京津冀協同發展背景下河北省科技人才政策生態研究

閆翅鯤，孫英偉

（石家莊學院a.馬克思主義學院；b.法學院，河北 石家莊 050035）

從歷史上的京畿重地到現代的“首都圈”，京津冀地區整體性的發展問題一直備受關注。2014年2月26日，習近平總書記主持召開座談會并作重要講話，深刻闡釋京津冀協同發展思路，并將其提升到重大國家戰略的高度。人才資源是區域經濟社會發展的關鍵要素，京津冀協同發展過程中，三地科技人才資源的優化配置和協同作用勢必與之同向同行。但長久以來，由于“京津雙核”經濟發展水平和人才發展環境的明顯優勢對科技人才有巨大吸引力，所以河北省科技人才資源流失嚴重，高水平人才資源匱乏，京津冀三地科技人才分布不平衡問題突出。河北省科技人才資源的短板直接導致區域協同創新創業動力與能力不足，難以發揮科技人才要素在協同發展中的支撐引領作用，這已成為京津冀協同發展的掣肘。

科技人才政策作為公共政策的一部分，擔負著規范科技人才行為、保障國家戰略實施的重任。為此，從京津冀協同發展的戰略定位要求出發，面對京津“虹吸效應”下的河北省科技人才狀況，探尋科技人才政策的策略趨向，以政策創新來推動人才建設，進而提高河北省有序疏解北京非首都功能的技術能力，就具有極為緊迫的現實意義和重要理論價值。

一、外部環境與內在邏輯：生態理論視角下的科技人才政策生態系統

科技人才作為新時代科技創新的重要承擔者，肩負推動國家技術創新、助推世界科技強國建設的歷史重任，其作用事關國家發展和民族興衰。科技人才的存在和作用狀態也因此成為學者們關注的焦點。尤其是近年來各地科技人才爭奪戰日趨激烈，科技人才配置不均衡導致的人才作用機制受損問題突出，學者們嘗試從各個角度探討這一問題的解決路徑，其中的生態學視角漸趨成為科技人才研究的新選擇。

（一）生態系統理論與科技人才生態系統

生態學的概念源起于對自然領域的研究，早期專注于對生物與其生存的自然環境的相互依存、相互作用的探究。隨著現代化進程的不斷推進，人與資源環境的矛盾日益突出，鑒于人類社會與生態系統的相似性，學者們開始將生態理論視角擴展到人類生活的各個領域，以期求得人類社會與自然環境的和諧共生。尤其是21世紀初以來，國內外的一些學者們一改之前對人才問題的關注角度，嘗試打破人才問題和生態問題研究相互割裂的局面，將二者結合起來作為一個系統考量。隨著這些學者研究成果的相繼問世和更多學者對這一研究視角的關注，人才生態學已成為一門新興邊緣學科。[1]

梳理學者們對科技人才生態系統的相關研究不難發現，雖然他們對這一問題的關注點各有側重，對人才生態系統概念的表述也有不同，但無論是從整體層面進行的人才生態學研究還是對人才生態系統構成要素的分析，在建構人才生態系統概念時，幾乎都將人才本身和人才的生存環境作為概念的基本要素，賦予其相對一致的內涵意義。[2，3]而這恰好為我們建構科技人才政策生態系統的概念提供了參照和依據。

（二）科技人才政策生態系統建構

科技人才對于國家經濟、社會發展的重要意義不言而喻。那么，如何使科技人才更好地承擔其歷史重任，助推我國科技強國的建設？科技人才政策作為改善科技人才生態環境、健全科技人才培育開發機制[4]的有力工具，在其中起著不可替代的作用。因此，要實現區域科技人才合理配置，推動區域協同發展，首先應從優化科技人才政策體系開始。基于學界對科技人才生態系統內涵相對一致的界定，我們也從科技人才政策本身（內生態）、科技人才及科技人才政策環境（外生態）兩個方面來審視河北省的科技人才政策，探尋河北省科技人才政策取向。

