公立醫院議事決策機制實踐與探討

□ 楊春白雪 YANG Chun-bai-xue 馮曉紅 FENG Xiao-hong 林霄 LIN Xiao 陳文強 CHEN Wen-qiang

1996年第十四屆中央紀委第六次全會公報首次提出“三重一大”的概念，隨后在黨中央一系列重要文件中多次重申：凡屬重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額資金的使用，必須由領導班子集體做出決定[1]。2017年《國務院辦公廳關于建立現代醫院管理制度的指導意見》(國辦發〔2017〕67號)[2]提出公立醫院“三重一大”重要事項需經醫院黨組織會議研究討論同意，保證黨組織意圖在決策中得到充分體現。2018年中共中央辦公廳印發《關于加強公立醫院黨的建設工作的意見》，明確公立醫院實行黨委領導下的院長負責 制，強調凡屬重大問題由黨委集體討論決策，以加強黨對公立醫院的領導，健全現代醫院管理制度，推動實施健康中國戰略[3]。本研究分析我院在落實黨委領導下的醫院議事決策機制及存在問題的基礎上，探討如何保障重大事項決策制度有效落地，以期為公立醫院的持續健康發展提供參考。

建立黨委領導下的議事決策機制

2018年底，我院開始實行黨委領導下的院長負責制，醫院先后修訂完善了醫院章程、黨委會和院長辦公會會議制度、議事規則等，并調整了院部領導班子分工，以充分發揮醫院黨委的核心領導作用，加強醫院黨建工作和業務工作的深度融合，持續推動醫院高質量發展。

1.制訂議事規則與清單。醫院出臺黨委會和院長辦公會會議制度、議事規則，明確了會議基本原則、議事范圍、會議組織、議事程序、決議的執行及反饋等。其中重點梳理和界定了院長辦公會決策、經院長辦公會提交黨委會決策、直接由黨委會決策三類事項，形成符合醫院實際的具體議事清單。

2.建立議事程序。議事堅持“會前充分準備，會中議題集中，會后檢查落實”的程序，確保會議質量和議事效率，會議議題至少提前3天確認，原則上不臨時增加議題。會議討論實行一事一議，先由分管領導或議題相關部門負責人介紹有關情況；討論時相關人員應充分發表意見；同時，按照末位表態制的要求，會議主持人(黨委書記或院長)應在充分聽取其他與會人員意見后再發表意見。

3.落實決議和監督檢查。經會議集體決策后，需要落實的事項，由院長辦公室負責進行任務分解，并以督辦形式通知相關部門。黨政領導班子主要負責人對組織實施工作負總責，分管領導負直接責任，相關部門主要負責人負具體責任。同時按照院務公開的要求予以公示，自覺接受黨員、干部和職工的監督。

集體議事決策機制存在的主要問題

1.決策事項界定不夠科學合理。受限于院長辦公會、黨委會的權責界定，落實到具體工作時常常導致決策事項難以甄別分類，同時個別人員對黨委職責認識模糊，認為黨委的職責主要是抓政治思想工作、教育與管理黨員等，縮小、弱化了黨委的職責權限[4]。進而導致原該由院長辦公會直接決定的事項，提交了黨委會討論決議，影響決策效率；或該由院長辦公會提出建議方案，再提交黨委會討論，卻因各種原因直接提交黨委會；亦或某些重大問題應該由黨委會討論決策，卻在院長辦公會拍板確定。

2.議事決策程序不夠嚴格規范。由于對重大事項重要性認識不足、宗旨意識淡化，具體表現為：在“動議”階段，時常發生決策事項未經過會議申報程序審核而匆忙上會，甚至出現會上臨時動議的情況；在“討論決策”階段，由于決策事項前期論證和調研不夠充分或會前多方溝通不足，導致會期會議時間延長、參會人員對問題了解不夠深入、對決策事項把握不準。此外，對于專業性強的重點事項，忽視了專業委員會的作用，難以保障決策的科學性和可行性。在“表決”階段，個別情況下，主要負責人的“末位發言”制執行不夠到位，可能的傾向性發言導致決策表決的形式化情形發生[5]。

