城市工業用地改造更新研究回顧與展望

錢沖

摘要：隨著我國城鎮化進程加快，當前產業結構和土地利用結構雙調整雙優化要求不斷提高，城市工業用地更新改造成為新時期推動城市高質量發展的重要載體，是解決老工業區功能衰敗、改善城市環境、提高生活品質的根本所在。文章梳理了近年來國內城市工業用地改造更新研究動態，從背景、意義、方向、瓶頸、路徑政策等方面進行了詳盡研究，并對未來發展及研究提出了展望，以期待為我國城市工業用地改造更新帶來有益的指導和幫助。

關鍵詞：工業用地;改造更新;模式路徑;研究展望

改革開放以來，經濟的高速發展推動著我國的城市化和工業化進程，勢頭至今未衰。當前，中國特色社會主義進入新時代，城市進入高質量發展階段，對經濟發展方式有了新的要求，過去長期依賴的高耗能、高污染的工業發展方式已不適應新的要求，創新驅動和經濟轉型升級成為各地發展的主要基調。2013年12月，中央新型城鎮化會議明確提出：提高城鎮建設用地利用效率，盤活存量、優化結構、提升效率，切實提高城鎮建設用地集約化程度。隨后，中央出臺一系列相關政策，通過優化用地結構，滿足城市發展空間的需要，而存量工業用地的更新改造是目前我國城市提高土地集約度、促進產業轉型升級的重要途徑。

一、工業用地更新改造意義和方向

目前我國大多數城市尤其是沿海的大城市，建設用地供給日趨緊張，因而優化城市用地結構，提高用地效率成為驅動城市發展的重要動力。胡映潔、呂斌（2016）認為工業用地是城市存量用地的重要組成部分之一，長期存在粗放利用、閑置浪費等問題，工業用地的更新改造是提升城市土地集約度、促進產業轉型升級和改善城市環境的重要途徑。楊帆（2016）認為，自2013年后，國家出臺一系列政策穩定經濟增長、優化產業結構，城市發展由擴張型向內生型轉變，從優化土地利用模式著手推動經濟增長模式轉型，形成城市土地內部挖潛的倒逼機制。賀曉燕等（2016）認為老舊工業區的改造，一方面可以改善居住區的生活條件、配套服務設施、外部環境，另一方面可以延續城市的寶貴記憶。夏青等（2009）認為城市工業用地更新改造不僅可以帶來城市功能再生，還可以起到對工業遺產保護的重要作用。

改革開放后，在市場經濟的作用下，我國工業用地更新改造變得更加復雜，出現很多問題，造成土地閑置、利用率低等浪費問題，甚至阻礙城市的發展進步。目前，中國特色社會主義進入新時代，習總書記強調“推動高質量發展，創造高品質生活”，高質量發展就要破解城市發展遇到的瓶頸和問題，加快城市更新的步伐。潘斌、彭震偉（2018）從全球城市與服務經濟、城市產業轉型趨勢和城市產業空間重組三個角度探討了工業集聚區的空間演化機制和內部空間變化機制。唐燕等（2016）提出要解決工業用地更新改造的制度困境，建立彈性的用地性質管控機制，探索多元合作的更新模式。馮立、唐子來等（2013）運用新制度經濟學的交易成本、產權和制度變遷理論，論證了土地產權制度對工業用地更新改造的影響，提出要推動土地產權制度改革，降低制度變遷的交易成本。鄭德高、盧弘旻（2015）認為工業用地更新是城市更新的一種，對于城市更新政策的變遷受到經濟學中均衡理論的制約，只有制定合理更新政策，才能真正保障規劃理念的落實。

二、工業用地更新改造存在的問題

學界對于工業用地更新改造遇到的問題和瓶頸看法相對一致，主要從產權制度、宏觀政策、用地管控、產業結構、文化特色等方面進行剖析。陽建強（2008）認為忽視對更新改造目標的科學定位、缺乏對工業遺產價值的認識、更新改造模式單一等是目前制約我國城市工業用地更新改造進展的主要原因。唐燕等（2016）認為城市工業用地更新改造側重于空間功能的優化，涉及到土地用途的轉變，但在目前土地產權制度和土地管控的約束下，阻礙了更新改造的進程。楊帆（2016）認為工業用地更新改造相關理論研究暫不能完全適應客觀需要：一是沒有理清國內外城市更新的差異，注重借鑒國際經驗，對我國工業用地受土地財政和鄉村工業影響的特殊國情缺少了解;二是忽視城鄉一體化發展和城鄉結構互動，片面的重視局部更新研究;三是缺少對工業用地的綜合性評價，片面重視經濟層面的評價。羅超（2016）認為我國老工業區改造存在重經濟目標、重短期效果、忽視環境風險、忽視遺產保護等認知缺陷，法規制度不健全、土地市場機制不完善等制度缺陷，城市規劃、土地修復、環境評估等技術缺陷。

