財政補貼與重污染行業(yè)環(huán)保投資研究

申香華 鄭智予 邱佩佩 劉晗

【摘要】當前，我國環(huán)境污染問題日益突出，亟需對重污染行業(yè)加大治理和投入力度。在推動重污染企業(yè)環(huán)保投資中，財政補貼是一項重要的制度安排。本文著力分析對重污染企業(yè)實施財政補貼的必要性和財政補貼激勵重污染企業(yè)增加環(huán)保投資的內(nèi)在機理，并指出目前在重污染企業(yè)財政補貼制度安排中存在的不足，進而對優(yōu)化制度安排提出一些建議。

【關鍵詞】財政補貼;重污染企業(yè);環(huán)保投資

一、對重污染企業(yè)實施環(huán)保補貼的必要性

（一）有利于解決重污染企業(yè)污染防治動力不足問題

重污染行業(yè)的行為及其后果之所以需要通過財政補貼來化解，一個很重要的原因在于很長一段時間，我國將經(jīng)濟發(fā)展和GDP增長放在最重要的地位，采取粗放式發(fā)展模式，未能將環(huán)境保護、資源節(jié)約等持續(xù)發(fā)展的關鍵因素納入制度安排中，導致因污染環(huán)境的生產(chǎn)行為所產(chǎn)生的收益全部由污染企業(yè)取得，而其環(huán)境污染所帶來的損失則全部由社會承擔，因此重污染行業(yè)缺乏主動消除污染因素、減少污染損害的內(nèi)在動力。在既成事實的基礎上，政府通過節(jié)能減排、環(huán)保治理、轉(zhuǎn)型升級、技術改造、拆遷補償?shù)饶康牡呢斦a貼，實施“胡蘿卜+大棒”的策略，從而改變重污染企業(yè)的成本收益曲線，達到逐步恢復環(huán)境、解決經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境污染之間矛盾的目的。

（二）重污染行業(yè)大多數(shù)是國民經(jīng)濟的主要產(chǎn)業(yè)部門，不完全適應“關、停、并、轉(zhuǎn)”的產(chǎn)業(yè)政策

重污染行業(yè)諸如發(fā)電、制藥、化工、造紙等許多行業(yè)，是國民經(jīng)濟重要的支柱產(chǎn)業(yè)和基礎性產(chǎn)業(yè)，對經(jīng)濟發(fā)展起到非常重要的作用。雖然“關、停”策略能從根本上解決重污染行業(yè)對環(huán)境的破壞問題，但也會帶來諸如稅收損失、員工失業(yè)、進口依賴等新問題。因此，從國家經(jīng)濟發(fā)展的角度來看，一方面企業(yè)需要持續(xù)經(jīng)營，并通過產(chǎn)業(yè)升級和高質(zhì)量發(fā)展逐步淘汰重污染企業(yè);另一方面也需要解決持續(xù)經(jīng)營中的污染問題。在關系到社會經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整、環(huán)境保護刻不容緩的情況下，只有政府出手支援才能達到經(jīng)濟社會和諧發(fā)展的目標。

（三）重污染行業(yè)大多是資金密集型產(chǎn)業(yè)，設備使用期長，資金壓力大，防污治污需要政府支持

重污染行業(yè)基本屬于資金密集型產(chǎn)業(yè)，固定資產(chǎn)投資規(guī)模大，設備使用周期長，資金回收慢。為治理污染、減少排放，勢必對已經(jīng)投入的固定資產(chǎn)進行升級改造或更新，需要投入大量資金，這就難以依靠企業(yè)單方面解決，政府通過特定形式的補助能夠有效緩解企業(yè)污染治理中的資金壓力，達到經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的目標。

