中國與主要貿易國水產品中漁用抗菌藥殘留限量標準和管理措施對比分析

崔雅楠，楊 臻，喬 璐，許玉艷，韓 剛，程 波，穆迎春

（1渤海大學食品科學與工程學院，遼寧錦州 121000；2中國水產科學研究院，農業農村部水產品質量安全控制重點實驗室，北京 100141）

0 引言

中國是全球水產品生產、貿易和消費大國，水產品作為中國農產品出口的最大宗產品，2019年水產品總產量6480萬t，連續多年位居世界首位[1]。2004年，中國水產品出口金額首超畜牧業，成為大農業出口的領頭羊。2018年，中國出口水產品464萬t、出口金額233億美元，輸往141個國家和地區，其中位于前5位的分別為：東盟、日本、中國香港、歐盟、美國[2]。水產品不僅為國民提供優質的食物蛋白，還為改善中國人民飲食結構、提高生活質量和健康水平做出了巨大貢獻[3]。

漁藥在降低水產養殖發病率和死亡率、提高餌料利用率、促進生長等方面發揮著重要作用，科學合理使用漁藥是保證水產品安全的重要措施[4]。其中漁用抗菌藥在養殖生產中被廣泛使用并發揮著重要的作用[5]。由此引發的動物源性食品中漁用抗菌藥殘留和動物源細菌耐藥性問題也引起全球的廣泛關注，各國均采取措施加強對漁用抗菌藥的管控[6]。2019年初，十部委聯合印發了《關于加快推進水產養殖業綠色發展的若干意見》，這是當前和今后一段時期指導中國水產養殖業綠色發展的綱領性文件，其中特別強調了“強化水產養殖用飼料、獸藥等投入品質量監管，嚴厲打擊違法用藥和違法使用其他投入品等行為”[7]。

為進一步了解主要貿易國抗菌藥管控措施，完善中國抗菌藥MRL標準體系，減少技術性貿易措施對水產品貿易的影響，提高中國水產品質量安全水平和國際競爭力，本研究歸納分析主要貿易國家和地區的抗菌類藥物管控措施，比較分析其MRL標準，并提出了相應措施與建議。

1 中國與主要貿易國家和地區及國際組織對漁用抗菌藥的管控措施

1.1 中國

漁用抗菌藥屬于獸藥，農業農村部負責中國漁用獸藥的監督管理工作，縣級以上地方人民政府獸醫行政管理部門負責本區域內的獸藥監督管理工作[8]。農業農村部漁業漁政管理局負責漁藥使用過程中的管理，全國水產技術推廣總站、中國水產科學研究院等單位負責對水產動物疫情信息的搜集、匯總、分析以及獸藥殘留監控、評估等，為獸藥監管提供技術支撐[9]。

現行漁藥管理體系包括《漁業法》[10]《獸藥管理條例》[11]《獸藥生產質量管理規范》[12]《獸藥注冊辦法》[13]《獸用處方藥和非處方藥管理辦法》[14]、農業農村部公告、標準等。其中《獸藥管理條例》是規范獸藥研制、生產、經營、進出口、使用和監督管理的行政法規[11]。該條例于1987年首次發布，分別于2001、2004、2014、2016、2020年進行部分修訂[15]。

動物源細菌耐藥性的發生、發展與獸用抗菌藥的使用量密切相關，減少獸用抗菌藥使用量是遏制動物源細菌耐藥性的重要措施[16]。近年來，聯合國世界衛生組織(WHO)、世界動物衛生組織，以及美國、歐盟、英國等國際組織、國家和地區紛紛采取了積極措施應對細菌耐藥性問題[17]。2016年中國原國家衛生計生委、發展改革委、農業部等14個部門聯合出臺了《遏制細菌耐藥國家行動計劃（2016—2020年）》，旨在從國家層面多個領域打出組合拳，有效遏制細菌耐藥，維護人民群眾身體健康，促進經濟社會可持續發展[18]。2017年原農業部發布《全國遏制動物源細菌耐藥行動計劃(2017—2020)》，把推進獸用抗菌藥減量化使用作為其中一項重要行動[19]。2018年農業農村部辦公廳印發《獸用抗菌藥使用減量化行動試點工作方案（2018—2021年）》，啟動養殖環節獸用抗菌藥使用減量化行動試點工作，力爭通過3年時間，實現獸用抗菌藥使用量“零增長”[20]。2019年，農業農村部發布194號公告，要求從2020年1月1日起全面禁止在動物飼料中添加抗生素，確保食源安全[21]。