三、工業用地更新改造的模式和路徑

（一）工業用地更新改造的模式

通過對現有研究整理發現，我國城市工業用地更新模式主要有三種：一是重建模式，對城市中心老工業地區進行拆除并作合理的使用，用于發展商業和住宅;二是重整模式，對仍能適應城市整體功能需求，但出現衰退跡象的老工業地區進行重新整合，改善提升環境，綜合發展多種業態;三是保護模式，主要針對工業遺產和城市中環境狀況良好的工業地區，充分予以保護和維修，加強基礎設施建設，防止衰退現象發生。張京祥等（2013）認為城市工業用地更新存在綜合整治、功能改變和拆除重建等三種類型，三種更新類型對應不同的改造對象和方式，政府應在市場機制下審慎選擇，有序開展更新改造工作。翟斌慶（2014）認為社會資本參與到城市更新過程中，可以完善政府主導模式，有助于我國城市的綜合保護開發，促進城市的可持續發展與更新。劉伯英（2006）認為城市工業地段更新的類型有工業遺產與旅游相結合模式、建設城市主題公園模式、營造城市公共景觀空間模式、商業開發模式等。目前，學界對工業用地更新改造模式的研究多集中一線城市的探索，總體來講，我國工業用地更新改造還是以政府主導為主，但越來越多的社會群體自下而上的主動參與其中，政府也要繼續完善政策、理順機制，鼓勵更多的社會資本參與其中。

（二）工業用地更新改造的路徑

從宏觀政策角度看，潘斌（2017）認為我國地方政府在工業用地更新改造中扮演著重要角色，應當在更新改造過程中加強對規劃、組織、資金等方面的支持和服務，出臺針對性的政策支持。陸軍（2011）總結了我國低效工業用地回購收儲、功能轉換、自主改造和市場流轉四種退出模式，提出要加強制度環境建設，實施差異性更新改造支持政策，提高城市土地集約化程度。總體來看，隨著我國城市建設用地日趨緊張，各地也十分重視工業用地的更新改造，因地制宜，支持對存量土地的挖潛與改造。例如浙江探索試點差別化征收土地使用稅，通過稅收手段促進企業節約用地，以“畝產論英雄”倒逼企業盤活存量，提高土地使用效率。

從產業經濟角度看，潘斌、彭震偉（2015）研究了產城融合給工業用地更新改造帶來的新動力，提出置換融合、滲透融合、延伸融合等制造業與服務業融合形式，推動工業集聚區優化內部結構、實現閑置工業用地二次開發。吳元君（2018）通過“產業集群”假說論證，提出提高存量工業用地利用率的關鍵在于科學定位產業在區域產業體系中的地位與作用。蔡建明等（2012）研究和梳理了產業集群在城市建設中的作用和特點，指出要加強對產業集群在空間和經濟聯系的認識，解決城市空間無序擴張和經濟發展動力不足等問題。在我國產業升級轉型的背景下，解決工業用地更新改造所出現的問題是推動城市高質量發展的重要任務。

從動力機制角度看，羅超（2015）認為在我國產業轉型升級背景下，城市工業用地更新改造的動力機制可歸結為：一是產業結構升級促使城市工業用地結構優化;二是在市場驅動下，用地功能在轉變;三是在技術進步下，落后產能不斷淘汰，新興技術產業更加集聚;四是城市大事件加快更新改造的步伐。翟斌慶、伍美琴（2009）總結了西方城市更新的經驗，提出建立多方參與機制、探索自下而上的更新模式、完善城市更新相關的法律法規、政府的積極作為是實現城市更新目標的根本路徑。在不同歷史時期，工業用地的更新改造始終是經濟發展的重要載體和動力，是促進城市可持續發展的重要因素。

從工業遺產保護角度看，劉伯英（2016）認為工業遺產是工業文化的物質表現，當前工業遺產的保護與利用模式主要有博物館模式、景觀公園改造模式和創意園區開發模式等。工業用地更新改造要在可持續發展理念指導下，把握城市發展大局，充分利用工業遺產的價值，實現工業資源的二次開發利用，促進城市經濟、文化、環境、服務的全面發展進步。徐蘇斌等（2015）認為在當前環境下，工業用地更新改造的政策很大程度上決定著工業遺產的命運，工業遺產保護與再利用涉及到多方的利益博弈，提出政府要在用地更新過程中，通過優化土地稅收、增值收益分配等措施，鼓勵社會資本參與其中，為工業遺產的開發與再利用帶來持續活力。工業文化是人類文化的重要組成部分，影響著人們的思維模式、社會行為及價值取向，伴隨著工業化的進程而衍生、積淀和升華，體現了工業進步和發展，要在更新改造過程中重視對工業遺產的保護和利用。

四、城市工業用地更新改造的研究動態評價及展望

國外成熟的城市更新理論為工業用地更新改造奠定了理論基礎，較早的城市復興實踐亦可為我國的老工業區轉型升級提供借鑒，但與我國工業用地更新改造的背景和經濟基礎大有不同，需要因城制宜、因產制宜，審慎借鑒。國內研究主要集中在大城市的實踐，探討更多側重于宏觀政策、產業發展、存量土地開發、規劃管理等方面，并且以定性研究為主，但我國學界還沒有形成關于城市工業用地更新改造的系統性、指導性理論。隨著城市工業用地更新改造的不斷發展及研究的深入，學界可綜合運用定量分析方法，做好用地更新的動態評價研究，不斷總結探索方法和理論，推動用地更新研究的蓬勃發展。期待學界更好的為我國城市工業用地更新改造進行指導和幫助，期待我國城市實現高質量發展，期待我國人民過上高品質生活。

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*基金項目：2019年杭州市軟科學研究項目“杭州城市工業用地畝產效益評價研究”（20190834M31-2）。

（作者單位：杭州師范大學）