銀行董監(jiān)事履職外部評價(jià)如何脫困？

劉偉明

2021年5月20日，中國銀保監(jiān)會(huì)公布的《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)董事監(jiān)事履職評價(jià)辦法（試行）》（中國銀保監(jiān)會(huì)令2021年第5號）（以下簡稱《董事監(jiān)事履職評價(jià)辦法》）因應(yīng)當(dāng)前金融監(jiān)管和商業(yè)銀行公司治理形勢的變化，做了諸多制度和機(jī)制上的創(chuàng)新。《董事監(jiān)事履職評價(jià)辦法》要求連續(xù)兩年公司治理監(jiān)管評估等級為D級以下的商業(yè)銀行建立董事監(jiān)事履職外部評價(jià)機(jī)制。建立商業(yè)銀行董事監(jiān)事履職外部評價(jià)機(jī)制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，但需要破除商業(yè)銀行對董事監(jiān)事履職外部評價(jià)的重視程度不高、外部評價(jià)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和專業(yè)性不強(qiáng)以及外部評價(jià)過程中的信息不對稱等困局。

監(jiān)管新政劍指銀行治理“差生”

自2019年11月25日《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)公司治理監(jiān)管評估辦法（試行）》（銀保監(jiān)發(fā)〔2019〕43號）出臺以來，中國銀保監(jiān)會(huì)對銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)已連續(xù)開展了兩年的公司治理監(jiān)管評估工作。2021年的公司治理監(jiān)管評估評級結(jié)果顯示：被評為D級（較弱）的機(jī)構(gòu)共253家，占比13.62%，家數(shù)及占比較2020年分別上升44家和1.96個(gè)百分點(diǎn);被評為E級（差）的機(jī)構(gòu)共138家，占比7.43%，家數(shù)及占比較2020年分別下降44家和2.73個(gè)百分點(diǎn)。由此觀之，在宏觀上，銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)公司治理水平總體穩(wěn)定并呈現(xiàn)向好變化;在微觀上，雖然中國銀保監(jiān)會(huì)未披露D級和E級機(jī)構(gòu)的具體類型和名稱，但根據(jù)當(dāng)前銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況以及公司治理的實(shí)際情況，可以確定的是以農(nóng)村商業(yè)銀行為代表的商業(yè)銀行在其中應(yīng)占較大的比例。

公司治理監(jiān)管評估被評為D級和E級的商業(yè)銀行在公司治理方面存在著較為嚴(yán)重的問題，表現(xiàn)在董事監(jiān)事履職評價(jià)方面表現(xiàn)尤其明顯，即：為了在表面上完成金融監(jiān)管部門的監(jiān)管要求，將董事監(jiān)事履職評價(jià)工作淪落為典型的形式主義，董事監(jiān)事履職評價(jià)沒有外部評價(jià)機(jī)制，內(nèi)部評價(jià)的結(jié)果往往呈現(xiàn)出以“稱職”為主，極少數(shù)為“基本稱職”，鮮有“不稱職”的“奇葩景致”，明顯與其董事監(jiān)事履職實(shí)務(wù)中存在的諸多履職不盡職、不盡責(zé)情況相悖。由商業(yè)銀行董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)進(jìn)行的內(nèi)部評價(jià)會(huì)使各有關(guān)人員基于自身的利益而阻撓或反對履職的真實(shí)評價(jià)，評價(jià)成了一種形式，甚至是保護(hù)自身利益的手段和工具。因此，商業(yè)銀行董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)自評容易成為自我保護(hù)性評價(jià)，評價(jià)中掩飾問題、回避問題在所難免，進(jìn)而導(dǎo)致董事監(jiān)事履職的頑疾被掩蓋。

《董事監(jiān)事履職評價(jià)辦法》第三十一條首次將董事監(jiān)事履職評價(jià)情況納入商業(yè)銀行公司治理監(jiān)管評估體系中，而且對連續(xù)兩年公司治理監(jiān)管評估等級為D級以下的商業(yè)銀行提出了必須聘請獨(dú)立第三方協(xié)助開展董事監(jiān)事履職評價(jià)工作的強(qiáng)制性要求。此即為商業(yè)銀行董事監(jiān)事履職外部評價(jià)機(jī)制。所謂外部評價(jià)，又稱第三方評估，是指與評價(jià)主體、管理部門等相關(guān)主體沒有實(shí)質(zhì)利害關(guān)系的第三方機(jī)構(gòu)依托自身的專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn)對評價(jià)主體的某一項(xiàng)目或行為做出獨(dú)立、公正、客觀的評價(jià)。隨著金融監(jiān)管部門依法監(jiān)管水平的不斷提高以及我國社會(huì)中介機(jī)構(gòu)專業(yè)水準(zhǔn)的不斷提升，金融監(jiān)管部門已經(jīng)開始探索外部評價(jià)機(jī)制在商業(yè)銀行經(jīng)營管理活動(dòng)中的運(yùn)用。