1.2 國際食品法典委員會(Codex Alimentarius Commission，CAC)

20世紀80年代初，大多數國家針對動物源性食品中獸藥殘留的標準只適用于本國，國際食品貿易面臨著越來越多的問題，缺乏動物源性食品獸藥殘留的國際食品安全標準[22]。1962年，由WHO和糧農組織(FAO)共同成立了CAC，該委員會由188個成員國和1個成員組織組成，旨在實施WHO/FAO聯合食品標準方案，其目的是保護消費者健康，確保國際食品貿易中的公平[23]。

CAC基于監督試驗獲得MRL數據制定行為守則，但在國際貿易中，MRL的接受和應用仍面臨許多問題。為評估分析和取樣方法，確定食用動物組織中是否符合MRL，第16屆會議上，CAC同意成立食品中獸藥殘留問題法典委員會(Codex Committee on Residues of Veterinary Drugs in Food，CCRVDF)。1986年10月CCRVDF召開第一屆會議，標志著CCRVDF正式成立。

CAC于2018年出臺了CX/MRL 2—2018《食品中獸藥殘留的最大殘留限量和風險管理建議》，該法律規定了阿莫西林、氨芐西林、金霉素、氟甲喹、磺胺二甲嘧啶5項漁用抗菌藥在各類水產品組織中的最大殘留限量[24]。

1.3 歐盟(European Union,EU)

歐洲藥品管理局(European Medicines Agency，EMA)主要負責歐盟藥品評價、監察和預警，EMA下設的獸用藥品委員會(Committee for Medicinal Products for Veterinary Use，CVMP)負責歐盟獸用抗菌藥相關管理工作[25]。此外，健康與消費者保護司(Health and Consumer Protection Directorate General，DG SANCO)、食品安全局(EuropeanFoodSafety Authority，EFSA)等也參與相關的管理研究工作[26]。水產品質量安全管理主要歸屬于EFSA，該機構在全球范圍內收集信息，關注食品和水產品科技新發展。隨著進入歐盟市場水產品數量和品項的逐年增多，歐盟政府對水產品中藥物殘留、放射性殘留、重金屬含量等監管日趨重視[27]。

歐盟對抗菌藥物管理非常嚴格，并且較早實現了對獸用抗菌藥物的管理[28]。1990年，歐盟委員會頒布EEC/2377/90條例，對動物源性食品中獸藥MRL作出規定，并對漁藥審批流程和使用方法進行了規定[29]。2001年通過了EC/466/2001條例，規定了包括水產品在內的動物源性食品中獸藥和重金屬及污染物的安全限量[30]。此外，歐盟各相關機構于2001年制定并發布了“獸用抗菌藥使用引起潛在耐藥性產生的預審前研究指南”、“獸用抗菌產品有效性證明指南”、“用于食品動物的抗菌新獸藥耐藥性預審資料指南”等[31]。