（四）激勵引導重污染企業(yè)向清潔生產(chǎn)領域轉(zhuǎn)型

重污染行業(yè)提供經(jīng)濟社會發(fā)展和人們生存生活必需的產(chǎn)品和服務，高質(zhì)量發(fā)展的目的不是淘汰消滅這些行業(yè)，而是引導這些行業(yè)向清潔生產(chǎn)行業(yè)轉(zhuǎn)型。以能源類企業(yè)為例，政府一方面通過財政補貼引導企業(yè)增加環(huán)保投資，減少污染物的排放，降低生產(chǎn)過程中對于環(huán)境的污染。另一方面通過財政補貼方式引導企業(yè)向清潔能源生產(chǎn)和使用轉(zhuǎn)型，通過“三去一補一降”的方式逐步淘汰落后產(chǎn)能，摒棄重污染產(chǎn)品的供應。

二、財政補貼激勵重污染企業(yè)環(huán)保投資的內(nèi)在機理

（一）“有形之手”通過矯正市場失靈促進公共產(chǎn)品的供給

在市場經(jīng)濟條件下，市場“無形之手”和政府“有形之手”都是資源配置系統(tǒng)，共同構(gòu)成社會資源配置體系。亞當·斯密認為市場可以自動地達到供給與需求的均衡而不需要任何形式的干預，同時任何人在追求個人利益的同時都會被市場帶動實現(xiàn)社會福利。意大利經(jīng)濟學家、福利經(jīng)濟學的代表人物帕累托把市場配置資源的這種狀況稱為帕累托最優(yōu)狀態(tài)。帕累托最優(yōu)狀態(tài)要以完全競爭的市場為假設條件，否則不可能做到資源配置的任何改變都使一部分人受益而無人受損，一部分人追求利益的增加必然導致另一部分人利益受損。但經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實狀況顯示，市場不可能達到完全競爭狀態(tài)，因此市場經(jīng)濟并不是萬能的，市場配置資源時存在“市場失靈”現(xiàn)象。

在重污染行業(yè)環(huán)境治理方面，重污染企業(yè)為追求利益導致環(huán)境污染以賺取利潤的行為，不會在市場調(diào)節(jié)下給其他社會公眾增加福利，相反會因為環(huán)境污染的加劇而降低社會公眾生存空間和生活質(zhì)量，重污染企業(yè)造成的環(huán)境污染由公眾承擔，從而出現(xiàn)外部性問題，導致對優(yōu)美環(huán)境這一公共產(chǎn)品的供給不足，所以，在重污染行業(yè)污染治理問題上，不可能完全通過市場進行解決，相反，借助“有形的手”，由政府進行資源配置，通過財政補貼的形式，可以使重污染企業(yè)增加對環(huán)保的投資力度，擴大公共產(chǎn)品的供給，將外部性內(nèi)化，增加社會福利。

（二）財政補貼通過緩解融資約束激勵重污染企業(yè)環(huán)保投資

環(huán)保投資作為一項內(nèi)部化外部效應的行為，是以重污染企業(yè)放棄部分自身利益提供的公共產(chǎn)品，從“理性經(jīng)濟人”的角度分析，重污染企業(yè)是沒有犧牲既得利益去承擔社會責任的，此時，僅僅依靠政府制定嚴格的政策加強對企業(yè)污染行為的監(jiān)督與處罰是遠遠不夠的，政府只有通過財政補助的方式支持重污染企業(yè)進行環(huán)保投入、減少環(huán)境損害，才能做到標本根治。

重污染行業(yè)環(huán)保投入除了自身沒有動力外，也存在資金短缺的問題。企業(yè)對環(huán)保投入，不僅增加了企業(yè)對資金的需求、對外部融資的依賴，還增加了企業(yè)的現(xiàn)金流出、企業(yè)的成本負擔和資金鏈斷裂的風險，因此，即使重污染企業(yè)在商業(yè)倫理的引導下有環(huán)境治理的意愿，或在政府的制度安排下有環(huán)保投入的行動，也可能因資金限制而力不從心。因此，政府以財政補貼的形式將一部分公共資金撥入重污染企業(yè)用于環(huán)境治理，能激勵支持企業(yè)進行環(huán)保投資。

