理論。他還發現公共產品生產供給需要成本。林達爾指出：“公共產品的生產同私人物品的生產一樣，都是社會成員通過交易各自獲益的結果。人們通過公共產品的消費得到滿足，人們繳納的稅款則是為公共產品的生產支付的成本價格。”[20]1954年，諾貝爾經濟學獎獲得者薩謬爾森（Paul Samuelson）則進一步定義了公共產品的性質。他認為，所謂公共產品就是“每個人的消費不會減少任意其他人對這種物品的消費”的物品。

從上述文獻中，可以發現，公共產品主要指一國之內、通過稅收支撐的、為國民公眾的共同利益而生產供給的“產品”，公共產品的消費使用不具排他性，國民都可享用，也不具競爭性，不需通過抬高價格而排除其他人的使用權。這些公共產品通常包括：國防安全（軍隊、警察與相關法律）、貿易公平（經濟與民事法規、度量衡制度等）、醫療衛生和義務教育等基本公共服務。

（三）國際公共產品理論的出現

第二次世界大戰之后，美國的“馬歇爾計劃”通過撥款援助，對西歐、亞洲、拉美地區的戰后恢復重建產生了巨大影響，美國的援助也奠定了美國的全球霸主地位。公共產品理論在此實踐的基礎上，催生了國際發展援助事業。1960年，由歐洲經濟合作組織（OEEC）蛻變而來的經濟合作與發展組織在更名之初就建立了“官方發展援助”（Official Development Aid）機制，開始向發展中國家提供“公共產品”，幫助各國發展經濟社會和文教衛生事業。[21]蘇聯及東歐國家也不甘示弱，為發展中國家提供專家支持，并在莫斯科開設“盧蒙巴大學”（現莫斯科人民友誼大學），大量提供獎學金，招收來自第三世界國家的留學生，1965-1968年，蘇聯和東歐國家共招收第三世界國家留學生6萬余人。[22]1970年，聯合國大會通過相關決議，提出全球“發展十年”的倡議，倡導各發達國家拿出相當于其國民生產總值0.7%的資金，[23]生產、購置和提供公共產品，作為經濟和社會援助，繼而促進發展中國家的經濟社會和福利事業發展。

1965年，奧爾森（Mancur Olson）基于國際實踐和東西方集團的矛盾，系統提出了“國際公共產品”（International Public Goods）理論。奧爾森認為，在國際生活和國際關系中，國際公共產品的提供有利于激勵國際合作，也有利于國際金融貿易和國際安全，而國際合作、國際貿易和國際安全又都是各國在現代國際社會中得以生存發展的必不可少的條件。他把國際公共產品細分為三類：一是，穩定完善的國際貨幣金融體制和自由貿易體制；二是，國際安全保障體制，包括國際政治穩定與安全、沖突的抑制與調停；三是，國際援助體制，即對發展中國家和最不發達國家有效的經濟和技術援助。[24]

未來學家約瑟夫·奈（Joseph S. Nye）從公共產品受益區域的視角，區分出“世界性國際公共產品”和“地區性國際公共產品”。約瑟夫·奈認為，產生地區性公共產品的可能原因在于：可以抵御來自地區外部的威脅與風險，可以幫助實現來自地區內部的公共利益與期望。例如，東盟對美蘇兩個超級大國的抵御，產生了一系列地區性經濟及教育合作機制，歐盟的經濟貿易合作機制增強了歐洲國家公共的經濟與發展利益。同一時期，有學者提出了“俱樂部”性質的國際公共產品（Club Public Goods），[25]即同屬某集團成員國共享的公共產品。

國際公共產品的理論不僅將公共產品的生產與提供從一國拓展到世界范圍、地區社會和國家利益集團以及國與國的國際關系之中，而且把公共產品的具體器物和服務屬性提升到國際制度、機制、援助和共同利益的層面。在這些理論家看來，地區性和國際性的貨幣金融規則、自由貿易條約、軍事同盟組織、人權保護公約、公海航行自由規約、度量衡標準化和國際援助責任義務都屬于國際公共產品范疇。然而，20世紀70年代的中東石油戰爭、美蘇兩國的全球爭霸，以及隨之而來的全球經濟危機和蘇聯東歐劇變等一系列事件，使聯合國1970年提出的“官方發展援助”目標至今未能實現。一時間，學界對國際公共產品的探討也讓位給國際關系中更為急切的事務與“全球化”“全球治理”等相關概念。

