回顧與展望：檔案法的四十年

馬 倩，張 蕾

(1.濟(jì)南市教師發(fā)展服務(wù)中心，山東 濟(jì)南 250002；2.山東大學(xué) 歷史文化學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

檔案和檔案工作的出現(xiàn)和發(fā)展促使國家產(chǎn)生了檔案法律需要，但檔案法律的產(chǎn)生和發(fā)展的過程緩慢而艱難。《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱“檔案法”）是中國歷史上第一部專門的檔案法，在中國檔案事業(yè)史中具有劃時代的意義。檔案法開啟了新中國檔案事業(yè)的法制時代，從1980年檔案法起草工作正式開始，到2020年新修訂《檔案法》頒布，檔案法已走過四十年，跟隨改革開放的腳步經(jīng)過3次修改，不斷增強(qiáng)自身的權(quán)威、效力和生命力。2021年是中國共產(chǎn)黨建黨100周年，也是新《檔案法》實施的第一年。本文站在新的歷史節(jié)點上，回顧檔案法的發(fā)展歷程，分析檔案法的發(fā)展特點，展望檔案法的立法前路。

1 檔案法的發(fā)展歷程

1.1 創(chuàng)立：歷浩劫，立新法

新中國成立初期，黨和國家迫切需要處理檔案事務(wù)，陸續(xù)制定了一系列調(diào)整檔案關(guān)系的法規(guī)。1957年上半年起，社會主義民主政治建設(shè)出現(xiàn)重大錯誤，法治進(jìn)程中斷，“法律工具論”的錯誤觀點盛行，我國初具規(guī)模的檔案事業(yè)在文革時期經(jīng)歷了空前的浩劫。

黨的十一屆三中全會重新確立了解放思想實事求是的思想路線，強(qiáng)調(diào)“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會主義法制”[1]，為促使我國立法工作全面恢復(fù)，國家檔案局1980年年初正式開始檔案法起草工作。檔案法的制定歷時7年，數(shù)易其稿，于1987年9月5日由時任國家主席李先念以第五十八號主席令公布。

1987年《檔案法》為適應(yīng)社會主義民主與法制建設(shè)需要，對檔案工作的根本性問題做出規(guī)定，反映了社會主義檔案事業(yè)的發(fā)展成果和基本經(jīng)驗，是新中國成立三十多年檔案工作在正反兩方面經(jīng)驗的總結(jié)。20世紀(jì)七八十年代的民主法制建設(shè)重在防止“文革”苦難的再現(xiàn)，尤奉維護(hù)秩序為圭臬。[2]在這種法制環(huán)境下，檔案法尤為注重維護(hù)檔案行政管理秩序。它推動我國檔案事業(yè)正式邁進(jìn)“檔案法制”時期、走上了依法治檔的道路，為我國檔案事業(yè)注入了社會主義民主與法制的精神，還為檔案學(xué)的研究提供了思想理論依據(jù)，奠定了檔案法學(xué)產(chǎn)生的法律基礎(chǔ)。

1.2 修正：重經(jīng)濟(jì)，正原法

法的 “完整性只是永久不斷地對完整性的接近”[3]。伴隨改革開放的深入，全國人大常委會和國務(wù)院先后在1996年和2016年對檔案法進(jìn)行兩次局部修正。兩次修正均堅持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的立法指導(dǎo)思想。第一次修正歷時三年（1993年—1996年），處在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的開啟階段，在總結(jié)八年檔案法實施經(jīng)驗的基礎(chǔ)上完成修改。第二次修正歷時十年（2006年—2016年），在行政審批制度改革的深入推進(jìn)時期，而行政審批制度改革的根本目的正是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。為響應(yīng)和貫徹 《國務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》（國務(wù)院令第 676號），2016年11月 7日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會通過了對《檔案法》的修正。

