提高中國糧食安全風險管理能力的思考

楊韻龍

摘要：人均耕地面積少、人口基數大、地力弱化、自然災害、環境污染等一直是中國糧食自給和安全保障的風險所在。糧食安全風險管理一直是農業風險管理領域的熱點問題，前人對此進行深入研究，影響糧食安全的因素主要有資源風險、氣候風險和市場風險等。研究認為，影響中國糧食安全抗風險能力的因素中，既有意識層面的問題，也有體制機制方面的問題，如風險管理主體的風險意識有待提高、風險防控體制、機構有待建立完善等。因此，建議從強化預防為主的風險管理意識、夯實糧食生產基礎、建立糧食生產風險管理體系等來提升糧食安全風險管理水平。

關鍵詞：中國；糧食；安全；風險管理；思考

中圖分類號：F323文獻標志碼：A論文編號：cjas2020-0280

Thoughts on Improving Food Security Risk Management in China

Yang Yunlong

（Human Resources Development Center of the Ministry of Agriculture and Rural Affairs， China Association of Agricultural Science Societies， Beijing 100125， China）

Abstract： Risks， such as Less arable land per capital， large population base， weak fertility of farm land， natural hazard， environment pollution and so on， have threatened China’s grain self-sufficiency and food security for a long time. Food security risk management has always been a hot issue in the field of agricultural risk management. Previous researchers have conducted in-depth research on this issue. The main factors affecting food security include resource risk， climate risk， market risk and so on. In the author’s opinion， there are not only consciousness problems， but also system and mechanism problems， such as the awareness of risk management subject needs to be improved， the risk prevention and control system and institutions need to be established and improved. Therefore， it is suggested that we should strengthen the awareness of risk management based on prevention， lay a solid foundation for grain production， and establish a risk management system for grain production， so as to continuously improve the level of food security risk management in China. Keywords： China； Food； Security； Risk Management； Thoughts

0引言

“糧食穩、天下安”，農業是國民經濟的基礎，糧食安全問題則是國家安全問題的基礎，只有立足糧食基本自給，才能更好地掌握糧食安全主動權，掌控經濟社會發展這個大局，可以說如何保障國家糧食安全是一個長期的課題。據國家統計局有關數據，中國糧食產量從1949的1132億kg到2019年的6638.5億kg，實現了由糧食生產長期供給不足向糧食生產供求基本平衡轉變的巨大成就。但同時也必須要清晰的認識到，由于人均耕地面積少、人口基數大、地力弱化、自然災害、環境污染等因素的存在，糧食生產的風險依然在一定程度上存在。2020年暴發的新冠肺炎疫情使得全球的糧食生產、供給等問題受到不同程度的影響，其中一些國家和地區糧食危機風險加劇。因此，我們必須不斷提高糧食生產抗風險能力，把保障14億人口的中國糧食安全重擔扛好、扛穩，確保飯碗端得牢、端得穩。

糧食安全風險管理一直是農業風險管理的熱點問題，前人對此進行深入研究，在研究方式上，張峭等[1]對農作物生產風險進行界定和計量研討基礎上，重點研究了農作物風險分析的步驟、方法和模型。王秀芬[2]、許才明[3]、張曉艷[4]等分別對吉林、山東等區域性的農業糧食生產風險進行研究，表明各地由于氣候等多方面原因差異，糧食安全面臨的風險也有所區分。曾小燕等[5]對極端天氣、糧食產量波動與農業天氣風險管理進行了研究，表明平均氣溫、降水、日照變化均存在對糧食產量影響的最大值，影響呈倒“U”形結構，說明糧食生長需要穩定的氣候條件，氣候風險會對糧食生產產生負面影響。郭曉東[6]、安毅[7]等對美國糧食作物生產風險管理工具、發達國家的農業風險管理體系進行了研究，研究結果表明美國綜合利用衍生工具和收入保險管理價格風險，并通過合作社發揮作用成為農戶管理風險的組織保障，歐盟以共同農業政策作為防范價格風險的政策基礎，注重發揮合作社在規避市場風險中的重要作用，取得較好成效。本研究從影響中國糧食安全抗風險能力的因素入手分析，提出風險防控的意識、基礎和體制機制等幾方面的建議，以期不斷提升中國糧食安全風險管理水平。