（四）全球治理與全球公共產品

直到新千年來臨、經濟全球化和全球治理時代的到來，國際社會和學術界對國際公共產品和“官方發展援助”的研討才再次升溫。1999年，聯合國發展計劃署發展研究主任英吉·考爾（Inge Kaul）等人超越了國際關系學者將公共產品理論應用于跨國政治經濟關系的局限，將公共產品的探討提升到全球和人類共同利益的層面。考爾等人認為，國際公共產品不應僅屬于某些俱樂部成員國（如北約成員國、經濟合作與發展組織成員國）獲益分享，也不應該僅滿足某些地區組織的成員國（如東盟成員國、歐盟成員國）的需要與利益，至少應該有部分公共產品能夠讓世界各國和整個人類分享，讓幾代人，甚至人類的世世代代都能夠獲益和分享。在此理念上，他們提出了嶄新而崇高的“全球公共產品”的概念。他們解釋說“全球公共產品是其收益擴展到所有國家、民眾和世代的產品”，[26]具體地說，“如果某一公共產品供給的益處不局限于某一類國家，并且對任何團體以及當代和后代子孫都沒有利益損害，那么，它就滿足了全球公共產品的要求”[27]。考爾等人提出了解決一系列關乎所有國家、惠及人類子孫后代的重大全球性問題——防止世界金融危機、禁止使用生化武器、環境污染與氣候變暖治理、減貧與可持續發展、和平利用太空海洋及核能、防治傳染病疫、維護全球經濟穩定發展等的理念與方法。

考爾將全球公共產品劃分為三大類：全球自然共享品(Global Natural Commons)；全球人為共享品（Global Humanmade Commons），如知識與和平；全球條件（Global Conditions）或“全球政策結果”（Global Policy Outcomes），如全球金融穩定、傳染病防治、環境可持續發展，等等。[28]在人們的廣泛討論中，全球減貧減災、普及基礎教育、維護平等公正、基本衛生健康保障等，逐漸被認同為需要通過國際公共產品的供給才能實現的“全球條件”。她還強調，全球公共產品生產與供給，包括自然共享品的全球保護、全球人為共享品的生產和全球條件的創設與規約，都需要發達國家之間、發達國家與發展中國家、發展中國家與發展中國家的“集體行動”,這將是全球化和全球治理的保障與關鍵要素。

（五）教育是不是全球公共產品

在考爾等學者探討全球公共產品，特別是其中的“共享品”的過程中，一些學者開始探討公共產品轉變為全球公共產品和全球共同利益（the Global Common Good）的意義與可能。德鈕林(S.Deneulin)與唐斯內德(N.Townsned)是其中的代表。他們于2007年合作發表了《公共產品、全球公共產品與全球共同利益》。[29]而另一批學者則努力論證：不僅必須為全球教育發展投入更多的國際公共產品，而且教育本身也應該被視為一項全球公共產品，甚至被視為一項全球共同利益。較早探討該命題的是梅納士（Menashy F.）,他在2009年撰寫《作為全球公共產品的教育：運用與意義》；諾丁漢大學教授摩根（Morgan W.J.）與懷特（White I.），他們多次發表論文關注“教育作為全球發展”條件的價值，探討基礎教育和高等教育作為公共產品和私人產品的意義。[30]另外，考爾及其研究團隊也認為，教育雖然具有公共產品和私人產品的雙重屬性，但至少基礎教育應該納入全球公共產品。這是因為，“強健的公共領域需要強大的公眾群體——具有鑒別與行動能力的公眾團體，而這就需要全民基礎教育和全民衛生保健”。同時，“教育與衛生保健是成功地提供幾乎所有其他公共產品與享受私人物品的關鍵”，而且“作為一個整體，任何一個民族因教育和衛生保健獲得的發展也會使國際社會受益”。為此，國際社會必須通過政策設計和援助供給“不讓任何人因為經濟收入而喪失教育和保健”[31]。

2012年，聯合國教科文組織選聘了8位來自世界各國的高級專家，為2015-2030 年教育可持續發展事業研究起草一份充滿著人文主義教育觀的歷史性文件。在40多位聯合國教科文組織專家和各國專家的參與下，2015年，這份重要文獻如期問世，其英語標題是：Rethinking education: Towards a global common good?我國將此標題翻譯為《反思教育：向“全球共同利益”的理念轉變？》（以下簡稱為《反思教育》），并由此將教育推向全球共同利益（或譯為“全球共同產品”）的崇高境界。在這份影響廣泛的教科文組織報告中，專家們簡略地說明了他們選擇用全球共同利益這一概念的原因。