兩次修正使檔案法滿足了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革產(chǎn)生的社會需要，先后對國有企事業(yè)單位資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時的檔案處置、集體和個人所有檔案的出賣做出規(guī)定。第一，第一次修正做出制定國有企業(yè)事業(yè)單位資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時檔案處置辦法的要求。1998年后續(xù)配套法規(guī)《國有企業(yè)資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動檔案處置暫行辦法》的出臺，有效保障了國有企業(yè)的業(yè)務(wù)連續(xù)性，防止了國有資產(chǎn)與檔案的流失。第二，兩次修正規(guī)范了國內(nèi)集體和個人所有檔案出賣審查。1996年《檔案法》第16條第2款增加關(guān)于檔案出賣的行政審批規(guī)定，第二次修正又將其取消。這意味著檔案行政管理部門貫徹市場優(yōu)先和社會自治原則，通過簡政放權(quán)放寬了對集體和個人所有檔案出賣、贈送的限制,將非國有檔案在國內(nèi)市場的買賣行為合法化，平衡了市場經(jīng)濟(jì)中的公共利益與私人利益。

兩次修正彌補(bǔ)了檔案法的不足，使其更加科學(xué)合理。首先，第一次修正在法律責(zé)任部分補(bǔ)充了必要的違法行為，明確了在行政法律責(zé)任中的行政主體與行政相對人，確立了海關(guān)在檔案及其復(fù)制件出境方面的執(zhí)法身份，提高了檔案法在行政處罰方面的可操作性。其次，第一次修正要求檔案館定期公布開放檔案目錄，進(jìn)一步滿足利用者的檔案利用需求，優(yōu)化利用服務(wù)。最后，兩次修正逐步完善向外國出賣檔案的規(guī)定，限制檔案出境。這吸取了戰(zhàn)爭年代我國檔案大量流落海外的教訓(xùn)，彌補(bǔ)了檔案法制定者在主觀認(rèn)識上的漏洞。

1.3 修訂：強(qiáng)治理，訂原法

黨的十八屆三中全會指出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，不再只重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)，更加關(guān)注國家內(nèi)部的運作，即國家治理[4]。在此背景下，檔案法迎來了第三次大幅修訂。

新《檔案法》以推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，堅持行政法定位，將立法重心從檔案館轉(zhuǎn)移到機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位、社會組織和公民上[5]。在完善檔案管理體制、健全檔案管理制度、推動檔案開放利用、加強(qiáng)檔案信息化建設(shè)、完善檔案安全工作機(jī)制、加大對檔案工作的支持保障力度、加強(qiáng)檔案工作監(jiān)督檢查和完善法律責(zé)任等8個方面取得了新突破[6]，成為推進(jìn)檔案治理體系現(xiàn)代化的重要轉(zhuǎn)折點，為國家治理現(xiàn)代化發(fā)揮了重要基礎(chǔ)支撐作用。

2 檔案法的發(fā)展特點

2.1 一貫堅持

2.1.1 立法原則：從國家整體利益出發(fā)

立法原則是指立法主體在進(jìn)行立法活動時必須遵循的基本準(zhǔn)則。在2000年《中華人民共和國立法法》頒布前，立法原則始終處在“實踐潛原則”和“理論原則”的形態(tài)，頒布后我國的立法原則才有了“法定”的確認(rèn)形態(tài)。[7]檔案、檔案工作和檔案事業(yè)關(guān)乎國家歷史、民族記憶、公民權(quán)益和國家安全，檔案法遵循《中華人民共和國立法法》的立法原則，始終堅持立法工作的根本出發(fā)點——從國家整體利益出發(fā)，維護(hù)與體現(xiàn)統(tǒng)治階級及其所代表的國家利益是檔案法立法的根本原則。從立法初心來看，1987年《檔案法》表達(dá)了人民用法律構(gòu)筑起保護(hù)檔案、國家檔案事業(yè)、檔案工作者屏障的樸素愿望；從立法背景來看，檔案法與時俱進(jìn)，逐步滿足改革開放不同階段國家和社會的檔案法律需求；從立法目的來看，檔案法總則第一條體現(xiàn)了國家整體利益，以“為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)”或“為中國特色社會主義事業(yè)服務(wù)”為立法之本；從立法修改來看，歷次修改對檔案出境和法律責(zé)任作出新規(guī)定，保守國家秘密，防止珍貴檔案外流。立法工作需要對各種利益進(jìn)行取舍與協(xié)調(diào)，而應(yīng)該優(yōu)先選擇或反映的是國家整體利益。