1關于糧食安全的風險及風險管理

經濟學對風險進行了定義，是指在特定條件下，期望結果與最終結果之間存在非常大的不一致性，當期望結果與預期結果相差較大時，可以認為風險較大。按照這個定義，風險是可以被預期和衡量的，風險的大小可以用特定的方法進行測量。按照這個概念，可以對糧食安全風險進行定義，是指影響糧食生產、運輸、加工、使用等一些列環節中的因素，往往是一些不能確定的因素，如自然環境災害、市場情況變化等，如果對這些風險進行管理的水平和效果較差時就會產生風險就會糧食安全產生嚴重后果。糧食安全風險與風險一樣，具有預期性、可測量性和不確定性。與風險的概念對應，風險管理是指過相關政策措施的舉措和最新科技手段的應用來減少風險的不確定性，讓風險造成的損失降低到最低。比如絕大多數國家和地區都建立了農業綜合支持保護政策、高標準農田建設等，本質上都是廣泛意義上的糧食安全風險管理制體系。

2目前糧食安全面臨的風險主要來源

糧食安全的風險種類眾多，主要有資源風險、氣候風險、市場風險等方面，隨著中國開放程度不斷增加，市場風險不僅來自于中國，還受到國際市場的影響。

2.1資源因素風險

影響糧食生產的資源因素有多重類型，比如土地、水資源、種質資源和遺傳資源等約束對糧食安全有一定影響，其中耕地、水等自然資源是糧食發展最基礎、影響最直接的要素，是保障糧食生產關鍵中的關鍵。耕地資源是構成糧食綜合生產能力的根本，耕地資源的豐寡程度直接影響到糧食綜合生產能力的高低，美國、英國、日本等發達國家耕地質量建設經歷了退化、治理、良性發展的歷程，20世紀中葉由于工業迅猛發展導致耕地被占用和破壞，化肥、農藥等不合理使用，造成水土流失、土壤板結、有機質含量降低等問題，導致糧食大幅減產，環境污染加重。日本高達47萬hm2的土壤出現鎘污染，因鎘中毒引起痛痛病事件一度造成社會恐慌。發達國家在經歷耕地質量退化的長期困擾后，痛定思痛，加強耕地質量建設保護，頒布實施保護法案、啟動農業生態補償政策、實施土壤健康計劃、開展耕地改良治理等，耕地質量明顯提升，生態環境明顯改善。2009年，中國政府提出“保耕地紅線”行動，實行了嚴格的耕地保護制度，卓有成效地減緩了耕地數量的減少、遏制了耕地質量的下降，但隨著中國經濟社會步伐的加快，土地約束對于糧食安全的約束瓶頸依然存在。

根據聯合國糧農組織《2020年糧食及農業狀況》有關數據，由于人口增長、社會經濟發展以及世界淡水資源短缺等因素，目前全世界有40%的人口面臨著水資源短缺的問題，約近2成的世界人口存在嚴重缺水或生活地水資源嚴重短缺的問題。農業生產需要消耗大量水資源，從資源角度講，中國本身就是一個淡水資源缺乏的國家，是世界上13個人均水資源貧乏的國家之一[8]。水資源是制約糧食生產的瓶頸問題，水資源匱乏問題在中國一些地方，比如北方、西北方干旱區域十分突出，水資源對中國糧食生產的瓶頸作用越發明顯[9]。

