《煤礦安全規程》實施情況后評估與討論

陳永冉

(安標國家礦用產品安全標志中心有限公司，北京 100013)

現行《煤礦安全規程》[1](以下簡稱《規程》)經2015年12月22日原國家安全生產監督管理總局第13次局長辦公會議審議通過后，于2016年10月1日起實施，目前已經施行3年。在此期間其對促進我國煤炭行業結構調整和轉型升級，提高煤炭工業工藝、裝備技術水平[2]，提升煤礦安全生產保障能力，維持穩定煤礦安全生產水平起到了巨大的促進作用，但同時在執行的過程中仍然存在一些需要明確和解決的問題，為了進一步掌握《規程》的實施情況，為《規程》的下一步決策和管理提供科學、可靠的參考依據，亟需開展《規程》實施情況后評估工作。

1 《規程》后評估方法

按照國家煤礦安全監察機構總體要求，2018年下半年對《規程》實施情況開展后評估工作，后評估是指在項目已經完成并運行一段時間后，對項目的目的、執行過程、效益、作用和影響進行系統的、客觀的分析和總結的一種技術活動。此次后評估的主要工作方法如下：

1)成立評估小組。邀請包括國家煤礦安全監察機構、礦用產品安全標志審核發放機構、煤礦科研單位、設計院、高校、煤礦企業等相關單位專家組成評估小組。

2)制定評估方案。為保證工作順利開展，評估小組制定了詳細的評估方案，明確評估目的、評估內容、評估方法、評估步驟、時間安排和組織保障等。

3)開展調研。分別向煤礦企業、煤礦安全監管監察機構、行業管理部門、設計院所、高校等單位采用發放調研問卷或現場調研的方式開展調研并征求意見。

4)召開研討會。梳理調研反映的問題，按專業組織評估小組專家召開專題研討會，研討較為集中、重要的問題，并提出相應對策與建議。

5)形成報告提出對策。結合調研情況和研討會專家意見，形成后評估報告，報告內容包括現行《規程》的主要作用，存在問題的分類和根據存在的問題提出科學、明確、可行的措施建議。

2 《規程》后評估總體情況

現行《規程》使用的是2016年版本，已經實施3年有余，是使用頻率極高的、重要的規范煤礦安全生產的部門規章。此次評估的反饋意見主要來源于煤礦企業、監管監察機構和行業管理部門等，意見反饋積極熱烈，調研單位對《規程》后評估非常重視，同時也說明了此次《規程》實施情況的后評估是很及時和必要的。此次評估共發放紙質版調查問卷71份，其中煤礦安全監管監察機構和行業管理部門26份，煤礦企業和其他等45份。共收到65份，791條反饋意見，意見反饋率高達91.5%。經評估顯示：

1)《規程》在保障煤礦安全生產方面起到了積極的作用，在指導煤礦災害治理、礦井管理、淘汰落后技術裝備和工藝等方面發揮了非常重要的作用，如：采煤工作面禁止使用金屬摩擦支柱支護，“一通三防”中禁止井下使用輔助通風機，采煤工作面禁止使用局部通風機稀釋瓦斯，在災害治理方面大量借鑒了歷年的事故經驗等。

2)2014—2018年五年內煤礦事故起數和死亡人數逐年下降，百萬噸死亡率下降到0.093，也進一步印證了《規程》對煤礦安全生產的促進是顯而易見的。

3)《規程》依然存在許多不完善的地方。相關反饋意見主要集中在《規程》第三編井工煤礦，共計667條意見，詳細情況如圖1所示。

圖1 反饋意見分布情況

第三編中的反饋意見主要集中在第三章、第九章和第二章，詳細的意見情況如圖2所示。其中意見多于10條的條款共計16條，主要集中在第三編的第二章、第三章和第五編，意見超過20條的共計5條，分別為第119條、149條、168條、180條和647條。

圖2 第三編井工煤礦反饋意見分布情況

經歸納整理，反饋意見主要表現為以下問題：一是條款表述不嚴謹、容易產生分歧或使用相關方理解不到位的問題，共計372條；二是概念界定不明確問題，共計210條；三是存在技術局限性，在目前階段執行有一定困難的問題，共計75條；四是《規程》制修訂滯后問題，共計50條；五是其他類意見，共計84條。

