教代會在新時代高校治理體系中的機制創新研究

王祥修，王藝穎

(上海政法學院 國際法學院，上海201701)

中國現有的高校治理體系在經過長時間的制度變遷后，逐漸形成了黨委領導下的校長負責制，學術委員會制度參與學術研究與探討，教職工代表大會制度參與民主管理與民主監督。但我國大學治理結構與權力分配依然存在行政化色彩濃厚、民主管理與監督意識薄弱等現象。與此同時，黨的十九屆四中全會提出了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標，即到2035 年，基本實現國家治理體系和治理能力現代化；到新中國成立100 周年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化。而高校治理體系和治理能力現代化本身就是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，其中，教代會作為黨委領導下教職工群體參與學校民主決策、民主監督的基本形式，其職能的落實無疑是完善新時代高校治理體系的重大突破口。通過教代會機制的創新不斷發揮教代會在新時代高校治理體系中的作用，既是對我國教育強國工程與“雙一流”建設的助力與推動，更是推進國家治理體系和治理能力現代化的必經之路。

一、新時代高校治理體系概述

（一）我國高校治理的理論制度

我國高校治理的理論制度可分為兩部分，一部分為理論學說，另一部分為制度體系。關于高校治理的理論學說，學術界主要有三種觀點：一元論、二元論、多元論[1]。一元論的主要代表是伯頓·克拉克，他主張高等教育系統是以知識為邏輯起點，圍繞工作結構、信念和文化、權力三個基本要素而形成的綜合機構，其實質是學術權力的延伸范疇。一元論肯定了學術權力的重要性，認同高校治理區別于其他社會治理，但卻無法解釋學術系統中行政文化與教師、學生文化相分離的治理結構特征，這為多元論學說的發展提供了發展契機。二元論的主要代表是科爾森，他將高校治理結構劃分為行政權力與學術權力，認為平衡行政權力與學術權力是高校治理中的核心問題。多元論主要是在一元論與二元論的基礎上，肯定了參與高校主體的多元性。結合我國國情，多元論學說在我國高校治理體系中呈現政治權力、行政權力、學術權力和民主管理權力的四方態勢，即在黨委領導下，積極發揮校長管理、教授治學、職工參與的高校內部管理機制[2]。

關于高校治理的制度體系，我國高校治理的制度體系研究成果比較典型的有：張德祥《1949 年以來中國大學治理的歷史變遷——基于政策變革的思考》和蔡連玉、李海霏《我國高校內部治理的制度變遷（1949—2018）：基于歷史制度主義的分析》。兩篇文章都是基于政策文本的研讀上，分析自建國以來的高校治理制度變遷。不同之處在于，前者根據政策側重點的不同，將高校治理制度變遷分為三個階段來考察，即1949—1977 年的探索期、1978—2009 年的改革期、2010 年至今的完善期[3]；后者則是根據歷史制度主義的分析方法，提出我國高校內部治理制度變遷是一種兼具斷裂均衡、關鍵節點、路徑依賴和漸進轉型四種特征的混合模式[4]，并認為高校應采取基于章程和法治的多元善治作為當下制度體系創新的突破口。

（二）我國高校治理的現實狀況

我國高校治理采取的是黨委領導下的校長負責制，具體包括“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”，其基本特征有四點：第一，學校領導體制是黨委領導下的校長負責制，重視政治領導是我國新時代高校治理的最主要特征；第二，院系領導體制實行黨政聯席會議制度，保障了高等學校二級組織參與并執行學校人才培養、科學研究等具體事項；第三，學術管理上設立學術委員會制度，明確專職學術人員在高校治理中的地位與作用；第四，民主管理實行教職工代表大會制度，教代會切實參與民主管理與民主監督，保障教職工的合法權益[5]。由此可見，我國高校治理的中心思想是在黨委領導的情況下遵從多元化治理，平衡制約政治權力、行政權力、學術權力與民主管理權力，推進現代大學制度的進一步完善與發展。

