國有林場財政補助相關問題的思考

曾露陽

隨著事業單位管理模式全額撥款、差額撥款和自收自支單位改革為經營性企業、公益一類事業單位、公益二類事業單位及行政類單位，國有林場根據單位屬性與其經營主要功能，劃分到公益一類事業單位或公益二類事業單位。本文在“核定收支、定額或者定項補助、超支不補、結轉和結余按規定使用”的預算體制管理辦法下，對國有林場財政補助的相關問題進行初步探討與分析。

一、國有林場財政補助的現存問題

（一）外部性問題

國有林場森林培育、林產品開發利用符合公共物品的定義，具有公共物品的特征，公共物品的正外部性和負外部性貫穿其整個經營活動及其產品。國有林場以改革總目標“全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，以生態建設為主，分類推進，保護生態，保障職工生活”為首任，在“以生態建設為主，保護生態”經營活動中，充分體現了國有林場外部性經濟效果的正外部性和負外部性，表現在當林場投入人力物力，開展營造林生產、建設培育各種功能防護林的時候，其外部經濟效果表現在保持水土，防風固沙，涵養水源，調節氣候、凈化空氣、保護生物多樣等生態效能方面的正外部性，但其生態效能產品無法通過市場交換實現其對林場付出的價值補償，卻為其他消費者無償使用;負外部性則表現在林產品的開發利用上，林產品的開發利用，林場獲得經濟收益，但其生態效能卻喪失，造成生態環境破壞及成本轉嫁到其他消費者身上，形成環境福利損失與不公平分擔及森林資源的低效配置。在現階段科學技術力量不足以支持林場生態效能產品的計量及核算效益下，國有林場的經營效果在資產負債表上還未能得到充分的體現。

（二）一般性轉移支付與專項轉移支付問題

在“核定收支、定額或者定項補助、超支不補、結轉和結余按規定使用”的預算體制管理辦法下，國有林場獲得的財政補助資金基本為定項補助（按專項轉移支付要求使用資金），如林業事業費、森林撫育補助、森林質量提升補助、林木良種補助等均為定項補助，國有林場在獲得財政補助資金的同時，需要按照中央下達的資金文件依法依規，按照一般性轉移支付與專項轉移支付的要求去使用，林業事業費只能用來發放編制內職工薪酬，合同制員工只能用林場經營所得來發放，而經營所得則需要納入預算管理，進行統收統支管理;森林撫育補助只能支付森林撫育作業等。從而造成國有林場的自主權及統籌調配能力被削弱，林場主官運籌帷幄的能力及職工的工作積極性受到抑制。

（三）獲得財政補助金額多或少的問題

國有林場劃分到公益一類事業單位可理解為財政全額撥款單位，公益二類事業單位可理解為財政差額撥款單位。同為一類或二類單位，獲得財政補助的金額卻有可能不盡相同。除了地方經濟發展水平高低狀況除外，主要原因一是政府財政資金預算總體上是有限的，各單位之間存在著此消彼長的競爭關系;二是預算資金供求上的信息不對稱性;三是政府預算管理活動中的設租尋租行為;四是政府預算監督部門面臨偏好加總的困難及組織協調的交易成本;五是單位競爭有限政府預算資金的博弈能力等造成。

（四）依法依規使用財政補助問題

國有林場財政補助資金多為定項補助。預算管理法制化、系統化、標準化日臻完善。林場經營活動中在某一財政專項資金未到位，但為了經營之便利，時有出現挪用財政資金的現象;較為嚴重的則是有些林場不與時俱進，不更新知識結構，法律意識淡薄、預算管理知識有缺陷，對政府的一般性轉移支付與專項轉移支付理解不透徹，或置《預算管理法》《財政資金使用辦法》等于不顧，明知故犯，導致出現挪用、擠占、截留財政資金的問題發生。

（五）國有林場等、靠、要財政補助的問題

公益一類單位比公益二類單位等、靠、要財政補助問題表現得相對嚴重一些。公益一類單位持續性發展資金均由國家財政撥款，有的林場為規避領導風險或者說有些領導開拓創新能力不足或經營領導水平等問題，沒有充分利用森林資源進行科學合理的開發利用，創造經營性收入，彌補國家財政收入。而公益二類單位，因為是差額撥款單位，為求自身發展及維持林場正常經營之需要，不得不千方百計探索經營之道，充分利用國有資產，不斷創造經營性收入，謀求經濟效益、生態效益、社會效益的最大化。

二、國有林場財政補助完善措施及辦法

（一）減低外部性的影響

政府間事權的劃分，是財政分權管理體制的基本內容和制度保障，事權明晰，意味著各級財政支出范圍的確定。由于國有林場在“以生態建設為主，保護生態”經營活動中外部性的存在，在市場中無法通過自身力量將外部性內部化。政府預算管理部門應根據外部性原則，確定生態建設成本的轄區范圍，使成本分擔的地理邊界同受益或受損范圍一致，實現成本的受益或受損在地理范圍上的完全內部化，不至于外溢到其他轄區。國有林場的生產經營活動在其轄區內遍及鄉鎮山村，為使生態效益成本與受益受損轄區匹配，林業主管預算管理部門應通過制度安排，以征稅或補貼的方式下放到國有林場。