《反思教育》的作者們顯然受到了考爾等人關于全球公共產品理論，特別是全球共享品（Global Common Goods）概念的影響。《反思教育》的作者們提出，將全球公共產品（Global Public Goods）改為全球共同利益（產品）（A Global Common Good）。將“Public”改為“Common”具有三大優勢。第一，“共同利益”不僅關注“個人的好日子”，而且強調“人類共同擁有美好生活”。“共同利益”不只是個人受益，也不是狹隘的善意，而是能夠重申：教育應是“一項社會共同的努力”。第二，“共同利益”可以根據環境的多樣性和幸福的多種理解來界定。第三，“共同利益”的追求，需要強調各國協作和共同行動。共同行動是共同利益內在固有的，并且有助于共同利益的實現。[32]

疫情期間，聯合國教科文組織的“教育的未來”國際委員會召開緊急會議，并提出九條具體建議。該委員會首先強調“承諾增強教育這一共同利益”的理由是：無論在教育還是在醫療衛生方面，只有當每個人都安全時，我們大家才會安全；只有當每個人都蓬勃發展時，我們大家才會蓬勃發展。[33]專家們還要求，現在迫切需要的是：“重申多邊主義的承諾”“體認我們的共同人性”“重振國際合作和全球團結”“解放思想、大膽行動”“保證公共教育財政資源”。唯有如此，疫情后的世界才將“不會是從前世界的延續，而會是一個更加公正、更加可持續和更加和平的世界”[34]。

三、教育國際公共產品：提供與分類

在探討公共產品、國際公共產品和全球共同利益的過程中，奧爾森和考爾等學者已經關注到公共產品的類型層次的區分。他們確定國際公共產品的標準主要是：排他性（Exclusive,受益群體是否有限制）、競爭性（Rival,獲取產品是否接近零成本）與收益的溢出效應（Benefit Distribution），等等。一些學者還從產品的屬性出發，把公共產品大致分為四類：自然物品、人為器物產品、人為精神產品以及規約條件。

（一）國際公共產品的分類

在考爾等人看來，作為全球共享品的自然物品，包括陽光、淡水、空氣，等等，又稱為“全球公地”。考爾的“人為物品”又可以細分為兩個次類。一是“器物產品”，包括公路橋梁、公立醫院、公辦學校，公共互聯網絡、國際援助資金，等等,我國的王義桅教授對此多有研究。二是“精神產品”。“精神產品”可以包括知識、科學、理論、方法與共享技術。這些精神產品被作者創造之后，就不再依附于作者個體，而成為公眾可享用的、造福于人類的共享品。知識和技術會經歷一定期限的版權和專利等知識產權保護，以保護知識、技術開發者的利益。但從長遠看，知識、技術和方法不僅可以為他人學習運用，而且讓人類世代受益。人為精神產品還包括眾多的共識性的理念和倡議。公共服務體系則一方面有賴于人為物質條件的提供及享用，另一方面又是人們創設的制度，是精神方面的產物，例如醫療保健服務、義務教育、環境保護，等等。因此人們也把公共服務納入精神產品的范圍。

在考爾看來，“規約條件”主要指，為了維護社會運轉與發展，各國通過協商共建達成的各種國際規約、制度和公理。如1944年建立的“布雷頓森林體系”（Britton Woods System），1948年聯合國大會通過的《世界人權宣言》，1990年作為國際法通過的《兒童權利公約》和1995年生效的《服務貿易總協定》，等等。為了保證這些規約和制度得以施行，國際社會還會建立各種機制和機構，如國際法庭、聯合國維和部隊、世界貿易組織及國際仲裁機構、國際民航組織和世界衛生組織，等等。

（二）知識：最高層次的教育國際公共產品

那么，在教育領域中，是否也有可能按照“非排他性”和“非競爭性”“受益人”，及其“溢出效應”為國際教育公共產品做一分類呢？

從各國專家和聯合國認同程度看，作為教育內容的“知識”，也許是最具全球共同產品性質，或者最接近“純粹公共產品”（Pure Public Goods）的全球共享品了。為發展中國家人民提供知識，并不會損害其他人學習和掌握知識，而且有利于全體人類的繁榮發展。這里的知識主要指自然科學和工程技術方面的知識。掌握知識是每個人的共同權利，是各國發展繁榮不可或缺的。但許多社會科學和人文學科的知識，則因為受到各國宗教、意識形態、發展階段、政治體制以及文化傳統的影響，能夠成為各國國內的公共產品，而難以成為普適性的國際公共產品，更難成為全球共同利益。