首先，科技人才政策本身的系統性是我們要考量的科技人才政策內生態。多視角透視科技人才政策的內生態可知，政策本身的邏輯性和系統性體現在政策的應用領域、政策主體、政策的適用對象等幾個方面。從政策工具的應用領域來看，科技人才政策內生態系統通過對人才資源的引進與激勵、培養與開發、選拔任用與評估來發揮其為區域協同發展提供人才保障的功能。于政策主體方面，科技人才政策的發文機構從國家、省市、部委到科技人才密集區域的管委會，不同主體文本間的互補性和兼顧程度是科技人才政策內生態的重要考核指標，對政策實施效果的作用不容忽視。不同適用范疇的科技人才政策的結構亦是科技人才政策內生態的重要評估維度，綜合性政策和專用型政策的體系性和導向性是灌溉區域科技人才的營養源之一，對人才成長的作用不可或缺。

其次，科技人才政策的調控對象——科技人才，加上政策所立足的區域環境（包括自然環境和社會環境），是這一系統的外生態。雖然自然環境要素作為人類生產生活基本的物質保障，在基礎層面全方位地作用于科技人才的生存狀況，[5]但學界的既有研究結果表明，科技人才的空間分布與區域經濟發展水平和科技發展水平相符合，科技人才的需求更多指向了區域科技發展潛力和創新能力。[6]可見，社會環境要素以其對科技人才作用的直接性和顯著性成為科技人才政策外生態的關鍵要素。因此，科技人才需求與京津冀協同發展背景下河北省的區域功能定位、產業分工與集聚狀況、區域創新驅動能力等指標無疑是河北省科技人才政策外生態系統評估的核心維度。

二、外部協同：京津冀協同發展背景下河北省科技人才政策外生態系統優化

隨著京津冀協同發展上升至國家戰略高度，推動戰略實施的綱領性文件——《京津冀協同發展規劃綱要》，圍繞“有序疏解北京非首都功能”這一戰略核心，為我們詳細解析了當前和今后一段時期京津冀區域協同發展的任務要點。其中，優化區域經濟和空間結構、促進產業轉移升級、形成新的增長極是當前的任務重點。回顧學界對區域經濟發展的研究不難發現，學者們已就科技人才的分布狀況對于產業結構和區域經濟的重要影響作用達成高度共識。[7]因此，探求通過科技人才合理布局縮小區域經濟發展差距的路徑已成為京津冀協同發展戰略實施不能規避的課題，而這也恰是我們立足京津冀協同發展要求優化河北省科技人才政策外生態系統的依據所在。

（一）河北省科技人才分布與產業結構現狀

基于技術進步對產業結構優化和區域經濟增長的核心作用，科技人才的爭奪戰在全國愈演愈烈，各省市不斷推出人才新政，連番參戰。激烈的搶人大戰直接導致區域科技人才分布和經濟發展的嚴重不平衡，這在京津冀區域表現得尤為明顯。

在歷史性行政壟斷的作用下，河北省無論在公共服務水平方面還是在人才發展空間方面較之京津都處于明顯劣勢，不僅難以在人才爭奪戰中吸引來所需的科技人才資源，而且還因京津的“虹吸效應”，導致原有的科技人才流向京津，“引才難，留才亦難”的局面使得河北省人才資源匱乏，無法滿足京津冀協同發展的戰略要求。與此相應，科技人才資源的不均衡分布亦加劇了河北與京津產業經濟發展的不平衡。河北以往的功能定位是從屬于京津的發展戰略需求的，所以迄今為止，河北省的支柱產業還是第二產業，經濟主要依賴于傳統的重工業，與北京以第三產業為主導和天津二三產業并重的產業結構差距明顯。[8]相對落后的產業布局難以形成產業集聚效應，產業結構與人才結構不均衡問題突出，現有科技人才資源無法轉化為產業發展優勢，科技人才政策的外生態系統亟待優化。

（二）優化產業空間結構，提升河北省科技人才政策外生態環境質量

產業結構與科技人才結構的互動狀況作為科技人才政策外生態環境的核心要素，不僅是政策的出發點，亦為政策的作用目標。因此，在京津冀協同發展的戰略要求下，河北省的功能定位及其產業發展的人才需求，是河北省科技人才政策的方向依據，是保障其對科技人才進行精準滴灌、實現河北省科技人才布局與產業分工協同發展的基礎。