（二）進一步加強一般性轉移支付與專項轉移支付的改革和完善

在政府合理劃分中央和地方事權與支出責任的前提下，政府形成以均衡地區間基本財力、由地方政府統籌安排使用的一般性轉移支付為主體，一般性轉移支付和專項轉移支付相結合的轉移支付制度。屬于中央委托事權或中央地方共同事權的項目轉列為專項轉移支付，并取消地方配套資金;屬于地方事權的項目歸并到均衡性轉移支付，科學設置均衡性轉移支付測算因素、權重、充分考慮老少邊窮地區底子薄、發展慢的特殊情況;降低信息不對稱的原因，真實反映各林場的支出成本差異;加強法律知識教育，杜絕設租尋租行為及人為偏好加總的現象發生，促進林場間生態效益服務均等化;規范老少邊窮地區轉移支付分配，促進林場區域協調發展。

（三）依法依規申請獲取及使用財政資金，加強預算、績效、內部控制管理

1.預算管理部門和國有林場全員要求加強《國有林場改革辦法》《事業單位國有資產管理辦法》《財政資金管理辦法》等文件的學習，杜絕任何單位挪用、擠占、截留財政資金的現象發生。現階段國有林場根據《國有林場改革辦法》上的財政專項名錄編制財政專項實施方案進行申請獲取財政資金。財政專項實施方案編制不許弄虛作假，作業設計要科學合理，真實反映項目實施內容，實操性強，費用估算符合當地經濟水平，不許過高或過低。對于申請獲取到財政資金，必須根據財政資金文件上載明的資金用途專款專用，且通過財政專戶零余額賬戶直接支付給提供勞務方，結算支付財政資金項目費用財務票據必須真實有效、完全，金額核算準確，會計使用科目正確，會計檔案并進行有序保管。

2.加強預算、績效和內部控制管理。

國有林場根據《預算管理辦法》，實行統一核算、統一管理，收支兩條線，有預算才有支出，事前事中事后監管的預算管理辦法。林場實施財政資金預算管理是貫徹科學發展觀、提高各部門管理水平的必然要求，確立了以財政支出效果為最終目標的財政支出方向;預算執行過程和結果，加強了各部門的效率意識、收益意識和提高了林場經營管理水平。伴隨著預算改革的深化，財政資金績效評估成為預算改革的重要內容，其重要性日益突出，要規范財政資金管理，更注重財政支出的性能及效果。實施財政資金的內部控制，是彌補各部門資金使用監督機制的重要手段，也是財政資金支出科學性有利于提高透明度和反映成本內容，促進財政資金支出的合理性，提高資金使用效率;加強對財政資金的有效監督管理，實現財政資金管理規范化、科學化、制度化等。

（四）加強學習，調動林場經營積極性，提高國有林場競爭力

1.提高國有林場一般性轉移支付比例，能使林場有效統籌安排調配使用經營資金。去掉專項轉移支付的條條框框，林場生產經營資金統籌調配有了余地，林場主官運籌帷幄的能力得到發揮，有效調動國有林場經營主動性及熱情。

2.為避免國有林場等、靠、要財政補助問題。國有林場應勇于擔當，不僅為實現林場經營目標而努力，而也應以為國家分擔財政困難為己任，國有林場在保持第一產業持續發展的前提下，應該多渠道多途徑整合國有資源，在第二產業、第三產業及林下經濟領域根據林業生產特點，加大林業產品科學研發力度，推陳出新，謀劃立體式多元化的林業產業結構，盡可能多的為國家財政貢獻林業經營非稅收入;在創造經濟收入的同時，國有林場應堅持中國共產黨的領導，加強黨員的使命感及責任感，深化保持黨員的先進性和模范性，樹立黨員先鋒模范典型，大力宣揚，充分發揮林場黨員先鋒模范作用;學習先進林場經營成功經驗，不斷提高林場經營水平;建立創新激勵機制，提倡開拓創新;建設企業文化，調動員工主人翁思想，提升職工安全感、幸福感、獲得感;從而在全方位提高國有林場競爭力，為實現林場經營目標和分擔國家財政不懈努力。

三、結語

國有林場在生態效益無法得到有效核算的情況下，要想走企業化的道路，完全推向市場，必須運用科學手段來解決公共物品外部性的問題。現階段的國有林場應依法依規獲取和充分使用財政資金，降耗節能，嚴控成本，提質增效，提高財政資金收益率，堅持國有資產管理原則，拓寬林業經濟生長點，完全實現資產保值增值，“十四五”期間持續稟承和主導地方林業事業發展及繁榮昌盛的宗旨，力求林業行業整體效益最大化。

（作者單位：廣西壯族自治區國有欽廉林場）