公眾參與視域下城市生活垃圾分類法治路徑研究

段婧婧

（1.淮陰師范學院 經濟與管理學院，江蘇 淮安 223001；2.中國礦業(yè)大學 管理學院，江蘇 徐州 221116）

1 引言

隨著人們生活水平的提高，城市生活垃圾也越來越多，中國的垃圾污染情況不容樂觀。城市生活垃圾已經嚴重危害生態(tài)環(huán)境，成為全國大中城市一個重要的污染來源，推行細分化的垃圾分類制度已經刻不容緩。2019年6月習近平總書記就垃圾分類管理工作作出指示，要求全社會動員起來，攜手做好垃圾分類，從而有效改善生活環(huán)境，實現經濟與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。2020年9月正式實施的《固體廢物污染環(huán)境防治法》從制度頂層明確了全國要推行生活垃圾分類制度。目前全國已有200余個地級市啟動了垃圾分類工作[1]。從本世紀初的勸導分類到如今強制分類，生活垃圾的分類管理制度在不斷的嘗試中艱難前行。

近些年，學者們不遺余力的對影響垃圾分類的行為因素進行研究，有偏于研究宏觀環(huán)境政策尺度的，有從居民個體行為因素等微觀層面著手研究的，也有從社會文化因素對影響垃圾分類行為進行討論的。其中，法律政策因素與城市生活垃圾分類行為的影響研究大致有如下成果：徐林充分考慮宏微觀層面的影響，從政策因素、心理因素、行為特征、個體屬性等進行抽樣分析，得出“經濟激勵政策”變量對居民的垃圾分類水平的正向影響更強。此外還發(fā)現居民分類行為收到顯著的“政策有效性感知”因素作用，兩者呈現正相關關系，意味著居民感知到政策有效性越高則其參與分類的水平也越高。[2]孟小燕等基于行為計劃理論對上海市影響居民生活垃圾分類行為的因素進行分析，結果表明分類工作的重點方向應放在政策法規(guī)的制定上，尤其是獎懲經濟制度，同時改變居民的態(tài)度和感知行為控制。[3]閻憲等認為，政策法規(guī)上的約束力是和居民個人意識聯系在一起的。居民的垃圾分類投放意識差既反映出居民自身存在道德瑕疵，更嚴重的是法律法規(guī)建設存在滯后的問題。[4]這些研究論證了法律政策因素對居民垃圾分類投放行為的影響成正相關性。道德的感化、政策的引導對公民垃圾分類自律意識及行為的培養(yǎng)上收效甚微。正因此，這場“垃圾革命”的能否成功，取決于法制規(guī)則與公民意識的有效互動，取決于用法制約束意識，取決于公民用行動踐行法制。現階段由于完善的制度規(guī)范和監(jiān)管機制的缺失以及由此帶來的全民參與不足乃是垃圾分類步履艱難的瓶頸所在。這似乎可以解釋一度轟轟烈烈的環(huán)保試驗為什么會陷入僵局？垃圾分類的實施效果為什么難盡人意？

垃圾的制造者是公眾，其必然要在垃圾分類活動中承擔起應有的責任，引導、調動公眾垃圾分類積極性顯得至關重要。因此，公眾的行為和態(tài)度是垃圾分類法治過程中必須要考慮的因素。[5]惟有融入公眾參與元素的垃圾分類制度，才能擺脫問題應對法和管制法的面相，為環(huán)境保護注入民主參與的不竭動力。本文擬從提高公眾參與度的視角，從公眾環(huán)境權利和環(huán)境義務兩個維度為切入點，以探求實現現代城市生活垃圾分類法治的新路徑。本文中的公眾參與是指城市生活垃圾管理制度的制定和實施必須依靠社會公眾及其代表的廣泛參與其決策與管控，并監(jiān)督和調節(jié)有關單位及個人與生態(tài)環(huán)境間發(fā)生的行為。

