推進(jìn)基層國庫集中支付業(yè)務(wù)規(guī)范化發(fā)展

錢星

全面深化國庫集中收付制度改革，完善國庫集中支付運(yùn)行機(jī)制，是“十三五”時期現(xiàn)代國庫管理制度改革的一項基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性工作。在大數(shù)據(jù)、信息化的時代背景下，推動當(dāng)前國庫集中支付業(yè)務(wù)朝著規(guī)范化的方向發(fā)展，成為擺在人民銀行國庫人員面前的一項重要課題。本文從基層國庫視角出發(fā)，通過深入開展推進(jìn)基層國庫集中支付規(guī)范化發(fā)展的必要性分析，認(rèn)真梳理總結(jié)國庫集中支付規(guī)范化發(fā)展的難點堵點問題，結(jié)合工作實際嘗試性提出幾點助推基層國庫集中支付業(yè)務(wù)規(guī)范化發(fā)展的建議。

一、推動國庫集中支付規(guī)范化發(fā)展的必要性分析

（一）順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然要求

隨著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及國庫集中收付改革的深入推進(jìn)，國庫收支規(guī)模及國庫現(xiàn)金余額呈高速增長態(tài)勢，對辦理國庫收支的及時性、準(zhǔn)確性、規(guī)范性的要求也越來越高。自2001年國庫集中收付管理體制改革以來，人民銀行充分發(fā)揮國庫集中支付管理的內(nèi)在優(yōu)勢，本著對國庫服務(wù)對象及財政資金高度負(fù)責(zé)的態(tài)度經(jīng)理國庫。雖然在一定程度上提高了財政資金運(yùn)行效率、緩解了政府公共服務(wù)資金緊張的狀況，但其存在的問題也逐漸暴露，客觀上要求進(jìn)一步提高國庫管理水平、促進(jìn)國庫集中支付業(yè)務(wù)規(guī)范化發(fā)展，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會飛速發(fā)展的現(xiàn)實需要。

（二）實現(xiàn)“國庫一本賬”的必然選擇

新《預(yù)算法》中提到“政府全部收入及支出應(yīng)實行國庫集中收付管理”，其實質(zhì)就是“國庫一本賬”的要求。推動基層國庫集中支付業(yè)務(wù)規(guī)范化發(fā)展，使全部財政資金逐步納入“國庫一本賬”管理，不僅有助于地方政府全面掌握自身的財政實力，掌握每一筆資金的來龍去脈，科學(xué)合理地確定政府債務(wù)規(guī)模、理性規(guī)劃自身債務(wù)結(jié)構(gòu)、科學(xué)評估自身償債能力，也為政府財政資金精細(xì)化管理提供了重要的數(shù)據(jù)支持和決策參考。

（三）提升財政資金安全的重要舉措

在國庫集中支付業(yè)務(wù)中，保障財政資金的安全是一項非常重要的工作。長期以來，我國的財政資金繳庫和撥付方式主要通過征收機(jī)關(guān)和預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶分散進(jìn)行，這導(dǎo)致財政資金運(yùn)轉(zhuǎn)不夠透明、資金使用缺乏監(jiān)督、收支運(yùn)行效率較為低下，跑冒滴漏和腐敗現(xiàn)象偶有發(fā)生。為進(jìn)一步提升財政資金的安全性，迫切需要人民銀行、財政部門、集中支付代理銀行以及預(yù)算單位等部門密切協(xié)作共建一個互聯(lián)互通的閉環(huán)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，通過加密數(shù)字簽章、規(guī)范流程控制等手段共同打造一個堅實的資金防護(hù)網(wǎng)，穩(wěn)妥推進(jìn)國庫集中支付規(guī)范化發(fā)展。

二、進(jìn)一步推動國庫集中支付業(yè)務(wù)規(guī)范化發(fā)展的難點

（一）財政專戶清理“難”

財政專戶的存續(xù)是建立“國庫單一賬戶”的滯阻，不利于國庫集中支付業(yè)務(wù)的規(guī)范化發(fā)展。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分財政部門通過在主賬戶下開設(shè)若干子賬戶、將專戶資金合并到其他專戶等方式來規(guī)避新《預(yù)算法》嚴(yán)苛的財政專戶開戶規(guī)定。“主銷子漲”是財政專戶的主要特征，部分允許存在的財政專戶演變成“財政綜合戶”。地方財政內(nèi)部有資金管理權(quán)限的職能部門為便于資金管理，將大量財政專項資金通過集中支付的方式從國庫賬戶撥付到財政專戶后，再根據(jù)財政部門指令不定時地?fù)艹觯滓l(fā)道德風(fēng)險和商業(yè)銀行的“尋租行為”。

（二）違規(guī)情況定性“難”

