安徽省基礎設施城鄉管護一體化問題及對策研究

霍家佳 張士勝 王雪

摘 要：城鄉管護一體化是提升農村基礎設施管護質量和水平的重要手段，而推進城鄉管護一體化的難點在農村。隨著安徽省農村基礎設施投入逐漸加大，管護不到位現象凸顯，為此，該文通過梳理和分析農村基礎設施管護現狀及城鄉一體化管護制約因素，提出了相應的對策和建議，以期為安徽省基礎設施城鄉管護一體化進程的逐步推進提供參考。

關鍵詞：基礎設施;城鄉管護一體化;制約因素;對策和建議

中圖分類號 F291文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2021）02-0009-04

基礎設施城鄉管護一體化是指以縣或市作為整體，通盤統籌管護城鄉共有基礎設施，逐漸縮小直至消滅城鄉基礎設施管護差距，促進城鄉公共服務均等化，實現城鄉融合發展。安徽省自2012年開始開展美麗（好）鄉村建設以來，全省已建和在建美麗鄉村中心村8290個，其中省級中心村5791個，中央財政、省級財政分別投入約20億元、90億元用于農村基礎設施建設，全省農村基礎設施建設取得了長足發展，廣大農民享受到了城里人的生活模式，但是建成后維護不到位問題凸顯，使農村基礎設施不能長久地惠及群眾。按照《中共中央 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》和《關于深化農村公共基礎設施管護體制改革指導意見的通知》的要求，開展城鄉一體化管護是快速提升農村基礎設施管護質量和水平的重要手段之一。

1 農村基礎設施管護現狀

農村基礎設施是為農村社會生產和農民生活提供基礎性條件并具有公共服務性質的部門和設施的總和，由不同類型的部門和設施所構成并相互關聯形成系統整體，具有系統性和整體協調性[1]，分為農業生產性基礎設施、農村生活性基礎設施、農村生態環境建設、農村社會發展基礎設施等四大類[2]。因種類眾多、管護責權不清、重視程度不夠等，導致管護不到位、不及時，管護水平不一等，總體管護情況不容樂觀。目前主要存在的3種管護模式各具優缺點，但總體以城鄉一體化管護模式優勢明顯。

1.1 鎮村管護 鎮村管護是農村基礎設施管護的最主要方式，涉及基礎設施較多，包括村級道路、路燈、村莊綠化、公廁、污水處理設施和文體設施等。這種管護模式的優點是鎮村更了解地方的實際情況，管護的針對性更強，但因缺乏常態化管護機制、管護資金和管護標準，存在的困難也最大。一是缺乏科學的管護機制，大多是由村干和公益崗來承擔此類基礎設施的管護，部分是為了應付考核，或破損嚴重到影響使用了才會進行管護，不僅不能確保基礎設施常態化運行，而且管護的質量也有待商榷;二是缺乏專項的管護資金，通常從其他項目資金和村集體收入中拼湊一點資金，也有部分鄉村會動員村民募集少量資金，管護資金不足直接導致管護不到位的發生;三是缺乏科學的管護標準，存在管護缺乏指導、管護工作方向性不強、重點不突出等問題。

1.2 村民管護 村民自建的基礎設施原則上都由村民自行管護。此類基礎設施主要包括戶廁、部分通戶道路和自建飲水點等。大多數村民都會管好自家的基礎設施，但是由于村民意識不足、資金和技術缺乏，導致部分基礎設施管護不善，影響了整體的村容村貌，而鎮村為了加強村內環境管理、為群眾服務或是迎接上級考核，又不得不管，因此造成管護責任混亂。

1.3 城鄉一體化管護 城鄉一體化管護包括條線部門一體化管護和城鄉共用項目運營主體一體化管護。條線部門自上而下管護本部門職能范圍內的基礎設施，包括國（省、縣）道、衛生保潔等;城鄉共用項目運營單位負責管護的基礎設施包括電力、通訊、市政供水等，運營單位利用經營收益開展管護。此種管護模式下，管護主體明確、職責清晰、機制較完善，但因各方對城鄉基礎設施的管護重視程度不一，導致城鄉管護差距仍然存在。