3 《規程》部分條款實施情況討論

為更好總結此次后評估，從各相關方的反饋意見中選取以下四點進行分析討論。

3.1 對《規程》第三百零三條的討論

《規程》第三百零三條規定“對于煤層頂、底板帶壓的采掘工作面，應當提前編制防治水設計，制定并落實水害防治措施”。本條款存在表述不嚴謹且在執行中存在較大歧義的問題。一是混淆了“帶壓開采”的概念。《煤礦防治水規定釋義》[3，4]對帶壓開采有明確的定義：是指在具有承壓水壓力的含水層上進行的采煤，而頂板為含水層(或水體)下開采，無論是否帶壓都不屬于帶壓開采的范疇。二是擴大管理工作范圍。2011版之前《規程》第二百八十七條為“煤系底部有強承壓含水層并有突出危險的工作面……”，2011版《規程》[5，6]第二百八十七條修改為“對于煤層頂、底部板帶壓有強承壓含水層并有突出危險的采掘工作面……”，2016版《規程》第三百零三條修改為“對于煤層頂、底板帶壓的采掘工作面……”，2011版增加了“煤層頂板”，但是增加了限制條件“采掘工作面”，2016版刪除了限制條件“有突出危險的”和“有強承壓含水層”，同時，無論承壓與否煤層采掘均帶有壓力，因為即使含水層非承壓也存在著頂板自重的壓力，這樣就大幅增加了管理工作范圍。因此，無論是從概念上和管理上都是解釋不通的，本條的執行值得商榷。建議將該條款修改為 “頂、底板存在強富水含水層且有突水危險的采掘工作面，應當提前編制防治水設計，制定并落實水害防治措施[7]”。

3.2 對《規程》第一百一十五條的討論

《規程》第一百一十五條規定“有下列情形之一的，嚴禁采用放頂煤開采：(三)煤層有突出危險的”。本條款是概念界定不清楚，在執行中存在不同的解讀。一種理解是依據《規程》第一百八十九條“……有突出危險的煤層為突出煤層”，本條款可以解讀為“突出煤層嚴禁使用放頂煤開采”；另一種是指經兩個“四位一體[8]”綜合防突措施后經預測為無突出危險區的可以采用放頂煤開采。經專家組研討并與國家煤礦安全監察機構溝通后建議采用第二種理解，即“煤與瓦斯突出礦井的突出煤層經區域突出危險性預測后，為無突出危險區，可以采用放頂煤開采；經區域突出危險性預測后，為突出危險區，必須采取兩個“四位一體”綜合防突措施并經效果檢驗有效的，可以采用放頂煤開采”。采用后者方式主要基于以下兩點考慮：一是放頂煤開采是厚煤層開采高產高效的重要途徑之一，而且突出煤層普遍存在，若禁止采用放頂煤開采，將會有很大的影響；二是突出煤層依然存在一些無突出危險區，若禁止突出煤層放頂煤開采，會大大增加開采成本和開采工藝難度，同時，采用第二種方式也是原作者的初衷[9]。

3.3 對《規程》第一百一十九條的討論

《規程》第一百一十九條規定“使用掘進機、掘錨一體機、連續采煤機掘進時，必須遵守下列規定：(二)作業時，應當使用內、外噴霧裝置，內噴霧裝置的工作壓力不得小于2MPa，外噴霧裝置的工作壓力不得小于4MPa”。本條款在目前階段存在技術局限性、執行有一定困難的問題。其在2011版基礎上，做了局部修訂，將內、外噴霧裝置的使用范圍從掘進機一種設備擴大到掘進機、掘錨一體機、連續采煤機等三種設備[10]；外噴霧裝置的工作壓力從1.5MPa提高到4MPa，內噴霧裝置的工作壓力從3MPa降低到2MPa；同時，取消了可由外噴霧和除塵裝置替代內噴霧裝置的規定。通過本次評估，針對這一條款監管監察機構提出5條意見，企業提出了15條意見。內噴霧技術是將噴霧用水經截割頭或截割滾筒的內部水道，從截割頭或截割滾筒上的噴嘴形成水霧噴出。內噴霧壓力不能無限提高，壓力高會加速密封件的磨損失效，而噴霧壓力過低噴嘴及水道就會發生堵塞，清理每個水道的時間成本和維修成本高，現有技術未能解決該問題，致使現場執行難度較大；此外，三段式橫軸滾筒的連續采煤機截割部，需要若干組旋轉密封才能實現整個截割滾筒內噴霧，目前的工藝水平較難實現。建議在用的掘進機無法通過改造滿足內噴霧2MPa要求的，可以按原規程規定執行，但必須保證外噴霧正常運行；對連續采煤機、橫軸滾筒采掘機械的內噴霧暫不做要求，但必須保證綜合防降塵效果[11-13]。