教育知識，包括教育理論、學生成長理論、教學理論、課程編制理論、教育教學方法、教學實驗與信息技術，也具有極強的國際公共產品的性質。20世紀以來，各國都試圖通過相互學習與交流，豐富、掌握和運用其他國家專家、學者和教育工作者發現的教育教學規律與學習認知規律，各國教育專家闡明的教育學說與方法，甚至努力學習他國教育制度建構與教育政策制定的方法，以促進本國教育事業的發展。這些教育知識的“共享”性質與可能，是教育科學研究日益發展的價值，也是比較教育學科興起的重要原因。聯合國教科文組織，甚至第二次世界大戰前的國際聯盟之“國際文化合作委員會”和“國際文化合作研究所”①這兩個機構成立于1922年，英文名分別為“Committee on Intellectual Cooperation”與“International Institute of Intellectual Cooperation”。國民政府將它們譯為現名，并于1931年聘請這兩個機構的專家來華指導工作，提供教育發展建議。，以及“國際教育局”就長期致力于將先進的教育知識、經驗、方法和政策傳播到世界各國，供各國政府和教育工作者分享。由于來自別國的部分教育理念、制度、理論和方法的運用，需要有適合的“時代”“背景”與“土壤”，不能簡單“移植”到其他國家，這使得一些教育知識的全球共享性受到挑戰。

（三）規約、倡議與標準：條件性教育國際公共產品

國際性的教育公約和協議也因其為眾多國家達成共識獲得認可，而具有國際公共產品理論中的國際規約條件性質。這些國際規約一方面保障各國兒童、學生、教師的權益，維護公共教育存在發展的合法性與正當性，同時還可以指導發展中國家獲得最新教育發展經驗，少走彎路，迅速前行。例如，1990年生效的《兒童權利公約》獲得了全球196個國家的認同簽署，就使得全球，包括欠發達國家的兒童獲得了包括“接受教育的權利”和享受“免費義務教育”在內的21項權利。①《兒童權利公約》（Convention on the Rights of the Child）適用于全世界的兒童，即18歲以下的任何人。該公約于1989年11月以聯合國44屆大會的第25號決議通過，于1990年9月2日生效。《兒童權利公約》還要求“締約國應采取一切適當的立法、行政和其他措施以實現本公約所確認的權利”，以保障公約提出的兒童權利在締約國中得到實現。

另外，有些區域性教育規約也具有溢出效應。歐盟的“博洛尼亞進程”經過多年的努力，建成了“歐洲高等教育區”，統一了歐洲各國原來錯綜復雜的高等教育學歷與學位制度，[35]其本意是方便歐盟各國學生在歐盟范圍中流動，從而也方便歐洲各國雇主對各國大學畢業生的學識判斷和雇傭聘任。然而，歐洲統一學歷學位制度卻在現實生活中大大方便了來自世界其他地區的學生到歐洲留學與就業，方便了其他地區企業和用人機構對留學生學歷學位的價值判斷，促進了全球的學生流動和勞動市場的發展。

在公約和協議之下，國際性教育宣言、倡議、議程和建議也是一個特定層次的教育國際公共產品。它們對指導世界教育發展雖然不具備國際法意義上約束力，但它們能夠為各國教育發展指明方向，具有凝聚共識、促進發展的意義。例如，在《兒童權利公約》成為全球公約以前，它就曾經以《兒童權利宣言》的形式出現。《兒童權利宣言》最早形成于1924年，1959年聯合國大會通過，該宣言雖然不具法律約束性，但是促使各國逐漸形成了承認兒童權利、保護兒童權利的全球共識和發展潮流，促進各國政府通過相關法律來保護兒童的生命權、國籍權、醫療保健權和基礎教育權，制止兒童販賣、剝削童工等行為。又如，《全民教育：實現我們的集體承諾》是聯合國教科文組織、聯合國兒童基金會和一百多個參會國在2000 年達喀爾全民教育大會上共同簽署的行動綱領。該綱領提出了在全球實現全民教育的六大目標，包括加強全球兒童保育，保護處境不利兒童不受傷害；確保男女教育機會均等；保障女童、處境不利兒童和少數民族兒童的接受義務教育的權利等。該份宣言性的文件開啟了全球全民終身教育的時代。在全球教育工作者群體中，最為耳熟能詳的“建議書”很可能非《關于教師地位的建議》[36]莫屬了。該建議書由國際勞工組織和聯合國教科文組織共同發表于1966年，該建議書極大地推動了世界范圍的教師專業發展，幫助眾多國家確定了教師的專業地位。