2 城鄉管護一體化的制約因素

近年來，安徽省人口城鎮化率呈上升趨勢。截至2019年底，全省戶籍人口城鎮化率達34.65%，農村戶籍人口占比65.35%，因此農村的基礎設施配套及其后期管護與城市同等重要。但是由于長期以來農村與城市發展不均衡，目前推進城鄉管護一體化還存在諸多制約因素。

2.1 管護無序，管護機制不完善 城市基礎設施管護是由市政管理部門統籌協調，其他如交通、園林、市容等部門按照各自職責協同做好設施管理工作。農村基礎設施往往涉及到水利、農業、國土等多個主管部門，而這些部門的重點工作是項目建設，各級政府缺乏負責統籌管護農村基礎設施的機構，自上而下沒有形成完善的管護體系，各級政府責權不明。大多數農村基礎設施建成后交由鎮村管護，沒有根據權屬關系合理確定管護模式，缺乏明確的管護制度和科學的考評體系，使得大多數農村基礎設施管護缺乏指導、考核流于形式，而且鎮村管護思路固化，效果不甚理想。

2.2 建管分離，管護力度不足 農村大多數項目建設由行業主管部門投入，較少考慮到后期管護成本和技術等問題，造成基礎設施配套投入與后期管護脫節;建成后直接移交給鄉鎮、村管護，缺乏管護指導、管護資金和管護考核，再加上鎮村任務繁重，有限的精力主要集中在爭項目、跑資金、搞建設，而忽視了建后管護，導致部分基礎設施沒有得到良好管護。

2.3 參與度低，主體作用發揮不足 一方面，一直以來安徽省農村基礎設施基本是由財政資金投資建設，然后將產權移交給村集體，讓村民無償使用，造成村民普遍認為管護與自身無關，再加上村民管護意識和生活習慣難以轉變，一定程度上阻礙了管護進程;另一方面，農村治理長期缺乏管理手段，尤其是家庭聯產承包責任制的實施，村民沒有參與共同事務的習慣，而部分鄉鎮在項目爭取過程中忽視村民需求，或者缺乏足夠的政治資源來激勵農民表達自己的意愿，盲目爭取一些村民需求度不高的項目，造成“政府干、群眾看”的現象，影響了基礎設施后期管護。

2.4 管護成本高，管護資金有限 城市基礎設施的管護不僅有專項的管護資金，而且還會通過招商引資、廣告宣傳等多種方式籌集社會資金，以及通過繳納物業費、維修費等有償服務的方式募集居民資金。而農村基礎設施管護缺乏專項管護資金，主要以國家財政投入為主，投入總量有限。各部門在項目投入時沒有考慮管護成本問題，資金各自為戰，未能有效整合，對于龐大的維護成本而言非常微薄。安徽省農村集體經濟收入普遍不高，大部分基礎設施建成后移交給村集體管護，對村集體而言也難以承擔。目前，農村基礎設施僅僅發揮了其使用價值，未能有效開發利用吸引社會資金，且沒有建立居民有償服務機制，除了電力、通訊等部分市場化運營的基礎設施采取付費制以外，其余都是無償使用。

2.5 城鄉差距大，管護水平不一 改革開放以來，城市得到了快速發展，與農村的差距日漸明顯，形成了城鄉二元結構的制度性框架，導致城鄉居民經濟收入差距較大，城鄉基礎設施投入不均衡，各方對城鄉基礎設施管護的重視程度和管護水平不一。2019年安徽省農村居民人均可支配收入15416元，城鎮居民人均可支配收入37540元，是農村居民的2.4倍，很多偏遠的農村或人口較少的農村亮化和綠化不足、污水處理設施缺乏等現象較為突出，因此農村基礎設施難以全部與城市并軌納入一體化管護。

3 對策建議

農村基礎設施城鄉管護一體化成為了突破城鄉二元結構、實現鄉村振興和全面小康目標的內在需求，亟需按照《中共中央 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》和《國家發改委關于深化農村公共基礎設施管護體制改革的指導意見》的要求，破解城鄉管護一體化的制約因素，實現農村基礎設施管護水平的提升。