現階段，高校內部治理存在“行政化”、科層權力過大的現象，難以實現“以權利制約權力”。黨的十九屆五中全會堅持“以人民為中心”的理念，要求健全人民當家作主制度體系，發展社會主義民主政治，從而不斷發揮中國特色社會主義的制度優勢，推進國家治理體系和治理能力的現代化。作為國家治理的重要組成部分，高校治理所存在的治理結構與權力分配行政化色彩濃厚、民主管理與監督意識薄弱等現象顯然已不符合時代要求。因此，為推進我國教育強國工程和“雙一流”大學建設，高校治理的改革與創新應當遵循“多元論”理論學說，堅持“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”的管理體制，同時基于法律章程的規定發揮多元善治的優勢與作用，即注重代表民主管理權力的教職工代表大會，通過保障教職工代表大會各項職權的落實，以權利制約權力，實現高校內部治理結構和權力的平衡互動，從而推進高校治理體系和治理能力的現代化發展。

二、新時代教代會的功能作用

為進一步發揮教代會的職權效應，首要之舉便是對新時代教代會的功能作用加以明確。根據各法律法規的規定，現總結為以下幾點：

（一）基本作用：維護教職工合法權益

《中華人民共和國工會法》第六條明確了工會的基本職責是維護職工合法權益，落實于高校教代會，其基本職責便是維護教職工合法權益，具體體現在密切聯系教職工群體、聽取和反映教職工群體的意見和要求、關心教職工的生活、幫助教職工解決困難、全心全意為教職工群體服務等方面。此外，中共中央《關于加強和改進黨的群團工作的意見》明確提出應支持群團組織加強服務群眾和維護群眾合法權益工作，并強調維護群眾合法權益是群團組織的重要工作。教代會作為高校工會組織行使職權的重要形式，其基本作用當然是代表教職工群體，維護教職工的合法權益。具體而言，應當體現在以下幾個方面[6]：第一，牢固樹立以人為本、以教職工為本的工作理念，構建和諧的校園環境和工作關系，通過協調學校有關部門，建立健全教職工維權機制，及時跟進教職工的利益訴求；第二，關心教職工群體的健康，組織開展有效的減壓活動和定期體檢，提升教職工群體的身心健康水平；第三，關心女性教職工的特殊需求，按照《婦女權益保護法》《女職工勞動保護規定》《關于進一步加強女教職工工作的意見》等法律法規的規定，為女性教職工提供便捷的服務，維護女教職工在經期、孕期、哺乳期等特殊期間的合法權益；第四，創造便利條件，促進教職工職業和專業發展，形成治學管理的良好循環。

（二）主要作用：民主管理和民主監督

民主管理和民主監督是教職工群體通過教代會參與高校治理的基本權利，也是現代大學制度的重要組成部分，我國法律法規對此有明確規定。首先，《中華人民共和國憲法》第二條規定，“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”。憲法規定了人民參與管理國家事務的基本權利，這是教代會權利得以保障實行的根本法律依據。其次，《學校教職工代表大會規定》遵循民主集中制原則，明確了教代會參與學校治理民主管理與民主監督的基本職權，包括但不限于聽取工作報告、評議領導干部、參與決策事項、監督決策落實。在具體實施上，一方面要從源頭參與學校各事項的決策與執行，包括源頭參與制定學校基本制度、源頭參與制定學校發展規劃和重要管理規范、源頭參與學校財務預算、源頭參與學校重大事項決策等；另一方面是以權利制約權力，通過教職工群體的切實參與，以防行政權力的濫用與擴大。可以說，民主管理是民主監督的有效前提，民主監督是民主管理的重要保障。二者相輔相成，構成教代會在新時代高校治理體系中的重要紐帶。