2 多維度考量公眾成為生活垃圾分類中權利主體的可行性分析

2.1 環(huán)境利益的公益屬性使然

環(huán)境利益是環(huán)境法所要保護和調整的利益，是指為了滿足人的基本生存和發(fā)展需要、安全和良好的環(huán)境需要，以環(huán)境資源與生態(tài)系統(tǒng)服務功能為客體的各種經濟利益和生態(tài)利益的總和。[6]環(huán)境利益具有公益性和私益性的雙層屬性。公益性則主要著眼于生態(tài)環(huán)境利益，這一利益的類型是為不特定的多數人所享有的，體現出公共利益特點。環(huán)境資源的生態(tài)功能就是環(huán)境公共利益，而環(huán)境公共利益的實現需要政府和公民的共同努力，任何一方的單打獨斗，效果都會不盡人意。對公共利益的保護，強調公民對環(huán)境事務的參與可以有效監(jiān)督可能存在的懈怠和失職，或者通過法律構建權力分立的制度也可以達到此目的。而對于普遍存在的公共利益，司法制度應該在此發(fā)揮更大的作用。[7]郭施宏和陸健認為環(huán)境利益是一種公共利益，環(huán)境保護雙軌制，要求一方面有完善的環(huán)境行政管理制度，另一方面有完善的環(huán)境公眾參與制度。[8]城市生活垃圾分類可以有效增加資源的再利用，降低環(huán)境污染，從而制度保護、規(guī)范和調整的更多是環(huán)境利益中的生態(tài)利益。由于生態(tài)利益的公共物品屬性，其首先體現為一種社會公共利益，然后又具有區(qū)分性公共利益，主要表現為利益的創(chuàng)造者與實際享有者、利益的損害者與實際受害者可能是不同的權利主體。這一特征要求城市生活垃圾分類的法律設計上，既要有環(huán)境公權力的介入以保護公共利益，又要給予私主體能夠享有良好的環(huán)境權利，借助于公眾權利行使的方式增進環(huán)境保護，是生態(tài)利益獲得保護的又一制度路徑。

2.2 環(huán)境權的必然要求

從歷史上看，第二次世界大戰(zhàn)結束后，環(huán)境權被看作是基本人權。二戰(zhàn)之后迅猛的產業(yè)化與城市化進程給自然環(huán)境造成不可逆轉的破壞和毀滅。在此過程中，需要總結的慘痛教訓是必須將環(huán)境權作為基本人權加以承認，這種觀點得到了全球性的一致認可。[9]就大陸地區(qū)而言，自蔡守秋教授1982年提出“環(huán)境權”這一概念后，圍繞環(huán)境權展開的研究呈現出空前繁榮，環(huán)境權也就順理成章地成為了環(huán)境法的基石范疇。環(huán)境權的提出為各國公眾參與環(huán)境保護立法提供了法律依據，但是環(huán)境權絕不是口號式的抽象性權利，而應外化為具體的制度規(guī)范，實現環(huán)境權的可訴性和具體化。日本的“貼近環(huán)境權程序說”主張，當面臨公害時防止性法律體系欠缺，行政措施不足背景下可考慮向居民敞開封閉式法律體系的大門，通過法律規(guī)范賦予公民方以居民同意、審查、監(jiān)視、公開資料以及參與聽證會等檢查權限。從居民方來考慮,這一權限就是“環(huán)境權”的一個具體形態(tài)。針對日本現行環(huán)境法制度中所承認的市民參加制度中沒有承認市民的意思決定以及參與環(huán)境管理的不足等缺陷,日本學者淡路剛久教授主張,作為貫徹環(huán)境權理念的環(huán)境權實現的手段,應該承認居民作為權利人參加環(huán)境管理和訴訟的權利。環(huán)境權這一新型權利的確定，是構建環(huán)境法權利體系的核心問題，也是環(huán)境法從“強制型法”向“自治型法”轉變的基礎。[10]賦予公眾環(huán)境參加權其目的在于更好地實現對環(huán)境的保護，對環(huán)境公權力進行監(jiān)督制約以及公眾之間的相互監(jiān)督，實現環(huán)境保護的多元共治。

2.3 環(huán)境治理的現實需要

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的快速推進，中國從2004年起每年產生的垃圾總量位列世界第一，約為4億噸左右，且每年大約以8%的速度遞增。更嚴重的問題是，中國人這么多年來因為垃圾處理不善而付出了沉重的環(huán)境、健康代價。生活垃圾的治理迫在眉睫。然而，政策的可操作性差，公民參與度的低下使我國當前垃圾分類試點的城市垃圾分類工作推進艱難。現代環(huán)境治理實踐一再證明，環(huán)境權力手段的單向性不符合現代社會治理的民主、合作、協商理念。環(huán)境保護領域“政府失靈”的問題以及各種因素決定了僅僅依靠公權力手段無法達成環(huán)境保護的目標。在提倡“生態(tài)文明”的當代，傳統(tǒng)的“管控—壓制型”環(huán)境治理模式儼然不符合時代的要求，取而代之的應是“參與—回應型”的環(huán)境治理模式。城市生活垃圾分類制度作為社會經濟高速發(fā)展的產物，其最終的歸屬應該是充分發(fā)揮公眾的參與性，從源頭實現垃圾的減量化、資源化和無害化。