3.集體決議事項落實不到位。決議的落實是集體決策得以體現的重要環節，但在實際運營中經常出現會上提出的決議缺少負責部門予以執行貫徹，且無質量和時限等相關要求，導致決策執行推諉、拖沓或執行不力，甚至無人執行。同時，對于會議討論決議常常作為工程實施、財務支付和政策調整等依據，多采用復印會議記錄的方式提供給相關部門，期間缺少領導審核且出示的憑證在規范性和法律性等方面支持效力明顯不足。

4.監督約束機制運用較為薄弱。在集體議事決策過程中，監督約束機制未能較好凸顯，一方面，以紀委為主體的相關部門未建立長效機制，也未能與日常工作較好地結合，特別是缺少對重大事項的決策程序、會議記錄及決議執行情況等缺少定期的督查和改進建議；同時缺少糾偏機制，對因決策的偏差而產生的不良情況，及時響應和調整不足。另一方面，對于關系職工切身利益的事項，員工參與感不強，且公開事項的渠道較少，部分職工對“三重一大”事項了解不夠深入。

醫院議事決策機制的持續改進

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把健康中國建設上升為國家戰略，制定和出臺一系列改革舉措，開啟了健康中國建設新征程、全民健康新時代。公立醫院作為提供醫療與健康服務的主體機構，須以黨的政治建設為統領，統籌推進公立醫院自身建設和貫徹落實國家戰略，彰顯公立醫院的公益性[6]。在此背景之下，醫院議事決策機制呈現以黨委為核心的雙層決策模式，而這一模式有效組織的核心在于如何構建黨委會和院長辦公會兩個決策層面的權責分工與聯合協同，以保障黨委的統領全局，又平衡醫院的運行效率[7]。為進一步符合新時期的公立醫院議事決策要求，我院在現有的運行機制下不斷尋求持續改進。

1.以議事清單為基礎，加強制度建設。(1)優化議事決策實體性制度。結合浙江省醫院黨建工作指導委員會發布的《浙江省公立醫院黨委會議事規則基本要求》《浙江省公立醫院黨委、院長辦公會議事清單(試行)》，我院重新修訂了《醫院黨委會和院長辦公會議事規則》，重點對議事清單進行了調整，如對大額度資金使用事項進行較為明確的規定，超過30萬元大額資金的運作事項需經院長辦公會討論后提交黨委會決定。以此進一步明確了不同決策形式的決策邊界，有效減少權力摩擦與利益沖突，降低制度的運行成本[8]，具體的歸類如圖1。(2)完善議事決策配套性制度。要保障實體性制度的有效運營，醫院制定出臺了諸如《醫院黨委書記與院長定期溝通制度》《醫院專業委員會、專業小組管理制度》《院務公開制度》等配套性制度予以補充。如在《關于進一步規范黨委會、院長辦公會議題審批流程的通知》中進一步細化提交匯報材料的要求，將其分為“研究討論或決定的事項”“研究討論或決定的文件、方案、規章制度、協議(合同)等”“傳達貫徹的重要會議精神”三類，并分別規范了不同類型匯報材料的主要內容和相關要求等，為會前資料的審閱提供了佐證依據。再如醫院黨委書記與院長定期溝通機制采用定期和不定期兩種方式，定期溝通定于每周一進行，重點就上會議題進行充分溝通以取得共識。同時在醫院人事、采購、工程、審計、紀律監督等制度文件中修訂相關規定條款和審批程序，以實現系統性、原則性和操作性的統一。