3.1 完善機制，規范管護秩序

3.1.1 明確管護責任，建立城鄉一體化管護體系 地方各級政府應設立統籌城鄉基礎設施管護的領導機構，通過區分不同類別的基礎設施屬性，重新界定省與縣、鄉鎮各級政府的責任與權利范圍，明確財政資金適用范圍。各級行業主管部門負責本部門職能范圍內的基礎設施管護管理和指導，制定本領域基礎設施管護制度、標準和規范。對于市場化運營的基礎設施，運營企業應落實普遍服務要求，特別是要加強農村基礎設施管護意識和管護質量的提升，接受政府、村民自治組織和村民的監督，實行市場化主體退出機制。落實農村基礎設施產權主體、管養主體、監督主體的地位，確立三者的責權利，構建“權責明確、主體多元、保障有力”的農村基礎設施管護機制。

3.1.2 明確設施屬性，建立多元化管護模式 （1）非經營性基礎設施按照權屬關系和管護要求高低確定管護模式。縣級以上政府所有的基礎設施實行城鄉一體化管護，可由縣級以上基礎設施管護機構或職能部門作為管護管理部門，管護和運行投入納入一般公共財政預算。村集體所有的基礎設施實行鎮村管護，由鎮統一管護要求和考核制度，而由村負責具體管護實施，對于集體經濟實力較強的村實行自行管護，而對于集體經濟實力較弱的村，其管護資金由鎮按照一定比例配置。鼓勵根據地方實際，開展政府購買服務的市場化、專業化管護模式。（2）經營性基礎設施，其經營收益可以彌補建設和運營成本的，開展城鄉一體化管護，由運營主體利用有償服務收費進行管護;經營收益不足以彌補建設和運營成本的，按照權屬關系由運營企業、地方政府或村級組織共同負責管護。（3）個別村民私有的基礎設施，按照鄉村治理需要及村民意愿，可以由村將設施產權納入村集體產權與其他集體屬性設施一同管護，或由政府引導創建服務平臺，對有需求的村民提供有償服務，服務之初可通過“政府補助+村民付費”相結合的方式開展，逐漸過渡到費用完全由村民自行承擔。

3.1.3 完善管護辦法，制定管護標準 制定農村基礎設施管理條例或管理辦法，將農村基礎設施管護納入法制體系;各鄉鎮和村應根據本地實際情況，制定村規民約，通過村規民約對農村基礎設施管護進行規范;建立明確的管護標準，完善農村基礎設施管護標準體系，使農村基礎設施管護有法可依、有約可執、有標可依。

3.1.4 結合管護體系，建立科學的監督考評體系 按照管護體系，建立由基礎設施管護管理責任方和村民共同對管護實施方進行監督和考核的監督考評體系。由縣級統籌管理的基礎設施，其管護職責落在行業主管部門或鄉鎮，縣級應制定和實施監督考核制度，對行業主管部門或鄉鎮進行考核;由鄉鎮負責管理的基礎設施，鄉鎮應制定和實施考評制度，對管護隊伍或村進行檢查和考評;由市場化運營主體管護的基礎設施，由地方政府、村集體或村民共同執行監督考核。同時，將考核評價結果與項目投入和財政資金掛鉤，充分利用考核規范管護。

3.2 建管結合，統籌規劃、建設與管護 按照城鄉融合發展要求，結合縣域國土空間規劃、村莊規劃以及其他專項規劃，通盤考慮設施建設和運營維護。在項目設計階段，統籌考慮農民需求、建管成本和難易程度，確定基礎設施的類別、選址、規模、管護措施等;在項目竣工驗收時，應同步驗收管護情況，如管護資金到位情況、管護責任主體是否明確、管護方案是否合理等。根據權屬關系和建管責任，統一建設主體和管護主體，推進建管結合。有條件的地方政府可將城鄉基礎設施項目整體打包，實行一體化建設和管護。

3.3 教育管理，提高村民參與度

3.3.1 加強對群眾的宣傳、教育和管理 通過開展廣播、電視、現場互動等多種方式的宣傳教育，開展諸如垃圾清潔戶、護綠先進者等評比活動，建立涵蓋村民個人品德、對村莊建設和管護的貢獻、榮譽表彰、文明評選結果和不文明行為的農村信用評價體系，將信用評價結果與信用貸款、惠農政策等掛鉤，制定破壞基礎設施的處罰措施等，以激發村民參與管護的積極性，引導和規范村民的行為習慣，營造村民比著管的管護氛圍。