2.1.2 立法路徑：經(jīng)驗主義立法

立法主要遵循兩個基本路徑：一是理性主義路徑，主張通過理論思維追尋法律精神，并在此精神導(dǎo)向下創(chuàng)設(shè)法律制度；另一種則是經(jīng)驗主義路徑，認(rèn)為法律是以規(guī)范的形式對早已形成的制度和習(xí)慣予以確認(rèn)和規(guī)范化。[8]而我國改革開放是前所未有的，長期堅持“摸著石頭過河”的改革方法，立法者無法預(yù)知和把握經(jīng)濟(jì)體制及由其決定的政治體制、社會秩序如何發(fā)展，這為我國經(jīng)驗主義立法提供了思想和實踐基礎(chǔ)。[9]從“創(chuàng)法時代”進(jìn)入“修法時代”，檔案法遵循經(jīng)驗主義的立法路徑，堅持實事求是，確認(rèn)事實上的社會變遷和既發(fā)的制度改革。

經(jīng)驗主義的立法路徑一方面可以保持法律的權(quán)威性、穩(wěn)定性、嚴(yán)肅性，另一方面易導(dǎo)致立法滯后于社會變遷，尤其是信息技術(shù)的發(fā)展。1996年《檔案法》確認(rèn)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革下，國有企業(yè)在資產(chǎn)與產(chǎn)權(quán)變動中的檔案處置問題。這次修改距離1992年中共十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)僅4年時間，較為及時地滿足了國有企業(yè)檔案管理的需求。2016年《檔案法》的修改卻不同，距檔案法誕生已有三十年，我國社會環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。宏觀上，改革的重心從經(jīng)濟(jì)建設(shè)向國家治理轉(zhuǎn)移；微觀上，檔案的形成和利用環(huán)境發(fā)生了重大變化，檔案的形成者、載體和門類越來越豐富，公民利用檔案的需求越來越高，檔案法已經(jīng)不能滿足社會各方面的利用需求。第三次修改的確認(rèn)式修改色彩鮮明，未對私人檔案和境外檔案管理等尚處探索階段的檔案行為作出規(guī)定。我國社會發(fā)展迅速，檔案法在與時俱進(jìn)、確認(rèn)改革的同時，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)?shù)卦鰪?qiáng)自身的前瞻性，做到“向后看”與“向前看”結(jié)合，為未來提供規(guī)范和指引。

2.2 不斷完善

2.2.1 立法理念：從國家至上到以人為本

立法理念是指導(dǎo)立法制度設(shè)計和立法活動的理論基礎(chǔ)和主導(dǎo)的價值觀[10]。新《檔案法》在立法理念上取得了從國家至上到以人為本的重大轉(zhuǎn)變。在行政法律關(guān)系中，行政主體是權(quán)力主體，具有支配和強(qiáng)制的力量，而行政相對人是行政權(quán)力的客體，服從行政權(quán)力行使。在檔案法的制定過程中，法律的起草者和執(zhí)行者（即檔案主管部門）沒有隔斷聯(lián)系，所以檔案法自然而然地會較多考慮檔案主管部門一方。隨著利用檔案需求的增長，公民一方面希望獲取更多的檔案信息，另一方面負(fù)有保守國家秘密和國家安全的義務(wù)，依法利用檔案的權(quán)利中隱含的權(quán)利與義務(wù)的沖突日益加劇。新《檔案法》擴(kuò)大檔案開放期限，鼓勵檔案館為檔案利用創(chuàng)造條件，規(guī)范檔案公布，放松了權(quán)利限制，幫助公民進(jìn)一步實現(xiàn)依法利用檔案的權(quán)利。