董監(jiān)事履職外部評價(jià)四大困境

在商業(yè)銀行董事監(jiān)事履職評價(jià)體系中引入外部評價(jià)機(jī)制具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義和制度價(jià)值。外部評價(jià)機(jī)制能夠讓第三方充分發(fā)揮其獨(dú)立性和專業(yè)優(yōu)勢，以更加客觀和中立的立場進(jìn)行外部評價(jià)，能夠有效彌補(bǔ)過去商業(yè)銀行董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)自評不足的內(nèi)在缺陷，進(jìn)而引導(dǎo)商業(yè)銀行內(nèi)部各個(gè)治理主體充分履職，因而也是保證商業(yè)銀行董事監(jiān)事履職評價(jià)結(jié)果真實(shí)、準(zhǔn)確和公正的起點(diǎn)。同時(shí)，外部評價(jià)機(jī)制還能有效彌補(bǔ)金融監(jiān)管對董事監(jiān)事履職評價(jià)監(jiān)督工作的不足，增強(qiáng)商業(yè)銀行市場約束機(jī)制作用的發(fā)揮，幫助商業(yè)銀行解決董事監(jiān)事履職評價(jià)中可能發(fā)生的道德風(fēng)險(xiǎn)問題，真正做實(shí)董事監(jiān)事履職工作。但若要真正解決商業(yè)銀行董事監(jiān)事履職評價(jià)形式主義的“沉珂痼疾”，有效發(fā)揮外部評價(jià)機(jī)制的作用，需要積極正視四個(gè)方面的困局。

商業(yè)銀行對董事監(jiān)事履職外部評價(jià)的重視困局。由于商業(yè)銀行長期存在對公司治理的認(rèn)識誤區(qū)，養(yǎng)成了敷衍公司治理問題的行為習(xí)慣。即使在第五次全國金融工作會(huì)議之后，金融監(jiān)管部門異常加強(qiáng)了對商業(yè)銀行公司治理監(jiān)管的政策形勢下，部分商業(yè)銀行及其董事、監(jiān)事和高級管理人員仍未在內(nèi)心里真正重視如董事監(jiān)事履職評價(jià)等公司治理問題。《董事監(jiān)事履職評價(jià)辦法》將《商業(yè)銀行公司治理指引》中關(guān)于“商業(yè)銀行對董事和監(jiān)事的履職評價(jià)應(yīng)當(dāng)包括外部評價(jià)這一維度”的“硬性”要求，改變?yōu)槌B續(xù)兩年公司治理監(jiān)管評估等級為D級以下的商業(yè)銀行外，其他商業(yè)銀行根據(jù)自身情況自由把握。因此，基于過往的經(jīng)驗(yàn)，對于董事監(jiān)事履職外部評價(jià)機(jī)制，商業(yè)銀行的反應(yīng)可想而知。

商業(yè)銀行董事監(jiān)事履職外部評價(jià)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性困局。外部評價(jià)是由與商業(yè)銀行監(jiān)事會(huì)和被評價(jià)的董事和監(jiān)事無隸屬和利益關(guān)系的外在主體實(shí)施的評價(jià)，目的是掙脫利益鏈條羈絆，自由、獨(dú)立、客觀地對商業(yè)銀行董事和監(jiān)事的履職情況進(jìn)行檢驗(yàn)和測評。做實(shí)商業(yè)銀行董事監(jiān)事履職外部評價(jià)機(jī)制需要外部評價(jià)機(jī)構(gòu)真正具備能夠不受干擾的獨(dú)立評價(jià)的資格。而董事監(jiān)事履職評價(jià)實(shí)務(wù)中存在“花錢雇人評價(jià)自己”的現(xiàn)象，外部評價(jià)機(jī)構(gòu)接受商業(yè)銀行監(jiān)事會(huì)的委托，收取商業(yè)銀行的評價(jià)費(fèi)用，再去評價(jià)商業(yè)銀行董事和監(jiān)事的績效，勢必受制于商業(yè)銀行的實(shí)質(zhì)性影響。在當(dāng)前董事和高級管理人員實(shí)質(zhì)主導(dǎo)商業(yè)銀行經(jīng)營管理活動(dòng)的環(huán)境下，如果商業(yè)銀行監(jiān)事會(huì)不能有效作為，外部評價(jià)機(jī)構(gòu)大概率難以得出獨(dú)立客觀的評價(jià)結(jié)果。

商業(yè)銀行董事監(jiān)事履職外部評價(jià)機(jī)構(gòu)的專業(yè)性困局。近年來，我國社會(huì)公共事務(wù)監(jiān)督領(lǐng)域第三方評價(jià)主體質(zhì)量參差不齊問題背后反映的專業(yè)性困境始終未得到實(shí)質(zhì)性改觀，此種困局在商業(yè)銀行董事監(jiān)事履職外部評價(jià)工作中表現(xiàn)得更為明顯。商業(yè)銀行董事和監(jiān)事履職問題，涉及商業(yè)銀行經(jīng)營管理活動(dòng)的方方面面，外部評價(jià)機(jī)構(gòu)若要真正作出有效評價(jià)，評價(jià)人員不僅需要具備金融、商業(yè)銀行以及法律方面的理論知識，更需要對金融監(jiān)管政策、商業(yè)銀行的經(jīng)營管理活動(dòng)有著深刻的理解。另外，外部評價(jià)機(jī)構(gòu)及其人員要能夠克服商業(yè)銀行的思維習(xí)慣和行為定式，擺脫行業(yè)潛規(guī)則的影響，方能給出更加具有建設(shè)性和創(chuàng)新性的評價(jià)結(jié)果。上述要求對于外部評價(jià)機(jī)構(gòu)來說頗具挑戰(zhàn)性，也是眾多商業(yè)銀行不愿意選擇外部評價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行董事監(jiān)事履職外部評價(jià)的重要原因之一。