歐盟一直致力于獸用抗菌藥物的管理，其相關決策及行動對各國均具有重要的引領示范作用。1998年，歐盟禁止將獸用抗菌藥物添加于飼料中促進養殖動物生長[32]。2006年，實行了“全面禁抗”政策，禁止將任何抗生素作為飼料添加劑促生長使用，規定抗生素只能用于治療目的[26]。雖然“禁抗”初期歐盟出現了飼料中突然停止添加抗菌藥物后導致動物疫病增多，造成動物疫病治療中抗生素類藥物的比例顯著上升等問題，但從長遠看，“全面禁抗”后，歐盟獸用抗菌藥物的年使用量顯著下降，實現了對抗菌藥物使用量的控制[33]。2009年發布理事會條例(EU)No 37/2010《食品中藥物最大殘留限量》，形成了現行的獸藥MRL核心法規，從該條例發布至2019年3月，已修訂79項關于食品動物中獸藥殘留標準內容[34]。現行的EU No 37/2010條例中涉及動物源性水產品中獸藥MRL 40項，規定了動物食品中禁用獸藥有30項。目前，歐盟允許使用的漁用抗菌藥主要共有26項，包括阿莫西林、氟苯尼考、氟甲喹、噁喹酸、土霉素等。2015年，歐洲疾控中心(European Center for Disease Control and Prevention，ECDC)、EFSA和EMA首次聯合探究了來自動物和人類細菌的耐藥性特征，比較2012年動物和人類的抗菌藥使用數據，結果顯示抗菌藥在動物中比在人類中的使用量更高[35]。

1.4 美國

美國負責水產品質量安全管控及漁用抗菌藥銷售和生產管理的聯邦機構主要有美國食品和藥物管理局(Food and DrugAdministration，FDA)、美國環境保護局(Environmental Protection Agency，EPA)、美國農業部(United States Department of Agriculture，USDA)、國家海洋漁業局(National Marine Fisheries Service，NMFS)等[36]。FDA管理本國和進口水產品在市場上流通，負責水產品飼料和漁藥生產管理，并負責水產品質量及其標準的制定和執行[37]。EPA負責漁藥殘留最大允許限量的制定，并負責管理水產養殖水域安全問題。USDA則對水產遺傳改良和育種進行管理，以加強對水產生物的科學研究。NMFS則實施義務性水產品檢驗和等級計劃，確保水產品質量安全與衛生。

美國對水產品質量安全法律法規的制定和發布有嚴格的程序，相關體系較為完善。目前涉及水產品質量安全的法律法規主要有《聯邦食品法》《食品質量保護法》《消費者健康安全法》等[33]。此外，FDA制定了《水產和水產品加工和進口的安全與衛生程序》，即“水產品危險分析關鍵控制點(Hazard Analysis Critical Control Point，HACCP)體系法規”，明確規定水產養殖業者必須制定HACCP體系來監督和控制生產操作過程，確定影響水產品質量安全的關鍵控制點[38]。美國獸藥協會成立了抗菌耐藥性指導委員會，強調應通過合理的飼養管理降低抗菌藥的使用量和通過合理使用抗菌藥降低耐藥性的產生和蔓延，并制定了《慎用抗菌藥治療原則》，用于指導獸醫人員治療牛、家禽、豬、馬、貓、狗、食用魚等的臨床用藥[39]。

美國獸藥管理法最早源于1906年提出的食品和藥品法，1938年正式命名為《聯邦食品、藥品和化妝品法》，但此法未對漁藥和人藥進行明顯區分[40]。1968年，美國政府頒布《獸藥修正案》，正式開始獸藥法制化管理，將獸藥產業從人藥產業中分離開來[41]。1988年出臺《獸用仿制藥和專利期延長法》，該法案主要針對獸藥管理相關的一些實際性問題而制定[42]。1996年，美國正式實施《獸藥使用詮釋法》，對獸藥開始實行處方藥與非處方藥分類管理[43]。同年，美國出臺了《獸藥可用法》[44]和《少使用/少數動物法》[45]，對漁藥審批等作出規定，為漁藥銷售、生產和使用提供了法律依據。