權(quán)力是保障權(quán)利必不可少的力量，但不能保證所有的權(quán)力活動都是善舉，所以為了切實保障權(quán)利必須限制權(quán)力。新《檔案法》通過厘清檔案主管部門和檔案館的關(guān)系，對限制檔案權(quán)力做出初步探索。一方面，檔案主管部門擁有法律賦予的行政權(quán)，公民可以利用《中華人民共和國行政訴訟法》監(jiān)督檔案主管部門依法行政，維護(hù)自身的合法權(quán)益；另一方面，新《檔案法》規(guī)定，“檔案館不按規(guī)定開放利用的，單位和個人可以向檔案主管部門投訴”，以立法救濟(jì)的形式限制檔案權(quán)力，避免檔案館侵害公民依法利用檔案權(quán)利。從國家整體利益出發(fā)，協(xié)調(diào)國家利益和個人利益，通過放松對公民利用檔案權(quán)利的限制、限制檔案權(quán)力、豐富權(quán)利救濟(jì)途徑，有效保障了公民的信息自由，充分體現(xiàn)了對公民權(quán)利的尊重，實現(xiàn)了立法理念從國家至上到以人為本的轉(zhuǎn)變。

2.2.2 立法技術(shù)：從局部矛盾到系統(tǒng)協(xié)調(diào)

檔案立法技術(shù)是指合理地制定和正確地表述檔案法律規(guī)定和條文，已達(dá)到完美的表達(dá)形式的總和[11]，其完善與否制約著檔案法功能的發(fā)揮。檔案法原本存在內(nèi)部邏輯結(jié)構(gòu)不完善、語言表述不明、與相關(guān)法律沖突等問題，其形式、實質(zhì)、語言結(jié)構(gòu)以及立法的內(nèi)部協(xié)調(diào)問題在修改中，逐步走向檔案法的內(nèi)部協(xié)調(diào)和與相關(guān)法律的外部協(xié)調(diào)。

第一，在形式結(jié)構(gòu)上，新《檔案法》在附則中增加中央軍事委員會制定中國人民解放軍和中國人民武裝部隊檔案工作管理辦法的授權(quán)，尊重軍隊和部隊檔案管理工作的特殊性。第二，在實質(zhì)結(jié)構(gòu)上，新《檔案法》在總則第2條第1款增加適用范圍，完善了檔案法的邏輯結(jié)構(gòu)。第三，在語言結(jié)構(gòu)上，檔案法的立法語言風(fēng)格越發(fā)準(zhǔn)確、簡明、嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范。第四，檔案法還逐步增進(jìn)與相關(guān)法律的協(xié)調(diào)性。

3 結(jié)語

檔案法的四十年是與改革開放同行的四十年，是在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)下向公共性價值奔赴的四十年。從立法的視角看，檔案法完成了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的初步蛻變，但在立法、守法、司法和執(zhí)法方面依然存在不足。檔案法的立法進(jìn)步可以推動全民守法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，推動檔案法從法律文件到法律實踐的落實與進(jìn)步。展望未來，檔案法在立法路徑上應(yīng)當(dāng)做到經(jīng)驗主義立法和理性主義立法的結(jié)合，應(yīng)對社會的快速變遷尤其是高新科技的高速發(fā)展；在立法理念上應(yīng)當(dāng)做到兼顧實體與程序，保障行政相對人的權(quán)利，提高行政主體在行政執(zhí)法中的可操作性；在立法技術(shù)上應(yīng)當(dāng)在實質(zhì)結(jié)構(gòu)和語言結(jié)構(gòu)上繼續(xù)改進(jìn)，切實提高檔案法相關(guān)法律的協(xié)調(diào)性等等。我們應(yīng)該認(rèn)識到，完備、細(xì)密的檔案法不是一蹴而就的，只有不斷促進(jìn)檔案工作和檔案事業(yè)的發(fā)展才能推動檔案法的進(jìn)步。