商業(yè)銀行董事監(jiān)事履職外部評價(jià)過程中的信息不對稱困局。在商業(yè)銀行董事監(jiān)事履職外部評價(jià)工作中，外部評價(jià)機(jī)構(gòu)需要獲得評價(jià)董事監(jiān)事履職所需的各種必備信息和資料。然而，商業(yè)銀行董事監(jiān)事履職外部評價(jià)過程中的信息不對稱問題卻非常突出。作為被評價(jià)對象的商業(yè)銀行董事監(jiān)事只在評價(jià)過程中披露有利于自己的信息，而一定會(huì)試圖掩蓋不利信息，甚至是偽造虛假信息給外部評價(jià)機(jī)構(gòu)，這樣一來建立在被評價(jià)對象自評基礎(chǔ)上的外部評價(jià)就很難掌握董事監(jiān)事履職的真實(shí)情況。另外，對于商業(yè)銀行董事會(huì)決策過程中涉及的商業(yè)判斷問題，特別是在董事會(huì)決策造成不良后果的情形下，若以事后結(jié)果的好壞與否作為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，外部評價(jià)機(jī)構(gòu)很難在事后對董事的履職行為做出客觀判斷，也明顯違背了商業(yè)銀行董事監(jiān)事履職評價(jià)體系引入外部評價(jià)機(jī)制的初衷。

上下并舉構(gòu)建外部評價(jià)機(jī)制新路徑

若能真正破除外部評價(jià)機(jī)制在商業(yè)銀行董事監(jiān)事履職評價(jià)體系中存在的上述現(xiàn)實(shí)困境，外部評價(jià)機(jī)制將能發(fā)揮有效應(yīng)對商業(yè)銀行董事監(jiān)事履職實(shí)務(wù)中面臨的諸多問題的積極作用。結(jié)合商業(yè)銀行董事監(jiān)事履職外部評價(jià)工作中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，筆者提出三個(gè)方面的構(gòu)建建議：

一是建議金融監(jiān)管部門加強(qiáng)對董事監(jiān)事履職外部評價(jià)工作的規(guī)范和指導(dǎo)。完善相關(guān)金融監(jiān)管規(guī)則，對商業(yè)銀行董事監(jiān)事履職外部評價(jià)機(jī)構(gòu)的資格認(rèn)定和評價(jià)管理進(jìn)行具體規(guī)范，督促商業(yè)銀行構(gòu)建以內(nèi)部評價(jià)為主、第三方評價(jià)作為補(bǔ)充的董事監(jiān)事履職評價(jià)工作體系，推動(dòng)內(nèi)部評價(jià)和外部評價(jià)結(jié)果“相互印證、互為補(bǔ)充、整體優(yōu)化”的董事監(jiān)事履職評價(jià)新體系。

二是建議金融監(jiān)管部門建立健全有效的外部評價(jià)結(jié)果反饋機(jī)制。金融監(jiān)管部門應(yīng)謹(jǐn)防“是否進(jìn)行了外部評價(jià)”替代“外部評價(jià)是否有效”現(xiàn)象的發(fā)生，避免商業(yè)銀行將外部評價(jià)僅僅看成是商業(yè)銀行董事監(jiān)事評價(jià)工作中回避不了的環(huán)節(jié)，通過書面報(bào)告、約談和定期會(huì)晤等方式，與外部評價(jià)機(jī)構(gòu)及時(shí)溝通商業(yè)銀行董事監(jiān)事履職評價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)的突出問題。

三是建議商業(yè)銀行建立健全外部評價(jià)機(jī)構(gòu)遴選和考核制度。商業(yè)銀行應(yīng)在制度層面明確外部評價(jià)機(jī)構(gòu)及評價(jià)人員的資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)等方面的遴選標(biāo)準(zhǔn)，并引入競爭監(jiān)督機(jī)制，提升外部評價(jià)機(jī)構(gòu)間的競爭氛圍;加強(qiáng)對董事監(jiān)事履職外部評價(jià)機(jī)構(gòu)的后續(xù)管理制度建設(shè)，在實(shí)際工作中保障外部評價(jià)主體的獨(dú)立性和科學(xué)性，要求外部評價(jià)機(jī)構(gòu)建立“會(huì)診式”的檢查和評判機(jī)制，并以外部評價(jià)結(jié)果為基礎(chǔ)構(gòu)建外部評價(jià)機(jī)構(gòu)的評級和淘汰機(jī)制。