2015年審議通過的《京津冀協同發展規劃綱要》明確了京津冀區域整體定位和三省市各自的功能定位。其中，河北省的定位為“全國現代商貿物流重要基地、產業轉型升級試驗區、新型城鎮化與城鄉統籌示范區、京津冀生態環境支撐區”[9]。這一功能定位亦明確了河北省在協同發展中的產業定位與分工，河北省應首先在此導向下做好協同要求下錯位發展的人才規劃，重點滿足包括物流、醫藥、紡織等行業在內的自身優勢產業發展的人才需求，為河北省科技人才政策的精準施策提供有力依據。與此同時，河北省作為京津冀生態環境支撐區，亦肩負承接京津轉移產業的責任。產業轉移不可避免地會帶動相關科技人才的流動，承接轉移人才作為承接轉移產業的重要一環，是衡量河北省科技人才政策外生態環境協同性不可或缺的因素。為此，需把握好潛在流動人才的社會心理需求，搭建其創新創業的成長平臺，吸引、促動其服務于河北省的產業分工和產業升級。

三、內部整合：京津冀協同發展背景下河北省科技人才政策內生態系統改善

河北省科技人才在京津冀協同發展中發揮著重要作用，河北省也歷來重視科技人才政策的建設。僅黨的十九大以來，河北省就出臺了13項人才新政，占到同期全國人才新政總量的7.93%，緊隨山東之后居全國第二位。[10]然而，連續出臺的科技人才政策對于河北省科技人才狀況的改善卻收效甚微，人才匱乏仍是河北省發展中的最大障礙，人才流失的痼疾久治不愈。為此，優化河北省科技人才政策并提升其作用效力已成為京津冀協同發展的重要任務之一。其中，統一于京津冀協同發展背景下的政策框架體系是保證科技人才政策質量及其作用效力的基礎。河北省科技人才政策體系本身的系統性和綜合性也就成為政策內生態優化的核心內容。

（一）河北省現行科技人才政策體系

如前所述，河北省在長期的人才政策建設過程中已經形成了較為完備的科技人才政策。院士引進工作、“三三三”人才工程、省管優秀專家工程等人才工程一直延續至今。2016年《河北省關于深化人才發展體制機制改革的實施意見》中，強調創新更具吸引力的人才引進機制、完善符合人才成長規律的培養機制，明顯提高了對海外高層次人才和京津人才引進的投入及政策優惠力度，在人才培養方面更注重應用人才培養。不難看出，近年來河北省的各項科技人才政策立足于京津冀協同發展的背景，從不同角度規劃并推進區域科技人才的協同發展，已搭建起相應的政策體系。但總體而言，河北省各項科技人才規劃的內在擬合度仍有待提高，人才政策的內生態系統優化空間較大。

1.重“引”輕“育”，政策工具應用領域失衡

在科技人才政策的應用領域，河北省一直采取引進和培養并重的策略，尤其重視高層次人才的引進工作，此類政策占比最大。但政策的創新程度不高，在海外高層次人才的引進目標、引進模式方面與京津和全國其他省市有很大的趨同性，同時又受制于經濟發展狀況與水平，在資金支持、住房保障等方面存在較大差距，致使政策對人才的吸引力度不夠，河北省在人才爭奪戰中明顯處于劣勢地位。同樣在科技人才政策中占有較大比例的選拔、認定類政策，也存在配套措施不到位的現象，即選拔、認定類政策占了多數，且設置門檻相對較高，相應的培育、激勵性措施欠缺。政策作用領域的失衡導致政策效力降低，難以形成對人才的有效激勵。

2.重導向、略細則，政策適用范疇失衡

從政策的適用范疇看，河北省的科技人才政策以綜合性政策居多，與自身產業發展需求相匹配的專項人才政策偏少，且僅有的專項人才政策的適用對象集中指向海外高層次人才和行業領軍人才，在適用范疇方面尚未形成政策的系統性。這無疑表明，北京的科技人才政策已經向精準滴灌型轉變[11]，而河北省還停留在大水漫灌型階段。不僅如此，河北省科技人才政策的配套措施建設也明顯滯后，規劃、意見類政策居多，具體實施細則、辦法類政策跟進不夠。粗線條的政策系統不可避免地影響政策的實施效果。

（二）優化政策框架體系，改善政策內生態

全國日益激烈的人才爭奪戰和京津冀協同發展的戰略要求使京津冀區域科技人才合理、有效流動成為必然要求。然而，經濟發展水平是決定科技人才流向的重要因素[12]，河北省經濟發展水平的劣勢地位已成為其人才吸引難以逾越的“情境特質”，這也成為河北省科技人才政策長期難以破解的難題。為此，立足這一“情境特質”，創新河北省引才、用才路徑亦為優化河北省科技人才政策體系的重要任務。