為了在世界范圍中實現教育公約、宣言、建議書提出的教育權利、發展目標和教育質量要求，國際組織努力研究和設定國際教育標準，其中最為著名的是《國際教育標準分類》（1975年第一版,1997年更新）和《教師信息通信技術能力標準》（2008年）。作為工程教育領域中的標準，《華盛頓協議》最為權威并具有一定的約束力。該協議包含著本科層次工程教育必須涵蓋的教學內容和應該達到的具體質量要求。它最初由美國、英國、加拿大、愛爾蘭、澳大利亞、新西蘭的工程專業團體發起，1989年簽署，以保證“俱樂部成員國家”的工程教育質量，促進這些國家教育和工程領域的互認，便利畢業生在國際工程勞動市場中的流動。以后，隨著簽署國不斷增多，國際性影響俱增。2016年，我國也成為其正式成員國。這有利于我國高等教育機構按國際標準提升教育、課程與教學質量，也有利于我國工科畢業生走向世界。

（四）資金與援助：器物性教育國際公共產品

除了上述“人為精神產品”和“人為條件規約”，各國要建立有效的教育體系，發展各級各類教育，開展學校教學活動離不開必要的教育資源，包括人力、物力、財力和技術。而廣大發展中國家往往既缺乏數量充足的合格教師，又缺少教育發展所需的資金，無資金建校舍買器具，信息網絡設備與數字教學資源則更為匱乏。因此，幾乎所有國際公共產品理論的倡導者都將“國際發展援助”列為重要的內容。而世界各國主要通過自身與發展中國家的合作或者是通過國際組織為發展中國家提供教育援助。經濟合作與發展組織統計報告顯示，2016年，該組織成員國對發展中國家的直接援助和通過多邊國際組織提供的援助總額達到117.4 億美元，其中用于一般教育發展的資金為25.7億美元，用于基礎教育的援助資金為33.8億美元，中等教育的為17億美元，用于高等教育援助的資金最多，為40.9億美元。[37]援助主要用于：政府官員能力建設（專題培訓）、留學生獎學金、校舍建造、教學設備采購、教材和學習用品購買、教師培訓以及學校飲水、衛生和廁所條件的改善等。同年，美國國際開發署提供的教育援助資金總額為10億美元，美國援助的項目主要集中在兒童早期閱讀、青年勞動技能開發、災難與沖突地區教育恢復和高等教育等方面。[38]

通過對國際教育公共產品類型與層次的歸納，結合考爾等人提出的“排他性”和“競爭性”的分類分層原則，以及按國際公共產品受益群體的“俱樂部性”“區域性”和“全球性”的劃分，筆者在各國專家發現的基礎上，嘗試搭建了一個“國際教育公共產品”的分類框架。見圖1。

圖1 教育國際公共產品分類分層圖

四、中國：探索與行動

在中國,從學者關注國際公共產品到政府明確提供全球公共產品都出現在最近的20年。中國教育界對“國際公共產品”理念的關注才剛剛起步。

（一）作為參與全球治理的國際公共產品

中國學者對“國際公共產品”的關注開始于中國逐漸融入全球化與全球治理的進程。2002 年，俞可平教授率先發表《全球治理引論》，引起了學界的巨大反響。復旦大學張建新指出，國際公共產品理論為“全球性問題的興起和全球治理的復雜性”找到了“打開全球治理之門的‘金鑰匙’”[39]。陳郁與楊春學等人2003 年翻譯了奠定國際公共產品理論基礎的奧爾森的《集體行動的邏輯》。2006年，張春波等人翻譯了英吉·考爾等人的《全球化之路：全球公共產品的提供與管理》。在這一進程中，中國加入世貿組織（WTO），參與經濟全球化。經濟學者開始研究WTO 與國際公共產品，特別是研究作為“規約條件”的國際貿易規則的文獻和著作。如鄭榕1998年撰寫了《公共產品論的發展歷程》，李增剛2006年發表了《全球公共產品：定義、分類與供給》。