（三）重要作用：推進高校治理現代化

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》 提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，這是第一次將國家治理著眼于現代化，其實質是堅持中國共產黨的領導，注重各方參與，發揮制度優勢和人民優勢，實現各項事務治理的規范化、程序化、民主化。黨的十九屆四中全會又進一步提出了推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標。高校治理作為國家治理的重要組成部分，應當依照法律規定，適應國家治理現代化的要求，推進自身治理體系和治理能力的不斷進步。而教代會是黨委領導下教職工群體參與學校民主決策、民主監督的基本形式，不僅具有法律賦予的參與民主管理和民主監督的天然優勢，還代表著高校治理最廣泛群體的根本利益，具有強大的群眾基礎。可以說，教代會職權的落實與國家治理體系和治理能力的現代化要求高度契合。如果教代會形同虛設，教職工聽取、審查、討論、建議和監督學校章程、重大改革和重大問題的解決方案、專項工作報告、教職工福利等各項事項的合法權利無法落實，高校治理便違背黨的十九大報告對工會組織提出的增強“三性”（政治性、先進性、群眾性）、革除“四化”（機關化、行政化、貴族化、娛樂化）要求，無法代表廣泛的群眾利益，從而也就不可能實現高校治理體系和治理能力的現代化。

三、新時代教代會的現實審視

雖然教代會具有以權利制約權力的天然優勢，但在實踐中，教代會在高校治理中卻不能發揮其應有效用，教代會職權也無法落于實地，最終造成了教代會形同虛設、高校治理“行政化”傾向等不利于新時代大學制度完善的現象。究其原因，主要有以下幾點：

（一）法律法規落后

教代會制度得以運行的依據主要來自于《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國工會法》《中國工會章程》《學校教職工代表大會規定》等法律法規的規定，但現有的法律文本存在著與時代發展不適應的因素。具體包括以下幾個方面：第一，部分條例過時。例如，《中國工會章程》最新版本是2018 年發布并實施的，黨的十九大報告對工會提出增強“三性”（政治性、先進性、群眾性）、革除“四化”（機關化、行政化、貴族化、娛樂化）的要求，黨的十九屆四中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標。但《學校教職工代表大會規定》 卻是2011 年發布、2012 年實施的，與教代會相關的直接條例不能反映最新的時代精神。第二，與教代會相關的條文內容大多屬于規范性法律文件，法律效力較低，而效力層級較高的法律對于教代會的規定則過于寬泛，缺乏實質性內容[7]。第三，大學內部的政治權力、行政權力、學術權力與民主管理權力邊界不清晰，缺乏明確的權力清單制度保障教代會職權的細化與落實，從而使教代會的各項權利逐步弱化、流于形式[8]。

（二）黨委重視不夠

教代會作為黨委領導下教職工群體參與學校民主決策、民主監督的基本形式，其建設與發展離不開黨的領導與支持，黨的領導是教代會職權落實和改革創新的重要保障。如果缺乏黨的領導，教代會制度在運行的過程中將缺乏人力、物力、財力等各方面的支持，無法發揮其應有效用，進而無法保障教職工群體參與民主管理與民主監督，實現高校治理各項權力的互動平衡。然而在高校治理實踐中，教代會的運行與發展卻存在著種種問題：一是學校職能部門和人員職責存在著交叉重合現象，例如教代會維權與高校人事部門申訴，這極有可能導致教代會的職能部門形同虛設；二是高校內部治理過于行政化，行政權力和民主管理權力不能實現有效的權責平衡；三是部分黨委領導和教職工自身民主管理意識淡薄，教代會組織機構和工作模式松散，難以切實地開展高校治理中的民主管理和民主監督。黨的領導是教代會在新時代高校治理體系中進行制度建設和改革創新的根本保證，只有堅持黨對高校治理體系和治理能力現代化的領導，最大限度地發揮教代會的職權效用，高校才能不斷完善治理體系，提升治理能力，加快推進“雙一流”建設。