2.2氣候因素風險

中國版圖寬闊，不同區域往往存在不同的自然災害，比如旱災主要發生在北方地區，洪澇、霜凍等災害主要發生在南方地區，冰雹等災害主要發生在中部北部，臺風主要發生在東南沿海。根據國家統計局網站數據，2017—2019年，全國各類自然災害年均損失超過3000億元。同期，農作物受災面積每年都超過2000萬hm2，絕收的面積接近260萬hm2，分別占到全國農作物播種面積的13%和1.8%，其中以旱災最為嚴重，1950—1980年因旱損失的糧食總產占全國糧食損失總產的50%[10-11]。在水災方面，近幾十年來，中國較大水災頻發，比如1998年和2020年的洪澇災害，都對糧食生產產生一定風險，有時候甚至局部旱災和局部水災同時發生，對糧食生產造成較大影響。

2.3市場因素風險

可以將市場風險分為內部風險和外部風險。從內部看，中國長期以來把糧食看成一種特殊商品，對糧食生產、流通實行管制，主要依賴政策、計劃等行政手段，并沒有充分利用市場機制，致使中國糧食市場發育不全，缺乏信息溝通交流，市場對生產的反作用顯得更加微弱，加之中國分散的農戶多處于閉塞的農村，信息不對稱，也不具備一定經濟學知識或者足夠經驗以預測市場變化，其抵御市場風險的能力較弱。從外部看，一方面自中國加入WTO以來，國內糧食市場與國際糧食市場的關聯日益密切，2004年糧食進口總量為2000萬t，2019年上漲到1.085億t，2019年的大豆凈進口量達到8803.34萬t，這表明了中國糧食市場對國際糧食市場的依賴度呈現逐步增大的趨勢。與之同時，國際貿易形勢不斷變化，2017年開始，美國從多項重要國際協議中退出、英國退歐以及許多國家反移民傾向的抬頭，全球一體化進程開始出現倒退。逆全球化可能會進一步制造政治和經濟上的不確定性，增加了全球食物安全和營養的不確定性。另一方面，由于糧食成本較高等原因，還不能較好地利用國際市場進行平衡，糧食的財政補貼政策則會給財政造成壓力。同時，國際大型糧油貿易商利用其強大的生產基地、資金、信息以及嫻熟的期貨市場多空平衡能力，收購、排擠國內糧食企業，大舉進入中國糧食加工領域，有數據顯示世界四大國際糧油巨頭占據了中國食用油脂70%的生產能力，同時還壟斷了中國80%的進口大豆資源[12]。

3提升中國糧食安全抗風險能力的制約因素

目前看，影響中國糧食安全抗風險能力的因素中，既有意識層面的問題，也有體制機制方面的問題。

3.1風險管理主體的風險意識有待提高

在中國，小農戶依然是農業生產的重要主體，因此可以判斷，糧食生產風險管理的重要主體依然是農戶，由于小農戶生產特點，要承擔農業生產從種植到銷售等全過程中所面臨的各種風險，國家和一些地區雖給予一些補貼和價格優惠，但最終的風險管理和承擔主體都是農戶[13]。同時，小農戶的農業生產規模小，抗風險的能力相對于規模化種植的農場主而言也比較差，同時由于教育和培訓的缺失，大部分小農戶的素質較低，缺乏風險防范的知識，在災害來臨時，只是事后進行簡單的處理，缺少災害前的風險防范意識[14]。另一方面，受傳統集體經濟的影響，一些小農戶的思想意識仍停留在有風險集體一起承擔的層面上，遇到風險時不能及時抵抗風險，更多的是對于集體有依賴心理。