國庫部門在開展集中支付代理銀行執(zhí)法檢查時，針對發(fā)現(xiàn)的部分問題，往往因找不到明確的執(zhí)法依據(jù)，對集中支付代理銀行的違規(guī)行為難以定性、處罰。如，針對代理銀行集中支付退回業(yè)務(wù)處理不及時的情況，總庫及各級地方國庫制定的清算辦法中對代理銀行主動或被動造成零余額賬戶出現(xiàn)余額的情況，均無具體罰則。如，發(fā)生國庫直接支付或授權(quán)支付退回業(yè)務(wù)時，資金先退回財政零余額賬戶或預(yù)算單位零余額賬戶，產(chǎn)生貸方余額，支配權(quán)屬財政或預(yù)算單位。財政或預(yù)算單位確認(rèn)匹配退款信息是代理銀行辦理國庫集中支付退回業(yè)務(wù)的前置條件，部分財政及預(yù)算單位由于對退回業(yè)務(wù)不夠重視，會計、出納未及時登錄自助柜面系統(tǒng)進(jìn)行確認(rèn)等原因，導(dǎo)致代理銀行無法及時處理退回業(yè)務(wù)，國庫部門難以將此類違規(guī)行為認(rèn)定為代理銀行占壓財政資金，只能督促其整改。

（三）流出資金監(jiān)管“難”

一方面，自2019年集中支付業(yè)務(wù)實現(xiàn)電子化操作后，國庫監(jiān)督子系統(tǒng)無法真實、準(zhǔn)確、完整地反映國庫集中支付業(yè)務(wù)信息，導(dǎo)致國庫部門無法及時對集中支付業(yè)務(wù)開展事后監(jiān)督，監(jiān)督效能大打折扣。另一方面，我國政府每年的預(yù)算安排一般在3月份經(jīng)全國人民代表大會審批通過后正式形成，在沒有正式預(yù)算安排的情況下，國庫部門辦理預(yù)算收支業(yè)務(wù)時，無法按預(yù)算安排發(fā)揮監(jiān)督作用。此外，“先支付、后清算”的集中支付業(yè)務(wù)流程設(shè)計缺陷產(chǎn)生的信息不對稱，也會影響國庫資金向財政專戶分流的監(jiān)督效果，制約國庫集中支付規(guī)范化程度的提升。

（四）人員結(jié)構(gòu)與履職要求匹配“難”

國庫監(jiān)管隊伍力量薄弱，人員結(jié)構(gòu)與履職要求不匹配。一方面，監(jiān)管人員“數(shù)量少、年齡大、技能弱”是基層國庫面臨的主要問題，國庫工作對人員配備及崗位設(shè)置具有剛性需求，多數(shù)縣支行的國庫人員不僅要從事國庫部門本職工作，還要承擔(dān)所在部門的會計財務(wù)、支付結(jié)算等多項崗位職責(zé)，人員狀況僅能勉強(qiáng)維持日常業(yè)務(wù)運(yùn)營需要，開展監(jiān)督檢查力量明顯不足。另一方面，近年來，盡管有新入職行員陸續(xù)充實到國庫隊伍中，在國庫業(yè)務(wù)電子化處理的模式下，新入職員工也基本能夠?qū)崿F(xiàn)機(jī)械化操作，但短時間內(nèi)理清系統(tǒng)內(nèi)部賬務(wù)關(guān)系較為困難，這也間接影響新員工對國庫業(yè)務(wù)的風(fēng)險識別能力，制約國庫監(jiān)督效能發(fā)揮。

三、助推集中支付業(yè)務(wù)規(guī)范化發(fā)展的相關(guān)建議

（一）規(guī)范專戶使用 加強(qiáng)整頓力度。一是聯(lián)合摸清專戶“家底”，落實全面清理整頓。嚴(yán)格按照國務(wù)院提出“除財政部審核并報國務(wù)院批準(zhǔn)外，一律不得新設(shè)財政專戶，其余專戶在2年內(nèi)逐步取消”的規(guī)定，人民銀行應(yīng)聯(lián)合財政部門積極開展財政專戶的清理整頓工作。同時以對商業(yè)銀行執(zhí)法檢查為契機(jī)，摸清財政專戶的真實情況，發(fā)現(xiàn)并糾正個別財政部門漏報、瞞報或故意轉(zhuǎn)成銀行內(nèi)部戶等逃避清理的違規(guī)行為，以實現(xiàn)真正意義上的全面整頓。二是健全部門監(jiān)督制衡，構(gòu)建財政賬戶管理新機(jī)制。將各部門在財政賬戶管理與設(shè)立中的職責(zé)進(jìn)行明確規(guī)定，構(gòu)建財政賬戶管理與制衡新機(jī)制，即：人大事前監(jiān)督、國庫事中監(jiān)督和審計部門事后監(jiān)督。三是嚴(yán)格賬戶審核與報備，一方面要管住“增量”，嚴(yán)把新開戶核準(zhǔn)關(guān);另一方面要規(guī)范“存量”，嚴(yán)格零余額賬戶報備制度。