三、財政補貼在激勵重污染企業(yè)環(huán)保投資上存在的主要問題

（一）在補貼金額的確定上具有一定的主觀性

通常情況下，與補貼項目相關的政策文件并未詳細到對某一具體企業(yè)的補貼金額，企業(yè)所獲取的補貼額大多由政府職能部門與專家根據(jù)其提交的申請材料和文件政策的原則性規(guī)定來確定，不能從制度上杜絕尋租設租行為。如李溪（2017）、吳木洋（2020）的研究均表明，政治關聯(lián)與財政補貼之間有關聯(lián)關系。

（二）對補貼資金使用過程的監(jiān)管和評價力度有待強化

財政補貼制度安排中有許多先進的設計，如按照補貼項目進度分期分批撥付補貼資金、在資金使用過程中進行監(jiān)管和評價等。但受監(jiān)管依據(jù)來源渠道單一、監(jiān)管力量有限的約束，較少充分驗證企業(yè)提交報告的真實性，同時，從申報開始到完成驗收全流程也無專門的監(jiān)管團隊對補貼項目進行負責，導致中期監(jiān)督評價流于形式，影響到財政補貼的實施效果。

（三）尚未建立對財政補貼使用績效進行評價的指標體系

現(xiàn)實中，由于財政補貼具有不同的目的，需要從不同的角度利用不同的指標和方法進行績效評價，增加了財政補貼績效評價指標體系構(gòu)建的難度，不僅導致現(xiàn)實中針對不同目的財政補貼尚未有事先安排的專門評價指標，還導致績效評價隨機性較大，評價結(jié)果的客觀性、可靠性存在一定偏差，追責問責的機制無法順利實施。

（四）未建立企業(yè)補貼資金使用績效信息檔案

財政補貼是企業(yè)從政府無償獲取的貨幣性資產(chǎn)或非貨幣性資產(chǎn)，因此企業(yè)有較大的積極性申請財政補貼，甚至社會上有一些中介機構(gòu)專門從事補貼資金申請服務，收取一定比例的服務費，過度的申請報告包裝和分享機制毫無疑問偏離了補貼目的，降低了補貼資金的使用效果。因此，要建立企業(yè)補貼資金使用檔案，對每一個企業(yè)補貼資金申請、使用和效果進行連續(xù)審計和績效評價，使前期補貼資金使用情況作為下次申請是否通過審批的依據(jù)。

四、財政補貼激勵重污染企業(yè)環(huán)保投資優(yōu)化建議

（一）盡量在補貼文件公告中量化補貼金額的確定標準和計算方法

這樣每個企業(yè)在申請補貼時可以對照文件規(guī)定估算自身預計得到補貼的金額，如實準確填報申報書，同時也有利于政府職能部門和相關專家甄選補貼對象和確定補貼金額，從制度上杜絕尋租設租行為。

（二）強化補貼項目時效期內(nèi)監(jiān)管

在補貼項目時效期內(nèi)，根據(jù)撥款進度，應規(guī)范受補貼企業(yè)定期報告制度要求，實施中期檢查，根據(jù)報告陳述和檢查結(jié)果決定下一階段的撥款安排。

（三）統(tǒng)一規(guī)范重污染行業(yè)財政補貼績效評價指標體系

政府職能部門應根據(jù)重污染行業(yè)財政補貼的目的，組織專家設計科學合理的績效評價指標體系，并將之應用于補貼資金使用過程和結(jié)果的評價當中。

（四）充分利用信息技術支持優(yōu)化重污染行業(yè)財政補貼制度安排

借助信息技術的支持，政府職能部門能及時得到補貼決策所需要的其他支持證據(jù)，較大程度減少政府職能部門和受補貼企業(yè)之間的信息不對稱，有助于補貼資金的優(yōu)化配置和績效提升。

參考文獻：

[1]李溪.政治關聯(lián)、財政補貼與企業(yè)環(huán)境績效[J].財會通訊，2017（18）：40-44.

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【本文系河南省教育廳人文社科規(guī)劃項目“重污染行業(yè)財政補貼制度安排與績效管理” （2018-ZZJH-016）的階段性成果】

（作者單位：河南財經(jīng)政法大學）