圖1 醫院黨委會、院長辦公會議事清單

2.以電子流程為支撐，固化程序執行。為保障議事決策程序規范且有效的執行，醫院根據“議事規則”，建立常態化的議題申報機制(圖2)，并通過電子化流程來固化制度的執行。該流程的設計在原有的會議組織程序的基礎上優化了以下幾個方面：一是明確“議題匯報要點”和“討論決策事項”，在電子表單的填寫中將此兩項設為必填項，要求議題發起部門在會前進行充分的協調或專門工作小組討論，進而確定匯報的要點和需要會議重點決策的事項；同時形成上會的書面材料(需提交會議討論的文件及有關資料)。二是強化分管領導的審核職能。提交會議討論的議題設置了分管領導審批環節，重點對上會材料的必要性和規范性進行審核把關，提出改進優化的建議。對于同一議題涉及兩名以上醫院黨政領導班子成員管理權限的，需在涉及的領導之間充分溝通醞釀，取得一致意見后審核通過。經分管領導審批后，由黨委書記和院長對相應議題進行最終的確定。三是達成黨委會與院長辦公會的協同。考慮到決策形式的三種不同類型，建立了黨委辦公室和院長辦公室主要負責人會簽的機制；同時在線下協同草擬會議議程分別報送書記、院長審定，并將審定后的會議議程和會議資料通知各位參會和列席人員。

圖2 常態化的議題申報機制

3.以信息傳遞為手段，保障決議落地。為保證會議決議事項在傳遞上的高效性、真實性和規范性，在職能部門內部的有效轉換，并獲得預期的成果反饋，由醫院黨委辦公室和院長辦公室牽頭，在會議結束后48小時內形成黨委會或院長辦公會會議紀要，并由會議主持人簽發留存。為進一步落實會議決議，醫院又在此基礎上進行了相應的改進：在信息傳遞層面，利用釘釘系統搭建了“會議決議抄告單”，該流程由黨委辦公室和院長辦公室經辦人員發起，根據會議討論決議擬定具體決議事項，并以附件形式上傳規范格式的紅頭文書材料，兩辦主任對相應內容進行審核后，提交院長或書記審批；如審批通過后即可在線查閱會議決議內容，亦可下載存留，作為下階段工作指導、項目立項、款項支付等相關憑證。在決議執行層面，借助OA協同平臺“會議督辦”系統，兩辦工作人員根據會議決議要求明確工作事項和工作時限，向承辦部門發出督辦任務，責成其限期完成反饋，并強調督辦結果反饋及考核以形成閉環管控體系。在信息公示層面，進一步加強院務公開，在院務公開系統中開設“三重一 大”專欄，重點將關乎職工切身利益的相關決議內容進行公示，主動接受監督，讓職工倒逼決議的落地。

4.以有效監督為制約，規范權力運行。隨著全面從嚴治黨和黨風廉政建設的不斷深化，對權力運行過程中的有效監督提出了更高的要求，只有嚴密的監管和有力的制衡，將預防腐敗的關口前移，把權力置于陽光之下，才能推動醫院的持續健康發展。一是發揮紀檢監察部門的監督主體責任，建立以紀檢監察部門為監督骨干的三級網絡監督員體系，主動參與醫院重大集體決策制度運作的事前、事中、結果的跟蹤監督；強調決議落實情況的跟蹤檢查與考核，每季度開展重大決策執行情況的跟蹤反饋[9]。同時，通過信訪舉報渠道、加大巡查和日常監督檢查等一系列措施，不斷延伸監督觸角，對權力運行中行為不當、決策執行不力等情況進行追責，扣罰職業道德積分，并與年度個人績效考核掛鉤。二是強化內外審計職能。醫院是衛生系統內較早獨立設立審計部門的機構，隨著公立醫院運行機制的不斷健全，審計部門加強了對重大項目、政府采購項目全過程、重大經濟事項的專項審計和監督，形成專項報告和整改建議，并追蹤整改成效。三是強化民主監督，民主監督權力的關鍵，是要在重要決策和管理中體現專業學術組織/機構和員工的充分參與。醫院定期召開各類委員會會議，發揮專業委員會前置論證和參與決策的權力，同時發揮職工代表大會制度。

小結

公立醫院實行黨委領導下的院長負責制，是加快和深化公立醫院改革的需要，也是新時代衛生健康事業發展的必然趨勢。下階段要繼續將全面從嚴治黨向縱深推進、向基層延伸，不斷完善其運營機制，切實提高醫院治理體系與治理能力的現代化水平。同時不斷尋求公立醫院黨支部參與科室重要事項決策的路徑和機制，努力把黨支部建設成為堅強戰斗堡壘，保證黨的方針路線政策和決策部署在基層得到有效貫徹落實。