（三）行政權力偏大

由于高校黨委缺少對教代會的足夠重視，高校治理的權力天平便會發生傾斜，以校長為代表的行政權力將會占據主導地位，無形剝奪教代會應有的民主管理權力。具體而言，這種行政化傾向一方面表現在部分高校領導缺乏新時代高校治理應有的法治思維和人民主體意識，沒有樹立以人為本的民主管理意識，對于涉及教職工重大利益的事件，沒有按照法律流程使教代會真正行使其應有的參與、提案、監督等合法權利，重行政意志，輕民主參與[9]。另一方面，部分高校領導對法律法規不甚了解，行為處事帶有明顯的官僚主義作風，在高校決策的制定與執行過程中，為強化自身的權力，罔顧教職工群體的知情權與參與權，使教代會逐漸淪落成行政管理的依附品，造成了高校治理“官本位”的局面。根據權利制約權力理念，教代會一旦沒有發揮其應有的民主管理作用，便無法對行政機構形成強有力的制約監督機制。在長期行政權力一邊倒、民主參與失靈的情況下，高校治理存在的其他現實問題也都因此而產生[10]。

（四）民主意識不強

民主意識不強主要分為兩個層面，其一是如上文所提到的部分領導干部民主管理意識淡薄，無法深刻領會新時代國家治理體系和治理能力現代化的理念精神，對教代會缺乏足夠的重視，造成高校內部治理權力失衡、科層權力偏大、民主管理權力薄弱，行政化和官本位的管理特質使高校治理陷入僵局。其二是教職工對高校民主治理的參與度低，在通過教代會參與民主管理與民主監督一事上，部分教職工代表存在消極怠工現象，對于涉及自身權益之事不甚關心，導致教代會工作流于形式、不注重實質內容。除此之外，高校教代會的組織機構、人員配置、工作模式等方面也存在著消磨民主意識的薄弱環節，例如人員配置老齡化、缺乏主人翁意識等，久而久之，教職工群體便喪失了參與高校民主管理與民主監督的積極性與主動性。因此，外部的行政化環境壓力與內部的積極性淡薄使教代會的職能無法有效落實，從而阻礙了高校治理體系和治理能力的現代化進程。

（五）監督職能失靈[11]

基于高校內部監督部門的有限性，教代會所具有的監督職能是開展高校治理的關鍵所在，而監督的有效實現離不開監督主體的獨立性、監督對象的公開性、監督關系的對等性、監督手段的強制性等各方面因素。但在實踐中，部分高校教代會的監督職能卻存在失靈狀態。首先，教代會與黨政機關并非屬于對等關系，在高校治理行政化色彩較濃的背景下，教代會無法根據法律規定，切實參與到高校決策的制定與執行中，進而無法通過權利的合法保障有效制約權力的行使。其次，教代會的運行機制存在諸多不規范情形，例如教代會代表的提名、審查、投票等存在任意性，教代會召開不及時，閉會期間的教代會形同虛設等。最后，部分高校存在信息不對稱、不透明現象，部分教職工無法深入了解所在高校在教學科研、人才培養、財務支出等方面的重大決策，高校的校務公開程度和宣傳力度有待提高。

四、新時代教代會的創新機制

教代會職能的落實是完善新時代高校治理體系的重大突破口，但制度體系在運行的過程中卻存在著諸多問題，例如法律法規落后、黨委重視不夠、行政權力偏大、民主意識不強、監督職能失靈等。為保障新時代高校治理體系的發展，教代會的機制創新迫在眉睫。因此，針對上述現實問題，提出以下建議：