3.3.2 暢通村民意愿表達渠道和機制 通過建立戶主會、議事會、發放無記名調查表、搭建村長信箱等方式構建農民參與渠道和機制，讓農民參與到管理決策、管理工作的實施中，通過物品贈送、表彰等活動吸引村民表達對基礎設施投入的需求，了解村民意愿，使項目投入能應農民所需，提高農民參與管護的責任感和積極性。

3.4 拓展渠道，保障管護資金來源

3.4.1 加大財政投入和資金整合 建立合理的中央和地方財政補貼機制和涉農資金整合機制，通過中央、省級、縣級財政多方共同安排專項資金，加強整合各部門資金，加大農村基礎設施管護資金投入力度，確保財政對基礎設施管護的投入規模與財政支出總量同步增長，在財政支農項目的資金安排中逐年增加。

3.4.2 管護經費納入建設成本 在項目規劃設計之初，要充分考慮未來若干年的管護費用問題，在項目資金投入上統籌考慮投入規模，安排一定比例的后續管護經費，保障管護經費充足。

3.4.3 發展壯大村集體經濟 一方面，村集體可根據地方資源特色、產業基礎、產業政策和市場規律，因地制宜、科學謀劃產業發展。另一方面，將村集體資產以租賃、入股、自主經營等多種方式進行盤活利用，增加村集體經濟收入渠道。成立村辦企業，通過土地流轉、土地入股、用工、聯合成立企業等方式，與村民建立風險共擔、利益共享的聯結機制，利用企業經營收益增加村集體經濟收入來源。

3.4.4 充分引導社會資金 加大農村基礎設施和公用事業領域開放力度，引導企業或個人根據自身在農村產業發展中的需求投資建設相關農村基礎設施，同時各級政府應盡可能保障其土地審批、設施產權確認、適當補貼等需求，引導社會資金用于基礎設施管護。

3.4.5 適當募集村民資金 要提高基礎設施使用效率，就必須正確處理好使用者合理付費與增加農民支出的關系，逐步完善村民有償服務制度，充分考慮成本變化、農戶承受能力、政府財政能力等因素，合理確定農民投入額度，建立專門賬戶，公開收支明細。例如，可建立和完善物業管理費用繳納制度和經營性基礎設施收費制度，適當募集村民資金。

3.5 逐步推進，縮小城鄉管護水平差距

3.5.1 逐步縮小城鄉收入水平差距 一是通過完善促進農民工資性收入增長環境，逐步落實農民工與城鎮職工平等就業制度，為農民提供技能培訓和職業培訓機會，拓寬農民創業就業渠道;二是通過完善財稅、信貸、保險、用地等政策，培育發展新型農業經營主體，著力發展優質農產品和品牌建設，提高產品檔次和附加值;三是完善企業與農民利益聯結機制，引導農戶自愿以土地經營權等入股，通過利潤返還、保底分紅、股份合作等多種形式拓寬農民增收渠道[3]，縮小城鄉收入水平差距，推進有償服務付費制度。

3.5.2 逐步縮小城鄉基礎設施配套差距 根據村民需求和地區實際情況，從能保障農村居民需求的角度先行配套，逐步考慮農村居民與城市居民同等的基礎設施需求，提升農村基礎設施的完善程度，逐步實現城鄉基礎設施均衡投入，推進城鄉管護一體化。（下轉54頁）

3.5.3 逐步推進城鄉管護一體化模式 一方面，可在距離城區較近的鄉鎮或經濟發展較好的地區和村莊，選取設施較完善的美麗鄉村開展先行先試;對于經濟基礎薄弱的村莊，政府在重點投入資金開展基礎設施管護的同時，引導其產業發展，逐步納入城鄉一體化管護。另一方面，可在有城鄉管護一體化基礎和管護需求較高的設施上先行先試，隨著縣域經濟發展、居民收入提高及思想觀念和生活習慣的轉變，將其他設施分步驟、有計劃地逐步納入城鄉一體化管護范疇。

參考文獻

[1]趙蒙.統籌城鄉發展視角下的農村基礎設施建設及供給問題研究[D].福州：福建農林大學，2011.

[2]陳錫文.關于建設社會主義新農村的若干問題[J].理論前沿，2007（1）：5-10.

[3]中國共產黨中央委員會.中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見[Z].2019-04-15.

（責編：徐世紅）