2.4 世界其他國家立法成功經驗啟示

目前，世界上垃圾治理先進國家和地區(qū)已經將垃圾分類寫入本國或本地區(qū)的法律法規(guī)之中。日本垃圾分類是世界公認的成功典范，其關鍵在于日本構建了符合本國國情的以公民參與為中心、社會各界全面參與的垃圾分類協同管理機制。公眾參與垃圾分類主要體現在三個方面，最基礎的參與方式是指居民的自我監(jiān)督與投入；第二方面表現在公民參與垃圾回收管理過程；最后表現在公民對他人垃圾分類的監(jiān)督。呂維霞以問卷訪談日本居民對垃圾分類管理工作的評價和體會后發(fā)現，日本公民參與是該國垃圾分類工作取得成功的重要基礎，也是關鍵要素。[11]在德國，環(huán)境法明確規(guī)定了合作原則，強調結合多方的力量完成環(huán)保的重任，因為環(huán)境與每個人休戚相關，所以無論是什么樣的組織或機構、官方的或民間的、營利性的或非營利性的都應該參與到環(huán)保中，唯有動員全體社會力量才能有效防止危害環(huán)境行為的發(fā)生，更好地保證環(huán)保任務的完成，從根本上保證人類的生存與發(fā)展。[12]垃圾分類制度和飲品包裝回收換取抵押金制度都極大地釋放了民眾的力量，為資源的循環(huán)利用節(jié)約了人力和財力，同時對公眾環(huán)境保護意識的培養(yǎng)和環(huán)境保護習慣的養(yǎng)成起到潛移默化的作用。在瑞典，《轉向可持續(xù)發(fā)展》法案則以生態(tài)循環(huán)作為目標，規(guī)定消費者則有義務對廢棄產品及包裝按要求進行分類，并送到相應的回收處。利用法律手段制定規(guī)則和制度，明確民眾、企業(yè)在垃圾分類處理中的責任、義務。

3 實現公眾參與城市生活垃圾分類的法治路徑

法律是治國重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。調整建構以法治為基礎的垃圾分類制度，正是以法治手段將環(huán)保革命進行到底。而這樣的愿景也必將對法制設計產生強烈的倒逼效應，在現實要求以公民權利、義務為出發(fā)點在立法中對垃圾分類的具體標準、處置流程、監(jiān)管手段、責任機制等各環(huán)節(jié)做出精細有效的制度安排，而非流于形式，無法操作。

3.1 賦予公眾環(huán)境保護的權利

3.1.1構建多環(huán)節(jié)、多渠道的公眾表達機制，實現公眾表達權

立法的民主性體現在任何一項立法的行為都是在廣泛征求民意、充分進行民主協商、參與以及最后進行民主表決的基礎上完成的。有效的利益表達是立法民主化的重要環(huán)節(jié)。利益表達有兩種渠道：制度化和非制度化。一般而言，制度化利益表示是成熟社會的重要標志，也是社會建構的努力方向。制度化、法律化的利益表達可以有序地釋放社會結構中因環(huán)境資源引發(fā)的不穩(wěn)定因素，同時對于維系人類文明的自然資源環(huán)境的可持續(xù)來說是重要的，最終凝聚社會智慧，推動社會進步發(fā)展。公眾畢竟不是環(huán)境保護專家，過于復雜的分類標準給公眾的操作帶來了諸多不便，這將直接影響生活垃圾的準確投放，甚至會嚴重挫傷公眾分類投放行為的積極性。垃圾分類管理過程中賦予公眾表達權，法律據此進行利益確認和價值判斷，篩選利益清單，對肯定的利益加以保護。例如，立法在制定生活垃圾分類標準時要賦予公眾表達權，從公眾的認知水平和操作的便利性出發(fā)。對于城市生活垃圾分類收集來說,最主要的問題就是滿足城市居民分類收集的需要,如果分類方法不便于居民分類收集,就不會從源頭上真正實現生活垃圾的分類收集。[13]在我國由于各個城市自然氣候條件、垃圾特點和生活垃圾末端處理的水平不一致，在與上位法不沖突的前提下，各地方可以根據自身情況制定相應的垃圾分類和回收方法，逐步改變居民的排放習慣。分類方式應遵循由簡入繁，循序漸進的原則，不能急功近利。鑒于此，科學的垃圾分類方法和公眾易懂、可操作的“接地氣”的垃圾分類標準就顯得尤為重要。其次，在垃圾投放環(huán)節(jié)，投放地點、投放方式以及投放時間的安排上要遵循政府監(jiān)管兼顧公眾便利原則，立法部門不能只考慮執(zhí)法部門的監(jiān)管方便，忽視了制度的人性化。在上述環(huán)節(jié)，立法部門可以通過問卷調查、聽證會、座談會、網絡投票等有利于公眾廣泛參與的方式，發(fā)動公眾力量建言獻策，從而提高垃圾分類的便捷度和效率，加強制度的可操作性。

