淺議《監察法》關于監督職責規定的不足及完善建議

馮敏

【摘要】《監察法》實施的一個重要目的就是要對行使公權力者的監督關口前置。但是在實踐中，這種監督的實效性有待提高，其中部分原因在于《監察法》中監督職責的規定存在不足。監督職責作為監察委員會的首要職責，可有效提高監督人員的素質，創新監督手段，完善監督依據和監督效果評價體系，通過對制度的完善，實現監督職責的有效行使，有力推進腐敗治理目標的實現。

【關鍵詞】國家監察;監督職責;有效履行

《中華人民共和國國家監察法》（以下簡稱《監察法》）自頒布實施以來，各項工作都有序運行，最大程度地實現了對所有公職人員的監督。《監察法》的實施其中一個重要目的就是要對公權力行使者的監督關口前置。但是在實踐中，這種監督的實效性還有很大提升空間，其中部分原因在于《監察法》中監督職責的規定存在不足。

一、《監察法》中監督職責的規定存在的不足

（一）監督職責有效履行缺乏制度支持

監察委員會獨立于行政司法等機關，形成對其他機關的外部監督，避免其他權力對監督權的干擾和影響，這就對監察機關監督職責的行使提出兩方面要求：一是接受監督的機關部門如何配合監察委員會監督職責的行使問題，監察委員會的監督職責與被監督機關的外部工作銜接問題需要明確。在實踐中，大多地方監察機關借助紀委監委合署辦公的便利，以紀委為監督主體，根據《黨內監督條例》行使監督職責。但是，這種辦法并沒有實際解決問題，黨內監督不等同于監察監督，監督盲區仍然存在。二是監督職責與調查職權、處置職權內部的銜接與分工問題。監察委員會的權力分配、機構設置、隸屬關系、運行和協調制度在《監察法》中僅做了原則性的規定，對監督職責的有效履行存在制度缺位。

（二）監督職責的開展缺少可操作性程序性制度依據

監察權的國家性和外部性要求權力運行規則完整、公開和擁有獨立的程序。從監察權的本質上講，監督是手段而反腐敗是目的。因此，監察權的實質內容為監督權。為實現權力的有效指引與規范，監察程序設計應當符合監察權的監督屬性。但現下《監察法》監察程序框架，缺失了監督程序這一重要內容。監督職責怎么觀察，如何督促被監督公職人員遵紀守法、廉潔自律，需要有明確的法律規定。監察體制改革以來，監察委開展工作行使依據多以《黨內監督條例》為藍本，這也存在很多問題，一是無法完成《監察法》設定的目標，監督的重點是公職人員在行使公權力時要合法、合理與合德，但《黨內監督條例》的重點是黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部，保持黨的先進性，確保黨章黨規黨紀在全黨范圍內有效執行，保證黨的領導干部忠誠干凈擔當。二是不適應《監察法》工作的全面開展，因為《監察法》將所有公職人員涵蓋在監察范圍內，不論黨員與非黨員、領導還是普通職員，《黨內監督條例》僅適用于黨員，關鍵少數的領導是重點監督對象。黨內法規在確定性、概括性上比照法律有所欠缺，在實踐中，很多時候照搬黨內法規的相關規定，監督依據粗糙模糊，一些制度規定針對性不夠，可操作性不強。

另外，中紀委網站公開資料顯示，關于紀檢監察機關的工作程序中，關系監督職責的程序有受理信訪舉報的工作程序和審查調查的工作程序。其一，對監督職責的教育職責，并沒有任何程序可言;其二，僅規定了信訪舉報的受理程序，監察體制改革之監督，亮點在于主動監督。如何主動監督、程序上怎么做，監督職責的立法上應該明確。

（三）監督手段和權限有限不適應監督權能的實現

《監察法》規定的監察委員會享有12種監督手段，明確規定為監督職能監督手段的只有約談和提出監察建議;在實踐中適用于監督職責的有督促、參會、約談、檢查、審查文件和資料、建議，但是這些手段的適用，很多需要經過“批準”才能采用，而不需要批準的監督手段和職責權限其實都是表面上的監督，比如督促、參會、提出建議。這就造成了事實上監察專員無“權”亦無“威”，導致監督流于形式，難以發現問題。

（四）監督職責的監督依據和監督效果評價機制不完善

監察監督對公職人員在行使職權中的合法、合理、公正和廉潔性給予監督，那么，首先對公職人員的主體適格、行為規范應該有明確標準，另外，監察監督職責雖然將公職人員的“道德操守”也納入其中，但并沒有具體法規對公職人員的道德規范有明確規定，實務中多以黨內規范比照適用，從法治的角度來說，黨內法規不等同于法律，不具有普遍適用性。

二、監察委員會監督職責立法規制建議

（一）對監督權的執行者的立法規制

有學者提出應當出臺《監察官法》，以對監察人員進行立法規制。這是必要的，但是，監察機關的性質與工作機制有別于法院和檢察院，監督被確定為監察委的首要職責、第一職責的特性，監察官的立法規制也應將監督職責作為規制監察官的首要職責，這與法院以審判為主和檢察官以偵查公訴為主有非常大的區別，在進行立法時要慎之又慎。

對監察人員的基本要求除了對專業素質的要求外，還應從以下幾個方面進行規制：一是監察人員的個人道德操守應該重點考察，反貪的人自己腐敗對反貪本身的打擊是巨大的。二是監察人員應該有良好的心理素質和身體素質。監督職責本身是一個考驗心理素質的職權，尤其對領導的監督，如何能從內心排除對權力的畏懼和干擾，這需要很好的心理素質。還必須有很好的抗壓能力和健康的體魄。三是應該具備良好的溝通能力和協調能力。從監察監督的手段來看，監察人員對被監督人員的談話、督促和檢查，不是簡單刻板交談，談話應該具備一定的技巧和方式，這需要很好的溝通協調能力。

（二）監督依據的立法規制

對監督職責的監督依據的規制，首先要完善相關的法律法規，比如對公職人員的基本履職要有明晰的把握。我國公共事務眾多，監察委員會的監督要做到全覆蓋，就要對各項公共事務有一定的了解和把握，否則將無法對公職人員依法履職、秉公用權做出評判。對此，有學者提出建立“公權合規計劃”，由監察監督機關會同被監督機關，對國家公權力的規范行使建立權力清單和責任清單，明晰公權行使依據，機關單位嚴格踐諾“合規計劃”。監察監督依據“合規計劃”定期對公權行使者的合規與否進行評估，或者不定期對重要部門或易腐部門進行評估與監督。除了將公權運行進行立法規制外，還應將公職人員的道德義務上升為法律規范。