基于財政項目支出績效評價的部門整體績效評價初探

盧一墨

摘 要：2018年9月，中共中央、國務院印發了《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出力爭用3—5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，黨的十九大報告從頂層設計層面提出全面實施預算績效管理是建立現代財政制度的重要組成部分。目前，財政撥款單位預算主要由項目支出和基本支出兩部分組成，自從2013年我國開始全面推進預算績效改革以來，項目支出部分已基本形成了全過程項目績效評價體系，然而占財政撥款比例較大的基本支出部分卻至今沒有形成完善的績效評價體系。因此，下一步全面預算管理的改革方向必將是推進部門整體績效評價，真正實現財政資金績效管理全覆蓋?；陧椖靠冃Ч芾淼慕涷灪蛦栴}，在綜合地方省市改革試點實踐的基礎上，嘗試提出有利于部門整體績效管理的對策性建議，并以部屬高校為例，探索一套適合財政撥款部門整體績效管理的科學指標體系，以期為實現全面預算績效管理提供理論依據。

關鍵詞：績效評價;全面預算管理;財政預算

中圖分類號：F810.4? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）01-0037-04

一、研究背景

（一）項目支出績效評價與部門整體績效評價

財政部門批復給各級單位的撥款稱為部門預算，部門預算是按照部門編制和分配的資金的預算，部門預算公式如下：

部門預算=基本支出預算+項目支出預算

其中，基本支出預算指按部門人員編制計算的日常經費預算，包括人員工資、差旅費、會議費等公共支出。項目支出預算指部門各類專項建設內容的預算，包括工程建設項目、維修維護以及信息化等各種專項任務。

目前，國內的預算績效評價主要是針對項目預算支出的項目績效評價，而針對部門整體的績效考核尚無明確的指標體系，也沒有健全的評價機制。這主要是由于項目預算具有明確的使用目的，相對容易建立明確的績效指標體系，便于量化完成情況和考核結果。但是如果以部門作為考核對象，就比較難以建立明確的指標體系，因為基本支出部分的預算績效考核目前財政部還沒有具體實施辦法或指導意見。因此，本研究將在項目績效評價的基礎上，嘗試提出針對部門整體的相對完善的績效評價機制和體系。

（二）地方政府績效管理改革實踐

早在20世紀90年代中后期，我國部分經濟較為發達的城市就已經啟動了財政預算分配制度改革，廣東、上海、北京是其中探索較早的取得一定經驗的地區。如廣東省在多年預算績效管理實踐的基礎上，建立了體系完整、分類科學的財政預算績效指標庫，其中既有各行業項目績效指標，也包括各部門整體績效評價指標;上海市財政局與各區逐步建立起了政府人大報告機制，一方面在政府與人大的指導下安排來年的預算績效管理，另一方面也引起了預算部門主管領導的重視，有利于預算績效管理工作的推進;2018年北京市開始重點探索全成本績效預算管理新模式，確定了以“部門職責—保障范圍—行業標準—投入成本—工作數量—施政結果—績效考核”為閉環的成本分析績效預算工作思路。

可以看到，我國不少省市和地區在全面預算管理實踐中都總結了很多成功的經驗，而全面預算績效管理的大背景下，中央部門財政資金績效評價勢在必行。因此，本研究將在借鑒地方政府部門績效管理經驗的基礎上，探索構建一套適合于中央部委直屬高校的部門績效評價體系，從而進一步推進我國中央財政資金全面預算績效管理改革工作。

二、項目績效管理存在的問題

（一）領導機制問題

現階段，我國大部分預算績效管理實踐中普遍存在缺乏強有力的領導問題，由于績效改革是一場深刻的、歷史性的變革，而現階段這一重大的歷史變革僅僅被視為一般的財政改革，績效管理尚未被列入各級黨委的工作日程，在績效評價、考核和結果應用的過程中，既沒有黨委的參與，也缺乏黨委的領導。這直接導致了預算績效管理力度不大，沒有約束力，以至于很多部門有“考核”而無“績效”，考核評估失去了提高工作效率和資金使用效率的意義。

而如果將現階段的項目績效評價擴展到部門整體績效評價，使評價覆蓋到整個部門的各項工作，由部門黨委直接作為績效評價的主管機構對部門績效評價結果負責，使績效評價真正起到提高資金使用效率，考核部門工作業績的作用。

（二）績效評價不夠精準，指標體系不健全

目前，部屬高?；緦崿F了財政資金項目績效評價全覆蓋，但在績效管理實踐中仍然存在很多現實困難，現階段財政部對于項目支出績效評價主要分為三級指標，一級指標主要分為產出指標、效益指標、滿意度指標三個大類，評價中通過評估三類指標得分，加上預算執行得分，匯總得出項目整體得分，項目支出績效目標如表1所示。