3.1.2建立生活垃圾分類信息公開制度，保障公眾的知情權

讓公眾獲得更多的環(huán)保信息，有助于提高公眾參與環(huán)保事業(yè)的積極性。環(huán)境信息的公開是一個重要的前提。國家環(huán)?？偩謶⒁惶赘采w各個層次的環(huán)境信息披露機制，明確統(tǒng)計口徑及其含義，完善生活垃圾管理的信息統(tǒng)計體系，細化統(tǒng)計指標，增加統(tǒng)計內容并擴大統(tǒng)計范圍。公眾有權知道自己辛辛苦苦分類出來的垃圾為生態(tài)環(huán)境所做的貢獻，也可為后續(xù)改進工作指明方向。準確具體的數據在提高公眾從事垃圾分類行為的積極性的同時也可以對公權力形成有效的監(jiān)督。首先環(huán)境主管部門應定期在部門官網或通過其他媒體公布全國和各個省市地區(qū)的生活垃圾運營數據，包括人均生活垃圾日清運量、資源回收量（塑料、紙、金屬、廢電器電子產品、廚余、大件垃圾、有害垃圾等）、各類資源回收率、綜合回收率、無害化處理率等。其次，生活垃圾管理成本數據公開，資金來源科目包括國家、城市、區(qū)（縣）財政資金，垃圾處理費等，資金使用包括生活垃圾管理各環(huán)節(jié)的具體費用。[14]

3.1.3完善公眾社會監(jiān)督網絡，賦予公眾監(jiān)督權

公民既是環(huán)境公共利益的權利主體，也是環(huán)境保護最直接的監(jiān)督者?，F階段垃圾分類尚處于強制分類階段，尚未作為行為自覺，內化成生活習慣，居民混裝垃圾、偷放垃圾的行為無法避免，為此立法中嚴格的監(jiān)督體系必不可少。政府無疑是承擔垃圾分類監(jiān)督職責的主力軍，但僅僅依靠政府的單一力量遠遠不夠，監(jiān)管成本高，監(jiān)督效率低等弊端不言而喻。賦予公眾監(jiān)督權并建立完善監(jiān)管體系及監(jiān)督信息反饋機制督促居民養(yǎng)成垃圾分類。建立政府監(jiān)管物業(yè)、物業(yè)督導居民、居民相互監(jiān)督等倒逼手段。設置垃圾分類統(tǒng)一監(jiān)督熱線或其他媒體監(jiān)督平臺。政府環(huán)境行政主管部門對沒有按照要求進行垃圾分類的小區(qū)物業(yè)進行處罰，處罰方式包括警告、罰款、資質降級、吊銷營業(yè)執(zhí)照等。倒逼小區(qū)物業(yè)加強垃圾分類管理，物業(yè)公司的工作人員既是本小區(qū)垃圾分類工作的管理者同時也是監(jiān)督者，物業(yè)公司對經過勸導不按照要求進行垃圾分類的家庭可以提高物業(yè)管理費，還不予以改正的家庭可以向行政主管部門舉報，行政主管部門實施罰款等行政處罰。與此同時還應調動廣大居民的監(jiān)督力量，增加居民間的相互監(jiān)督。讓居民主動揭發(fā)垃圾不分類或亂丟棄的家庭，對情況屬實的被舉報者，進行罰款，全部獎勵或部分獎勵于舉報者。

3.1.4優(yōu)化環(huán)境公益訴訟，賦予公眾參與的程序性權利

針對環(huán)境侵權的特殊性,確立環(huán)境公益訴訟制度這種特殊的訴訟機制就顯得相當重要。因此立法中應該賦予我國廣大公民環(huán)境公益訴訟權，鼓勵公民通過訴訟等方式參與環(huán)境保護。我們應該在立法上確立環(huán)境公益訴訟制度，放寬公民起訴資格，建立經濟型的環(huán)境訴訟簡易程序。[15]通過設立環(huán)境公益訴訟費基金，解決公眾參與公益訴訟的訴訟費問題；將環(huán)境公益訴訟納入法律援助的范疇，解決公益訴訟中的原告聘請律師的費用問題，提高公益訴訟的效率，及時地維護被害者的利益。建立和完善環(huán)境公益訴訟機制，這是公眾參與環(huán)境保護制度化的保障。