根據美國疾病控制與預防中心2019年報告，僅在美國每年就有280多萬人感染抗生素耐藥性，3.59萬人死于抗生素耐藥性。抗生素耐藥性影響世界范圍內的人類和動物健康及經濟，因此已成為全球關注的問題[46]。截至目前，美國FDA已經出臺獸用抗生素的分級制度“152號行業指南”，以及對應的獸用抗生素使用管控措施“209號行業指南”和“213號行業指南”。2003年，美國發布的“152號行業指南”《新抗菌獸藥對與人類健康相關細菌微生物學影響的安全性評價》列出了具有重要醫學用途的獸用抗生素及其分級[47]。2012年，美國FDA發布的“209號行業指南”——《在食用動物中合理使用醫學上重要的抗菌藥物》明確指出在家畜上不當使用抗生素，尤其是飼用促生長類抗生素，會導致細菌耐藥性的快速上升，引起各種人類疾病[48]。“213號行業指南”——《在食用動物的含藥飼料或飲用水中施用新獸藥和新獸藥組合產品：藥物贊助者根據GFI#209自愿調整產品使用條件》于2013年發布，作為209號文件的具體實施方案，該指南常被解讀為美國的“限抗令”，針對7類抗生素：氨基糖苷、鏈霉素類、大環內酯類、青霉素類、四環素類、林可酰胺類和磺胺類抗生素進行管制[49]。2015年，美國FDA出臺行業指導文件，要求在3年內徹底禁止在動物飼料中添加抗生素，尤其是預防性抗生素，并于2017年禁止使用用于促生長和提高飼料效率的抗生素[50]。目前，美國允許用于水產養殖的抗菌藥包括氟苯尼考、磺胺甲基嘧啶、磺胺二甲氧嘧啶、土霉素和奧美普林[51]。

1.5 日本

日本是世界上獸藥及獸藥殘留管理系統最完備、監管措施最嚴格的國家之一，是目前規定水產品藥物MRL品種最多的國家，也是設置貿易壁壘最多的國家[52]。日本水產品質量安全工作主要由農林水產省、厚生勞動省和食品安全委員會3個機構執行[53]。日本政府于2003年7月設立了國家食品安全委員會，主要負責食品安全風險評估工作，對厚生勞動省和農林水產省這2個風險管理部門進行政策指導與監督[54]。作為食品質量安全的主管機構，日本厚生勞動省根據食品安全委員會的風險評估鑒定結果制定獸藥、農藥等MRL標準，對水產品質量安全實施監督指導，執行《食品衛生法》保護國民健康[55]。日本農林水產省以及衛生、勞動、福利省負責獸藥和獸用器械管理。農林水產省通過規范獸藥的科學合理使用，從源頭上控制動物食品的獸藥殘留水平[56]。衛生、勞動、福利省下設的藥品和食品安全局負責藥品臨床試驗、注冊、上市后監督，藥品評價中心參與注冊審批，衛生政策局負責制定藥品研發、生產、分銷政策[57]。

日本于1947年出臺了第一部關于食品安全的法律，即《食品衛生法》，該法律規定肉、蛋、奶、奶制品、魚和貝中不能檢出抗生素或任何殺菌劑[58]。2003年7月，日本政府頒布《食品安全基本法》，將食品安全風險分析納入法制化軌道，強調食品質量安全必須進行科學的風險評估[59]。日本于1953年頒布實施《飼料安全法》，并于1960年8月10日制定《藥事法》[60]。《藥事法》規定了動物醫藥品制造及進口、使用的禁止事項，農林水產省根據《藥事法》制定了“水產養殖藥物使用規定”[61]。

日本于1999年建立了獸用抗菌藥耐藥性監控系統(The Japanese Veterinary Antimicrobial Resistance Monitoring System，JVARM)，其目標是監控食品動物中抗菌藥耐藥性狀況和獸用抗菌藥的消費量[62]。在日本，用于治療目的的抗菌藥產品，按照《藥事法》管理；用于生長促進劑的抗菌藥產品，按照《飼料安全法》管理。2007年4月規定主要養殖種類的飼料及其添加劑中禁止使用抗生素[63]。2009年2月25日，發布實施了《水產養殖用藥第22號通報》（簡稱“22號通報”），通報中規定允許用于水產養殖的藥物共53項，其中抗生素和合成抗菌藥有24項[64]。