3.2風險防控體制、機構有待建立完善

在社會組織層面，2013年成立了中國農業風險管理研究會，該研究會經常開展關于農業風險管理的學術交流活動，學術交流氛圍濃厚。在政府機關層面，中國目前還沒有專門的糧食風險管理機構，缺乏統一的糧食生產風險管理綜合協調機制。政府現有的糧食生產風險管理職能分散于各相關部門，管理體制不完整、不配套和不協調，比如農業農村部門主要負責糧食生產，洪澇災害的管理職責主要在水利部門，在農業農村部門內部，不同類型的農作物也由不同內設機構“分兵管理”，這種權責分散的糧食生產風險管理方式和管理體制有一定科學道理和優勢，但與現代社會對糧食生產風險管理的基本要求不相適應。在重大糧食生產風險發生時，可能會各自為政，無法有序整合不同的部門和機構，更無法高效地協調各職能部門的聯系和協作，不能對糧食生產的風險提供保障措施。

4討論

做好風險管理工作對于穩定糧食生產、確保國家糧食安全具有十分重要意義，本研究從風險來源的主要因素、風險防控中存在的問題的方面進行了論述，具有一定的理論和實踐意義。筆者認為，做好糧食安全風險管理是一項系統工程，可以從如下3個方面進行考慮。

4.1強化預防為主的風險管理意識

以前應對農業風險，經常采取措施是減少風險帶來的損害，這種方式屬于事后管理或者叫應急型管理，往往風險帶來的損害已經凸顯了。如果能把風險管理的任務前置，樹立預防風險的意識更為重要。現代社會風險無處不在，突發事件和因素已由非常態化特征向常態化方向轉變。因此要清醒認識和準確判斷構成風險各種因素的演變規律，防止小風險轉變為大風險。對糧食生產而言，減少損失很重要，但如果能夠做到預防為主，在意識上，政策制定上，行動措施上都關口前移，則會取得更好的管理效果。

4.2夯實糧食生產的基礎

經過多年的努力和發展，中國糧食生產已經取得重要進步，但糧食很長時間的“弱質化”特點并沒有根本性改變，基礎設施落后的突出問題依然存在。要充分地認識農業弱質產業的本質，不斷夯實糧食生產的基礎，這是應對風險和挑戰的前提。一要關注土地，確保18億畝耕地紅線要管長遠，任何時候，任何情況下都不可逾越。數量紅線下還要保障耕地質量紅線，確保高標準農田的建設任務，確保土地產出能力可持續，確保糧食有足夠的播種面積，特別是小麥、水稻等口糧播種面積。二要關注科技要素，強化生物技術、裝備技術，特別是數字技術的應用。重視新品種研發，培育具有自主知識產權、穩產高產的糧食新品種。注重農業機械裝備在糧食生產中的應用。不斷提升物聯網、云計算等數字技術在農業中的應用水平。三要關注農業農村基礎設施。增加基礎設施建設項目投入，強化農田水利設施等防災減災基礎設施建設，安排對農村道路交通、病險水庫、輸電設備、通信網絡等進行檢修，增強農業抵御自然風險的能力。

4.3建立糧食安全風險管理體系

建議國家成立專門的政府機構對糧食安全和農業風險進行管理，對小農戶防范風險提供指導，并規范一些NGO組織的行為。一是設立糧食生產風險評估和風險管理的政府機構。認真研究發達國家農業風險管理經驗，設立具有相對獨立職能的農業（糧食）生產風險管理機構（機關單位或者企事業單位），承擔研究、制定、執行、監督糧食生產風險管理的政策，開展全國糧食安全風險評估、區劃以及風險工具開發等工作，管理糧食生產風險財政補貼資金。二是完善糧食安全風險管理工具和產品。豐富完善價格支持，包括最低收購價、農業保險、農產品期貨、疫病防控、貿易合作等各種各樣的政策工具。加大改革創新力度，創新發展期貨、農業再保險、巨災保險等金融工具，形成多元化、多層次、多位一體的產品和服務。三是完善糧食市場體系和調控機制。加強對糧食生產、銷售、儲運、進出口等監測，建立預警監測和市場信息會商機制。完善進出口貿易調控機制，合理安排中國短缺品種的進口，保障市場穩定。加強對外資進入糧食流通和加工等領域的監管，健全外資并購的審查和監管機制。

參考文獻

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