（二）完善頂層設(shè)計 強(qiáng)化監(jiān)督地位。一是努力構(gòu)建科學(xué)合理、切實可行的制度體系，建議人民銀行在推動國庫信息化發(fā)展的同時，應(yīng)對各類業(yè)務(wù)操作流程和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行更新，用制度作為依據(jù)更好地開展國庫工作，規(guī)范國庫業(yè)務(wù)操作、保障財政資金安全。二是強(qiáng)化對財政零余額賬戶及預(yù)算單位零余額賬戶的管理，人民銀行應(yīng)聯(lián)合財政部門修訂完善財政資金支付管理辦法，明確各類罰則，規(guī)范國庫集中支付資金清算業(yè)務(wù)。

（三）多措提升經(jīng)辦人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。一是國庫部門可采取現(xiàn)場檢查與召開聯(lián)席會議相結(jié)合的方式，以會代訓(xùn)，進(jìn)一步提高代理銀行經(jīng)辦人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，督促其按規(guī)定對零余額賬戶的開立、使用及違規(guī)情況進(jìn)行報備，切實規(guī)范商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)。二是代理銀行應(yīng)保持經(jīng)辦人員的相對穩(wěn)定，對人員開展崗前業(yè)務(wù)培訓(xùn)和政策宣講，確保其熟練掌握相關(guān)業(yè)務(wù)及法規(guī)制度。三是代理銀行應(yīng)加強(qiáng)與財政部門、預(yù)算單位的溝通，如遇財政零余額賬戶或預(yù)算單位零余額賬戶留有余額時，代理銀行應(yīng)立即以電話或短信方式告知財政部門或預(yù)算單位經(jīng)辦人員，敦促其及時處理。四是財政部門要加強(qiáng)對預(yù)算單位會計、出納的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，督促預(yù)算單位嚴(yán)格遵守零余額賬戶相關(guān)制度規(guī)定，并在財政決算會、工作安排會等重要會議上予以強(qiáng)調(diào)，同時在會議上對屢次未遵守相關(guān)制度規(guī)定的預(yù)算單位進(jìn)行通報批評，提高預(yù)算單位對零余額賬戶日終留有余額的違規(guī)情況的重視程度。

（四）創(chuàng)新監(jiān)督體系 形成監(jiān)管合力。一是建議充分利用各類電子憑證庫功能應(yīng)用接口，設(shè)計開發(fā)出實時監(jiān)督核查模塊，使當(dāng)日電子化賬務(wù)能夠通過程序自動轉(zhuǎn)化國庫監(jiān)督子系統(tǒng)，促使事后監(jiān)督不僅僅是核對數(shù)字，而是能夠?qū)φ麄€業(yè)務(wù)流程實時檢查。二是人民銀行要建立健全國庫集中支付代理銀行的監(jiān)督檢查機(jī)制，提高對代理銀行的監(jiān)測頻率，通過定期檢查、督促整改等手段，進(jìn)一步提升集中支付代理銀行辦理國庫業(yè)務(wù)的規(guī)范性。三是加強(qiáng)監(jiān)督預(yù)算單位的資金撥付，積極會同財政部門、代理銀行按照相關(guān)規(guī)定，全面監(jiān)控財政資金的申請、審核、撥付等操作流程和交易記錄，及時驗證可疑預(yù)警，查實糾正相關(guān)問題，真正形成人大、國庫事前事中有效控制，審計部門事后跟蹤監(jiān)督的財政資金合力監(jiān)控模式。

（五）加大監(jiān)管力度 推進(jìn)隊伍建設(shè)

一是建立監(jiān)督檢查機(jī)制。依法對商業(yè)銀行集中支付業(yè)務(wù)開展監(jiān)督檢查，聯(lián)合人民銀行各執(zhí)法部門開展綜合檢查，將國庫業(yè)務(wù)檢查融入綜合執(zhí)法檢查當(dāng)中，重點檢查業(yè)務(wù)辦理流程、零余額賬戶管理等風(fēng)險環(huán)節(jié)，對商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)的不合規(guī)行為及時查處并糾正，加大違法處罰力度。將檢查結(jié)果和代理銀行集中支付資格認(rèn)定相結(jié)合，并在轄內(nèi)進(jìn)行通報，以提高代理銀行執(zhí)行國庫集中支付制度的自覺意識。二是加強(qiáng)國庫監(jiān)管人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)。通過開展多層次、全方位、寬渠道、有針對性的培訓(xùn)，更新監(jiān)管人員的知識與理念，初級國庫監(jiān)管人員對業(yè)務(wù)制度、財稅規(guī)定和銀行流程等內(nèi)容的學(xué)習(xí)，不斷優(yōu)化國庫監(jiān)管隊伍知識結(jié)構(gòu)和水平。三是建立監(jiān)督檢查人才庫。將轄內(nèi)精通國庫業(yè)務(wù)的骨干人員編入監(jiān)督檢查人才庫，每年集中一至兩個月時間，抽調(diào)部分人才庫成員組成檢查組，對轄內(nèi)集中支付代理銀行開展業(yè)務(wù)檢查、交叉檢查。

（作者單位：中國人民銀行鷹潭市中心支行）