1.“引”“育”并重，提高政策效力

近年來學界倡導的開放式協同人才策略下的柔性引才模式作為破解人才引進難題的有效途徑，引起了各界的廣泛關注。對此，河北省也作了初步嘗試，本著“不求所有，但為所用”的原則，大力推進與京津高層次人才的交流共享，規避人才引進的競爭。如2016年河北省《關于深化人才發展體制機制改革的實施意見》中就明確提出“加大柔性引才力度”，鼓勵用人單位以掛職兼職、技術咨詢等方式柔性匯聚以京津為主的國內外科技人才服務于河北。但協同人才策略的政策理念并不僅限于“引才”層面，“引才”是“用才”的基礎，只有“引”“育”并重，人才資源才能為我所用。為此，要在進一步貫徹柔性引才策略的同時，加強協同“育才”政策建設，為京津高層次科技人才與河北本地人才聯合開展技術攻關、協同推動河北省創新創業提供政策支持，以政策制度支撐“育才”平臺和載體的建設。

與選拔、認定類政策相配套的培育、激勵類政策相對短缺是河北省科技人才政策效果不佳的另一原因。雖然近年來河北省在科技人才開發領域投入的資源不斷增多，促進科技人才發展的制度措施也漸趨多元化，但相較于人才引進和選拔類政策仍然偏少，且因“選才”門檻設置過高、過度偏重頭銜層次，令本就偏少的激勵政策受眾層次高端化，影響支撐產業發展的大量優秀青年科技人才的培養和使用。鑒于此，強化科技人才激勵評價機制、拓展科技人才開發資源的普惠面和受眾面就成為健全河北省科技人才政策體系的關鍵所在。這就需要建立以“用才”目的為導引的“育才”制度體系，強化對包括青年人才、后備人才在內的各級科技人才的評價激勵機制，豐富激勵方式，以制度建設打造河北省科技人才金字塔。

2.明確政策群體指向，完善政策體系

綜合性政策與專項人才政策的結構性失衡已成為河北省科技人才供需不匹配、科技資源配置不合理的重要影響因素之一，以專項人才政策的創新和完善來增強政策群體指向性無疑是補足這一短板的有效途徑。明確政策群體指向需立足于河北省的產業分布狀況及其在京津冀協同發展中的分工，制定河北省人才需求目錄，進而據此進行優先發展產業急需科技人才的引進、激勵、選拔、培育政策的創新，實現河北省科技人才政策從大水漫灌向精準滴灌的轉型。

滴灌式人才策略的踐行還有賴于人才政策實踐操作性的提高，科技人才政策中指導類政策與細則類政策的不匹配是河北省需補齊的另一短板。因此，統一于整體政策框架體系下的指導性政策實施細則的完善亦是政策轉型必不可少的一環。這就需要我們堅持問題導向，深入調研，以政策支持排除河北省“引才”“育才”“用才”各個環節的障礙，實現京津冀協同發展要求下河北省科技人才的有效供給及合理配置。

四、內外契合：河北省科技人才政策的策略選擇

將生態理論應用于社會現象的研究，其初衷是探求人與自然的和諧共生之路。在生態理論視角下審視河北省科技人才政策亦是從這一初衷出發，理順京津冀協同發展戰略要求下政策系統與其社會環境的相互作用規律，在內、外生態優化的基礎上達致內生態系統與外生態系統契合共生的目標。

首先，《京津冀協同發展規劃綱要》中對河北省提出的“優化區域經濟和空間結構，促進產業轉移升級”的任務要求是優化人才政策系統的基礎，只有據此開展河北省產業和科技人才現狀調查，科學預測今后一個時期產業發展的人才需求，才能在政策層面作出及時、有力的回應，以政策的創新吸引、培育人才，助力產業轉移升級。

其次，研究表明，產業集聚與科技人才集聚之間存在顯著交互效應，不僅科技人才集聚水平影響產業集聚程度，產業集聚亦會促動科技人才集聚。[13]不難看出，立足經濟發展現狀的“情境特質”，合理規劃河北省在京津冀協同發展中的產業分工，形成適合河北省發展的產業集群，是吸引大批科技人才流向河北省的有效策略。因此，科技人才政策內生態系統與外生態系統的高度契合不失為以政策支持為紐帶構建科技人才集聚與產業集聚的良性互動機制、實現“以產業聚人才、以人才興產業”發展局面的路徑選擇。