2 0 0 5 年，時任美國副國務卿佐利克（Robert B Zoellick）提出中國應成為國際關系體系中的“責任攸關方”的要求。歐盟也緊隨其后，要求中國承擔更多的國際責任。針對此挑戰，中國學者在國際關系領域中開展了國際公共產品與中國責任的廣泛研究。劉鳴在2007年提出：“中國是世界上第三大或第四大的經濟體，它有必要在其實力增長的基礎上，逐步地、更多地承擔國際社會的公共物品的份額。但是，它仍然是最大的第三世界國家……中國又不可能像西方國家那樣承擔同樣水平的責任。”[40]在學界和政府廣泛探討和研究的基礎上，2009年，時任總理溫家寶在哥本哈根世界氣候大會上作出承諾，中國將堅持“共同但有區別的責任”原則，[41]盡己所能大幅量化減少碳排放量、關注發展中國家和小島國的關切、力所能及地向發展中國家提供資金和技術支持，有效推進大會成果的達成與文件的起草，樹立起一個“負責任大國”的形象。

黨的十八大以來，關于國際公共產品的探討再次成為學界的關注熱點，并成為中國政府外交戰略中的重要宣誓與行動。2013年7月，清華大學閻學通教授在一次研討會上提出：“中國首次提出要給世界提供公共產品。”[42]2016年，中國人民大學教授王義桅提出，“十八大以來，中國越來越著眼于國際公共產品供給”，并提出了中國應該逐漸提供“器物層面、制度層面和精神層面”的國際公共產品之說。[43]

在政府實踐層面，習近平主席在2013 年提出了“一帶一路”倡議。2015年3月，外交部部長王毅在中國發展高層論壇演講時指出：“‘一帶一路’構想是中國向世界提供的公共產品。”[44]2016年，全國人大外事委員會主任傅瑩也指出：“‘一帶一路’倡議和亞洲基礎設施投資銀行就是我們提供給世界的重要新型公共產品。”[45]《中國的對外援助（2014）》白皮書顯示，2010年至2012年，中國對外援助金額為893.4 億元人民幣,其中無償援助323.2 億元人民幣，占對外援助總額的36.2%。2015年，習近平主席在聯合國發展峰會上宣布，中國將設立“南南合作援助基金”，首期提供20億美元，支持發展中國家落實2015年后發展議程。中國將繼續增加對最不發達國家投資，力爭2030年達到120億美元。

2018年，我國調整原來由商務部管理的對外援助機制，專門設立作為國務院直屬行政部門的“國家國際發展合作署”。其具體職能是：擬訂對外援助戰略方針、規劃、政策，統籌協調援外重大問題并提出建議，推進援外方式改革，編制對外援助方案和計劃，確定對外援助項目并監督評估實施情況等。

2020年，新冠肺炎疫情突如其來且席卷全球。面對疫情肆虐，中國政府不僅首先做好自己的疫情防控，而且積極派遣專家赴多國協助開展抗擊疫情工作。5月17日，習近平主席在第73屆世界衛生大會上宣布：中國將在兩年內提供20億美元的國際援助，用于此次受疫情影響的國家，特別是發展中國家抗疫斗爭和經濟社會恢復發展。習近平主席還代表中國政府首次使用“全球公共產品”一詞，他宣布，“中國新冠疫苗研發完成并投入使用后，將作為全球公共產品，為實現疫苗在發展中國家的可及性和可負擔性作出中國貢獻”[46]。11月21日，習近平主席在20國集團領導人峰會上再次重申：“我們將履行承諾，向其他發展中國家提供幫助和支持，努力讓疫苗成為各國人民用得上、用得起的公共產品。”[47]可以說，中國政府已經將“提供全球公共產品”作為堅持多邊主義、戰勝新冠肺炎疫情、建構人類命運共同體的大國擔當。

（二）作為國際援助的教育國際公共產品

在國際教育領域中，我國以國際援助為中心的公共產品供給實踐也開始起步。據《中國的對外援助（2011）》白皮書顯示，2004-2009年，中國為發展中國家建立學校130多所，向近1.12 萬名留學生提供獎學金，共派遣教師近1萬名，為受援國培訓校長教師1萬余名。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》提出：“加大教育國際援助力度，為發展中國家培養培訓專門人才。拓寬渠道和領域，建立高等學校畢業生海外志愿者服務機制。”2016年《關于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》提出：“通過發揮教育援助在‘南南合作’中的重要作用，加大對發展中國家尤其是最不發達國家的支持力度，加快對外教育培訓中心和教育援外基地建設，積極開展優質教學儀器設備、整體教學方案、配套師資培訓一體化援助，開展教育國際援助，重點投資于人、援助于人、惠及于人。”