針對水產品中抗菌藥MRL，日本目前實施的為日本厚生勞動省于2006年發布的《食品中農業化學品殘留肯定列表制度》（簡稱《肯定列表》），其列表不僅條目分類詳細、藥物種類繁多，且MRL標準要求也高于歐美標準，對水產品中抗菌藥殘留檢測給出了明確限量標準[65]。日本對抗菌藥物的管理細致且嚴格，不僅針對不同魚種有相對應的限量要求規定，且每種藥物還要明確其治療的疾病、適用的水產品種、用量和休藥期[66]。

2 中國和主要貿易國漁用抗菌藥MRL對比分析

農業農村部漁業漁政管理局2020年發布的《水產養殖用藥明白紙》，顯示已批準的水產養殖漁用抗生素共12項，分別為甲砜霉素粉、氟苯尼考粉、氟苯尼考注射液、氟甲喹粉、恩諾沙星粉、鹽酸多西環素粉、維生素C磷酸酯鎂鹽酸環丙沙星預混劑、硫酸新霉素粉、磺胺間甲氧嘧啶鈉粉、復方磺胺嘧啶粉、復方磺胺二甲嘧啶粉和復方磺胺甲噁唑粉[67]。GB 31650—2019《中國食品中獸藥最大殘留限量標準》中，規定的抗菌藥共計41項，其中水產抗菌藥制定的殘留限量有21項，占規定抗菌藥總數的51.2%[68]，見表1。

表1 中國與歐盟、美國、日本等國家和地區水產品中漁用抗菌藥殘留限量對比

續表1

續表1

2.1 中國與CAC漁用抗菌藥MRL對比分析

CAC規定了阿莫西林、氨芐西林、土霉素、氟甲喹和磺胺二甲嘧啶等5項漁用抗菌藥的MRL標準，中國對于該5項抗菌類漁藥的規定與之較為相似。其中阿莫西林、氨芐西林、氟甲喹和磺胺二甲嘧啶的MRL標準與中國的相關規定一致，但是分類更為精確，包含有鰭魚類、鱒魚和魚3項，而中國只對魚進行了規定；中國規定了土霉素/金霉素/四環素3項漁用抗菌藥MRL的總和為200 μg/kg，CAC制定了魚肌肉和斑節對蝦肌肉中的土霉素MRL標準分別為50 μg/kg 和200 μg/kg。

2.2 中國與歐盟漁用抗菌藥MRL對比分析

相比主要貿易國的漁用抗菌藥MRL標準，中國漁藥的限量體系與歐盟最為相似，均對食品動物的不同種類和不同組織規定了限量。在漁藥殘留標準中，歐盟共制定標準25項，其中中國沒有規定而歐盟有規定的指標有6項，分別為雙氯青霉素、巴龍霉素、大觀霉素、替米考星、泰樂菌素、黏菌素；中國有規定而歐盟沒有規定的指標有2項，為多西環素和磺胺二甲嘧啶；中國與歐盟都有規定的指標有19項，其中與歐盟規定一致的指標有17項，與歐盟規定不一致的指標有2項，中國氟甲喹MRL標準較歐盟嚴格，歐盟對土霉素/金霉素/四環素的MRL標準制訂比中國嚴格，歐盟對3項抗菌藥分別制定了限量標準為100 μg/kg，而中國以3項藥物其中1項或總和計為200 μg/kg。磺胺類藥品歐盟以總量計，而中國從磺胺類藥物中劃分出磺胺二甲氧嘧啶并制訂了限量。

2.3 中國與美國漁用抗菌藥MRL對比分析

美國規定動物源性水產品中漁用抗菌藥MRL標準有5項，分別為氟苯尼考、磺胺甲基嘧啶、磺胺二甲氧嘧啶、土霉素、奧美普林，其中中國尚未制訂針對磺胺甲基嘧啶、磺胺二甲氧嘧啶和奧美普林3項藥劑的標準。美國規定土霉素標準為2000 μg/kg，而中國為200 μg/kg，中國和美國對氟苯尼考的MRL標準一致；中國制定了標準而美國無標準的漁用抗菌藥有20項。針對磺胺類藥物，中國以磺胺類和磺胺二甲嘧啶體現并制訂了標準，美國則對磺胺甲基嘧啶和磺胺二甲氧嘧啶制訂了標準。對于土霉素/金霉素/四環素，中國的標準以3項藥物中1項或總和計，而美國只針對土霉素制訂了標準。同時美國的限量標準相比中國來看，更突出鯰魚、鮭魚、有鰭魚類及龍蝦等品種。