3.4 對《規程》第二百五十條的討論

《規程》第二百五十條規定“進風井口應當裝設防火鐵門，防火鐵門必須嚴密并易于關閉，打開時不妨礙提升、運輸和人員通行，并定期維修；如果不設防火鐵門，必須有防止煙火進入礦井的安全措施”。本條款為《規程》制修訂滯后的問題。2017年3月9日，黑龍江省龍煤集團雙鴨山礦業公司東榮二礦在副井井口運輸平臺違章電焊作業，產生的高溫焊渣引燃平臺負一層內的可燃物，致使提升機電力電纜、信號電纜和井口操車系統液壓油管及油管內的液壓油燃燒，副井平衡錘側提升鋼絲繩處于高溫火區，在靜張力作用下斷裂，導致輔助提升系統發生墜罐運輸事故，造成17人死亡。 經事故調查分析：一是井口房內進行電焊作業，未編制安全技術措施，違規操作；二是副井運輸平臺負一層積聚較多可燃物、易燃物；三是沒有裝設防火鐵門，特別是副立井井口負一層，四周均與井筒連通，沒有防止煙火進入礦井的安全措施。經分析，《規程》該條款存在滯后問題，需要及時進行修訂。為吸取事故經驗教訓進一步補充完善《規程》，建議安裝罐籠提升設備的副立井應當有以下防止煙火進入礦井的安全措施：一是操車系統基礎下部的空間要與井筒隔離，對于操車系統與井筒連通處的隔離，可采用鋼板、混凝土墻或密閉防火門，防止煙火進入井筒；二是操車設備進入井筒部分的連接管道，應當采用鋼管或阻燃高壓膠管及難燃液；三是操車設備及密閉空間的動力電纜、信號電纜和控制電纜，應當采用阻燃電纜，操車設備的液壓站不能安裝在密閉空間內；四是操車設備機坑應當及時清理漏油、雜物和易燃物[14-16]。

4 結 論

隨著煤礦安全生產的發展，《規程》承擔著越來越多的作用，既是煤礦安全生產的行為準則，又是煤礦監察機構監察執法的依據，《規程》的定位逐漸從“指導性文件”向“執法依據+指導性文件”轉變，勢必會存在概念理解不清、技術性、時間滯后性和政策性等方面問題，為進一步解決這些問題，建議如下：

1)加大《規程》的宣貫力度。建議國家煤礦安全監察機構建立《規程》宣貫長效機制，定期不定期的邀請《規程》的起草專家，針對一些理解上存在歧義的條款進行宣貫和研討，統一監管監察人員和煤礦企業的執行標準。

2)完善規范專業術語。建議《規程》行政管理部門組織專家規范專用術語的名詞解釋，在《規程》行文中使用規范用語，或者將表述困難的條款在執行說明中進一步給予解釋。

3)加大重點難點問題的研究力度。一是設立專項研究課題。針對《規程》中反應強烈、影響面大、短期內難以給出結論的條款，列專題進行研究。二是加強資金政策支持力度。為加快解決重點難點問題，在政策上大力支持企業攻克技術難題，對該類企業予以人才和資金上的支持。

4)完善《規程》制修訂制度，保證時效性。目前對于《規程》的制修訂時限并沒有明確規定，近幾年特、重大事故時有發生，為避免類似事故再次發生，應及時總結經驗教訓、查缺補漏，將相關管理和技術內容寫進《規程》。

5)進一步完善煤礦安全法律法規體系。目前《規程》作為煤礦企業的“口袋書”和煤礦安全監管監察的重要依據，在維護煤礦安全生產秩序方面發揮著不可替代的作用，但是《規程》作為部門規章，且沒有處罰條款，作為執法依據是存在立法合法性的問題。建議進一步修改完善法律或者行政法規，明確《規程》的法律依據。