3.2 苛以公眾參與垃圾強制分類義務

任何一部法律都不能太過重視權利性規(guī)范，而忽視了義務性規(guī)范，沒有義務性規(guī)范的支撐，權利性規(guī)范就形同虛設。義務性規(guī)范的目的是為了執(zhí)法時有法可依，懲罰只是手段而不是目的。垃圾分類不是政府和企業(yè)的專屬責任，而是每一位現代公民必須承擔的社會責任，在立法理念上應確立全民參與的義務。我國當前垃圾分類試點城市垃圾分類工作推進艱難，反映了立法和執(zhí)法理念上沒有將公民的環(huán)境義務確立到位。法制的設計不能忽視公眾的義務性規(guī)范，在垃圾分類的立法過程中不僅要賦予公眾參與的權利，公眾還應該承擔相應的義務，這是對自己，更是對子孫后代負責的根本需要。

3.2.1全面實施垃圾付費制度

根據“污染者付費”的原則，對生活垃圾排放實施收費。其主要目的在于通過收費將生活垃圾污染的外部成本內部化，從而促使居民減少垃圾排放和進行必要的垃圾分類。要求以居民每戶家庭的人頭為單位按照垃圾的類別規(guī)定排放量征收垃圾費，視居民排放垃圾數量的多少和垃圾所造成污染強度的不同而有所區(qū)別，居民排放的垃圾產生的污染越多越重，其應繳納更多的垃圾費。

3.2.2明確公眾是垃圾分類宣傳義務的主體

現階段，由于我國居民接受的垃圾分類管理的宣傳教育還不夠充分，不少居民沒有認識到垃圾分類的長遠影響，對垃圾分類產生的經濟、社會和環(huán)境產生的正向效應期望不足，實際生活中由于缺乏垃圾分類具體方法而放任自己的行為。2019年新修訂的《環(huán)境保護法》第九條明確了各級政府、學校和教育行政部門以及新聞媒體的環(huán)保宣傳義務。公眾是生活垃圾源頭分類的主體，垃圾分類要從每一位公民做起，從家庭父母做起，從學校老師做起，從少年兒童做起，從大學生做起。因此，從社會的源頭出發(fā)，每一位公民應在自己的生活區(qū)域、工作區(qū)域，主動參與垃圾分類，主動參與宣傳義務活動，開展環(huán)保知識宣傳。

3.2.3完善法律責任引導責任主體自覺履行

美國法學家伯爾曼曾經說過：“法律必須被信仰，否則形同虛設?！苯⑼晟魄覈烂艿姆韶熑沃贫仁鞘蛊湔嬲恍叛龅闹匾蛩刂?。為改變生活垃圾分類工作被公眾忽視的現狀，必須要明確規(guī)定個人拒不執(zhí)行所要承擔的責任，提升加強垃圾分類管理法規(guī)的有效性和可操作性。對拒不執(zhí)行垃圾分類的初犯者可以由社區(qū)或本人所在單位的有關部門予以勸說。經多次勸說仍不全面履行義務的，按照違規(guī)的次數實施遞增性罰款處罰，并強制其擔任一段時間的垃圾分類指導員工作；情節(jié)嚴重、性質惡劣的，甚至可以追究刑事責任。通過綜合法律手段的運用，震懾相關主體履行垃圾分類義務，糾正違法者亂扔行為，確保城市垃圾分類制度有效實施。

4 研究結論與啟示

我國城市生活垃圾分類法治進程任重道遠，目前公民垃圾分類意識還很淡薄，在制定法律時要注意穩(wěn)定社會情緒，同時求得多方配合，采取以促進法為主、強制法為輔的“剛柔并濟”的立法形式。生活垃圾分類管理過程中，技術含量并不高，重要的是需要公眾身體力行積極參與。權利性規(guī)范和義務性規(guī)范相輔相成，這樣才能達到立法目的，所以在生活垃圾分類回收立法中應從鼓勵和強制兩個維度規(guī)制公眾的行為。通過這兩者的有機結合，我國生活垃圾分類工作才能健康、穩(wěn)步發(fā)展。