但在實際操作中，單位往往會面臨指標選取困難，結果不好量化，以及指標體系設立不合理等困難，尚未建設完善的指標庫，指標選取靠拍腦袋，這嚴重影響了評價效率和評價結果的準確性。

目前財政項目資金使用周期是兩年，資金可以結轉至下一年繼續使用。而績效評價則是以一個自然年度為周期，這種周期不匹配往往造成結轉資金績效難以評價，為了評價而評價，導致績效評價不夠精準，失去了評價的意義。

（三）結果應用效果不好

2019年度，很多部委開始實行項目績效評價結果通報制度，將績效評價結果分為紅黃藍三類進行通報。然而，僅僅是通報評價結果往往也不能起到很好的作用。根據地方實踐經驗，財政資金績效評價結果只有與下一年度預算批復關聯起來，才能真正激勵資金使用單位。

另一方面，目前單純對項目進行績效評價只是單位的財務部門在主導，而如果將整體部門績效作為評價對象，部門的績效評價結果直接與部門（單位）領導工作業績掛鉤，績效評價工作也將得到各級領導的重視，從而事半功倍。例如，一所高校整體部門績效評價結果與院黨委書記、院長工作業績直接掛鉤，那么部門績效評價效果將極大提高。

（四）很難區分項目支出績效與基本支出績效

現階段，績效評價的重點是項目績效評價，但在實際工作中很難準確界定項目支出績效和基本支出績效。如高校的部門績效評價指標應包括教學、科研、基建、行政管理等很多方面，而一所高校所實施的項目通常也是與其部門職能相匹配的。因此，項目評價實際上是部門整體績效評價的一個部分，只有做到部門績效評價和項目績效評價全覆蓋，才能實現提高財政資金使用效率的現實意義。

三、對策性建議

我國廣州、上海、北京等地早在20世紀90年代中后期就已經開始了財政預算績效評價的初步探索。根據各地探索的實踐，本研究在綜合整理相關經驗的基礎上，將部門績效管理對策性建議總結為以下幾個方面。

第一，制度建設方面。廣東、上海等地都制定了預算績效管理辦法，并制定了相應的實施細則，明確了各部門績效管理的職責，規定了全面預算績效管理的各個環節和要求，為全面推進預算績效管理改革提供了制度保障。

第二，指標庫建設方面。為推進全面績效管理，2015年廣州市對績效指標庫中的2 200余個指標進行了細化分類，并于2017年印發了《廣州市財政支出績效評價指標匯編》，以便于系統科學的選取指標，建立評價體系。同時，對指標庫應進行動態化管理，不斷補充和提煉新的科學的指標，以確保指標庫的權威性和創新性。

第三，機構和專家庫建設方面。與項目績效管理相同，部門績效管理同樣需要通過公開招標等方式確定定點服務單位，如會計師事務所、咨詢公司、高校、研究所以及社會組織等，通過第三方服務機構和選聘的專家的幫助，能夠給財政資金使用單位提供更加科學規范的指導意見。

第四，管理機制方面。2017年，上海市財政局在開展績效目標編報時就要求預算部門和項目實現績效目標全覆蓋，市財政局每年選取30個重點對象進行重點評價，其中既包括項目評價，也包括部門整體評價。同時，上海市財政局要求各區財政部門都設有專門的績效評價機構，如績效評價管理科、稽查科等，負責目標編報、前評價、跟蹤評價和后評價四個中主要績效管理職能。

第五，信息系統建設方面。根據廣州市財政局的信息化經驗，績效管理信息系統以財政數據為核心，同時與預算管理系統關聯，建設了包括指標庫、專家庫、項目庫、資料檔案庫、宏觀經濟資料庫在內的多個數據庫，評價內容橫向涵蓋部門預算支出、專項資金支出、財政綜合支出三大財政支出類別，縱向涵蓋了預算績效管理的全過程，即事前擬定績效目標、過程監督、后評價及結果應用。財政局可以利用信息化手段將所有績效管理信息進行整合，信息化技術極大地推動了部門整體績效管理水平的提升，有力保障了財政資金的使用效率。

四、以高職院校為例的部門績效評價體系建設初探

根據地方政府部門績效評價的試點經驗和《高等學校財務制度》（財教〔2012〕488號）中提出的高等學校財務分析指標，本文在結合相關文獻的基礎上，綜合整理出以下指標，從7個方面對部屬高校部門整體績效進行評價如表2所示。

參考文獻：

[1]? 馬國賢.2016中國財政發展報告[R].北京：北京大學出版社，2016.

[2]? 中國財政學會績效管理研究專業委員會課題組.中國財政績效報告（2019）[R].北京：經濟科學出版社，2019.