2.4 中國與日本漁用抗菌藥MRL對比分析

日本制定了MRL標準的漁用抗菌藥物共31項，中國制訂標準而日本未制訂的有5項，分別為：達氟沙星、二氟沙星、恩諾沙星、磺胺二甲嘧啶、磺胺類，日本制訂標準而中國未制訂的抗菌藥有15項，分別為雙氯青霉素、磺胺二甲氧嘧啶、磺胺間甲氧嘧啶、磺胺嘧啶、大觀霉素、二環霉素、磷霉素、交沙霉素、新生霉素、竹桃霉素、螺旋霉素、奧美普林、萘夫西林、潑尼松和呋喃苯烯酸鈉等。其中呋喃苯烯酸鈉在中國已被列入禁用藥。中日兩國皆制訂標準的16項抗菌藥中，兩國標準一致的僅有青霉素、氯唑西林和土霉素，其余抗菌藥的標準，日本制訂的普遍要嚴于中國，且日本針對甲殼綱、鮭形目、鱸形目、其他魚等不同品種制訂的更加具體。對于磺胺類藥物，中國僅對磺胺類和磺胺二甲嘧啶2項制訂標準，而日本將磺胺類藥物具體細分為磺胺間二甲氧嘧啶、磺胺間甲氧嘧啶、磺胺嘧啶。日本與美國相同，對于土霉素/金霉素/四環素，日本只針對土霉素制訂了標準，中國的標準以3項藥物中1項或總和計。

3 措施與建議

3.1 加大漁用抗菌藥基礎研究

目前，中國尚有部分未制定MRL的漁用抗菌藥物，急需盡快開展在水產動物體內的毒理、代謝和殘留等研究，盡快建立適合中國國情的MRL標準。同時，對水產抗菌藥開展監測，明確其殘留水平，并結合面源污染調查結果和膳食消費水平對其進行綜合評估，確保水產品食用安全。此外，一些水產抗菌藥目前仍沒有在水產品中的檢測方法，應盡快開發或優化與MRL標準配套的檢測方法，滿足風險監測的需要。

3.2 主導或積極參與漁用抗菌藥MRL制定

目前發達國家利用自身的技術優勢不斷增加檢測項目，提高檢測限，變相增加產品成本，通過實施嚴格乃至苛刻的技術標準達到禁止或限制進口的目的，這是最主要的技術性貿易壁壘措施。在發達國家制修訂相關技術法規和標準時，中國應積極應對，一方面根據中國水產業的實際情況，對國外不合理的技術法規和技術標準采取堅定立場，盡快向WTO提出相關的關注或提案，增加中國的談判籌碼，爭取相關發展中國家的支持，促成制定于我有利的水產品質量安全檢測限量標準，促使廢除或修改不合理的限制性措施，同時積極推進國際間技術交流、政府部門交流、檢測能力互認等工作，盡早促成國際標準的制定，維護中國作為世界水產品生產第一大國的正當權益。

3.3 緊跟國際標準發展趨勢

世界農業保護由來已久，農業的基礎性、弱質性決定了農產品國際貿易的敏感性，無論是在WTO談判還是在其他國際雙邊或多邊談判中，農業從來就是爭論最大、談判最苦的領域。各國水產品新規變更迅速，在充分考慮具體國情的情況下，采取積極穩妥的辦法，促進標準與國際接軌；進一步優化標準組成，提高標準質量；實施標準動態管理，定期對標準體系進行更新；加強國際間合作交流，進一步提高標準水平。