根據我國對外援助戰略和上述兩份重要教育文件的政策要求，2010年以后，中國對外教育援助事業隨著國民經濟和教育事業的發展而加速。《中國的對外援助（2014）》白皮書顯示，在2010-2012 年間，我國繼續為改善發展中國家教育教學條件提供援助，總共援助了80多個教育設施項目。繼續擴大對來華留學生的資助，共資助7.68萬名留學生來華學習，特別是加大了對非洲國家、東盟成員國和太平洋島國的來華留學支持。同時，還擴大了對發展中國家職業技術教育的支持。例如，援建了蘇丹恩圖曼職業培訓中心，與埃塞俄比亞聯合開展農業職業技術教育培訓。

2015年，習近平主席在聯合國發展峰會上宣布，在未來五年為發展中國家提供100所學校和職業培訓中心。[48]在全球婦女峰會上提出，中國將幫助發展中國家提高女童入學率，推行100個“快樂校園工程”，為3萬名發展中國家婦女提供來華培訓機會。同年，中非合作論壇達成“約翰內斯堡行動計劃”，中國會在非洲設立若干職業教育中心和能力建設學院，提供4萬個來華培訓名額，培訓20萬職業技術人員，增強非洲自我發展能力。[49]2018年，在印度、巴基斯坦、泰國等“魯班工坊”的試點基礎上，我國又開始在吉布提、贊比亞、柬埔寨等地開設若干“魯班工坊”，并提出在2020年再在非洲設立10個“魯班工坊”，[50]為發展中國家提供當地職業技術人才，受惠于當地居民，促進當地工農業發展。在此階段，由中國政府提供獎學金來華學習的人數不斷攀升。據不完全統計，2012年為2.87萬名，2013年為3.33萬名，2014年為3.69萬名，2015年人數為4.06萬名，2016年為4.9萬名，2017年為5.86萬人，2018年為6.3萬名。①作者根據教育部網站和中國留學基金管理委員會歷年數據整理。

與此同時，中國政府開始通過國際組織的多邊渠道提供對外援助和公共產品，逐漸從國際組織的受援國轉變為貢獻國。中國2020年已經成為聯合國第二繳費大國和聯合國教科文組織第一繳費大國。此外，中國還通過多種途徑和方式為聯合國教科文組織、聯合國世界兒童基金會等國際組織提供多邊的教育援助，以及通過這些機構為發展中國家提供人力、資金和技術方面的援助。例如，2010年，中國政府在聯合國教科文組織的框架下，建立了“中非20+20高校合作項目”。該項目根據聯合國教科文組織的建議，邀請中國20所大學與20所非洲國家的大學分別結成伙伴關系，合作開展科研、教學和人員交往方面的合作，資金由中國政府提供，具體項目由合作伙伴學校商議、實施。例如，上海師范大學與博茨瓦納大學結成姐妹學校，共同開展自然保護區及旅游研究、非洲經濟與歷史研究、學校教師教育培訓等多個領域的合作研究與教學，積極推進兩校領導和師生的人員交往，促進了博茨瓦納大學經濟學科、旅游學科、國際漢語學科和教育學科的發展。又如，2013年以來，中國已經分四期為聯合國教科文組織的非洲優先戰略設立了“中國信托基金”，總資金達到1200萬美元，主要用于非洲教師教育發展和職業技術教師培養。[51]此外，深圳市政府和上海市政府也為聯合國教科文組織的亞非地區高等教育創新和教師教育發展提供了200萬美元的信托基金。

在此期間，中國先后申請并被批準了“工程教育中心”“高等教育創新中心”“學校聯系中心”和“教師教育中心”等多個聯合國教科文組織二類教育機構，為聯合國教科文組織成員國提供“知識生產、能力建設、信息分享和技術支持”等方面的公共服務。疫情期間，這些機構雖然難以開展面對面的合作交流、跨國研究和咨詢服務，但是他們都以不同的方式為發展中國家開展線上遠程的合作交流活動。例如，聯合國教科文組織教師教育中心在2020 年10 月24日“聯合國日”組織召開了“紀念聯合國教科文組織成立75周年：疫情中與疫情后的學校與教師專題研討會”，為國際組織、各國政府和專家學者搭建公共對話平臺，分享各國（包括中國）的抗疫復學經驗、探討疫情后世界教育發展。此外，該教師教育中心還充分利用在“中英數學教師交流項目”中形成的經驗、產品與信譽，為澳大利亞、肯尼亞、坦桑尼亞、巴西和美國有關機構提供咨詢服務、遠程教學和教研活動；研究開發包括英語版數學教材、英語版教師空中數學課堂視頻資料、空中教研室探討、AI英語版教具學具在內的“電子數學教學資源包”，為需要國家提供教師政策制定者、教師培訓者和骨干教師培訓資源。

中國專家已經逐漸走上國際教育組織的關鍵崗位，并為全球倡議、議程和標準層面的國際公共產品生產提供中國智慧。1995年，周南照博士成為聯合國迎接新千年重要教育文獻《學習：財富蘊含其中》（Learning：The Treasure Within，國內將其譯為《教育：財富蘊藏其中》）的國際專家委員會的成員；2015年，聯合國教科文組織出版的《反思教育》由時任教科文組織助理總干事唐虔先生主持；在“教育的未來”國際委員會中有中國專家林毅夫教授，該委員會最近出版了《新冠肺炎疫情后世界的教育：公共行動的九個思路》。

五、結語：共同奮斗的起點

提出“教育國際公共產品供給”的命題，并不等于已經獲得了這個命題的答案或者已經解決了這個問題。坦率地說，與許多G20國家相比，中國目前能夠為世界教育發展提供國際公共產品的總量和品種還都十分有限，①從經濟合作與發展組織的《國際發展合作報告》（Development Co-operation Report）2016年、2017年、2018年和2019年公布的數據和對中國的估算看，我國每年能夠提供的官方發展援助資金約為美國的1/10，德國和英國的1/5，大致與荷蘭、澳大利亞、挪威、韓國的水平相當。中國每年“官方發展援助”總量約在36-48億美元，其中為亞投行和金磚銀行的投資占50%-55%。中國每年為聯合國教科文組織投入的“官方發展援助”資金大約在1400-2000萬美元。教育部2020年第一次在《加快和擴大新時代教育對外開放的意見》中使用了“擴大教育國際公共產品供給”的詞語。

抗擊全球新冠肺炎疫情，恢復各國教育發展亟須增加國際公共產品供給。而且，世界不僅需要引領教育公平發展的新精神新規約，更加需要實實在在的教育援助與教育資源。世界銀行已承諾，在下一個財政年度，將教育援助資金從53億美元增加到63億美元。教科文組織執行局已著手研究2021-2022 年的教育國際援助資源。中國的國際公共產品供給,包括中國的抗疫經驗、線上教學經驗、抗疫物資與疫苗、中國對全球教育發展的建議和教育援助資金，特別是信息技術、移動教學設備以及數字教學資源，都已經成為各國關注和需要的資源。可以預見，疫情之后中國還將面對更為復雜嚴峻的世界格局變化，需要增強中國話語權、建構“我們的朋友遍天下”的局面，需要參與國際教育規則與標準的制定，需要共建人類命運共同體。

而所有這一切，都更需要腳踏實地、從研究教育國際公共產品理論與實踐、提升對外教育援助意識、增加教育公共產品供給、加緊教育知識產品研發、擴大教育公共產品受惠群體做起。唯有如此，才能夠在增強中國教育實力的同時，增強中國教育的親和力和影響力，也才能建設“一個更加公正、更加可持續且更加和平的世界”[52]。

與此同時，比較教育工作者也亟須加強“國際公共產品供給”的能力建設。試想：如果中國教育故事能夠成為國際公共產品，我們能講好嗎？如果中國教育經驗能夠提煉為供世界分享的教育理論與知識，我們善于提煉建構嗎？如果有為發展中國家提供教材、課程與教師的機會，我們能否迅速編寫出人工智能時代的教材？我們是否有能力迅速動員起數以萬計、富有國際志愿精神、能夠用聯合國工作語言教授數學與科學的中小學教師？如果有機會參與國際教育標準制定、國際教育規約編制，我們是否有能力派出大批知曉國際規則、懂得教育規律、善于與各國同行協作、具有國際影響力的專家與官員？

應該說，中國已經邁入了“擴大教育國際公共產品供給”的新時代，中國比較教育工作者責無旁貸，必將肩負起這一歷史使命。任重道遠，唯有共同奮斗！