（一）加強黨的領導，提高重視程度

加強黨的領導是首要之舉，《中國共產黨普通高等學校基層組織工作條例》 第三十三條明確指出：“高等學校黨的委員會領導教職工代表大會，支持教職工代表大會正確行使職權，在參與學校的民主管理和民主監督、維護教職工的合法權益等方面發揮積極作用。”因此，高校黨委要把教代會職權的落實作為管理治校的重要工作內容，具體而言，應體現在教代會與高校黨委的雙方互動上。一方面，高校教代會應堅持黨的路線和方針政策，圍繞教育強國和“雙一流”建設，切實代表廣大教職工群體，開展有利于維護教職工合法權益的工作，不斷推進高校治理體系和治理能力現代化進程[12]。另一方面，高校黨委應注重提高民主管理和民主監督認識，針對教代會在運行過程中的重點和難點問題，進一步細化教代會職權并完善校務公開制度，保障教代會代表參與高校治理的權利，發揮教代會代表參與學校內部事務管理的積極性與主動性。總而言之，只有不斷加強高校黨委對教代會的領導，提高學校領導對教職工群體參與民主管理與民主監督的重視程度，才能使教代會發揮其應有作用，打造充滿人文氣息的和諧校園。

（二）完善法律制度，優化頂層設計

首先，要及時修改相應法律法規。一是要依照新時代國家治理體系和治理能力現代化的總目標，明確高校與教職工群體、教代會的法律關系，為后續工作的開展奠定基礎；二是要針對法律法規中未能明確規定或是效率等級較低的內容，進一步強化職權細化、落實等問題，使教代會開展各項工作有法可依。其次，要明確權力界限。目前高校治理中主要存在三大機構，一是黨政管理機構，二是代表學術權力的學術委員會，三是參與民主管理與民主監督的教代會，三大機構依照多元說理論共同參與高校治理。因此，應當進一步明確三者權力結構，劃分各自權力界限，避免職能沖突、職責混淆等不利于高校治理的現象發生。最后，要完善制度設計。一方面，要修訂院級教代會工作細則、教代會提案工作細則、校務公開等制度文件，融入新時代治理精神，規范教代會各項工作的有序開展；另一方面，要探索建立新的工作制度，如教代會政務公開制度、教代會代表巡視監督制度等，拓寬教職工參與民主管理與民主監督的渠道，保障教職工群體知情權、參與權、監督權等各項民主權利的有效落實。

（三）弱化行政權力，增強權利保障

對于行政權力與民主權利的平衡探索，應當從權力行使、民主意識、監督復位等方面逐一破解。首先，高校黨政機關的權力行使應當進一步提高公開透明程度，拓寬教職工群體知悉學校改革建設和涉及自身合法權益等事項的信息渠道，為教代會代表參與高校民主管理與民主監督提供強有力的支持。其次，應當培養高校領導與教職工群體的民主意識，通過線上互動平臺、宣傳欄、線下研討等各種途徑強化高校領導與教職工群體對教代會的認識與了解，鼓勵教職工群體積極投入高校治理的法治化建設。再次，高校應注重培養高校領導與教職工群體的法律意識，提高對組織機構權利義務的認識以及新時代社會治理法治化的建設覺悟，通過勞動權益保障與維權的知識普及，使高校領導和教職工代表真正做到有法必依、依法治校。最后，應切實關注教代會監督職能的落實，通過高校管理的民主化與治理的多元化避免權力的濫用，肅清官僚之風，實現高校去行政化，真正以民主權利有效制約行政權力，不斷完善大學治理結構，促進大學民主治理。

（四）創新工作機制，優化組織結構

習近平總書記在同全國勞動模范代表座談時曾指出，“時代在發展，事業在創新，工會工作也要發展，也要創新”[13]。為順應新時代“中國之治”的新境界，教代會在服務高校治理中應當圍繞理念和方法兩個角度革故鼎新，不斷完善高校治理體系。首先，在工作理念上，應當堅持以人為本的思想，落實基本職責，維護教職工群體的合法權益。例如，利用線上線下多種平臺，關注教職工群體所面臨的現實問題，及時做好疏通交流，避免矛盾的進一步激化，同時聯合學校人事部門，建立申訴調解機制，協調化解教職工群體與校方的勞動爭議，促進勞動關系和諧化[14]。又如，有針對性地關注女性教職工的職場難題，為其提供人性化服務，打造“婦女之家”等場所，幫助女性教職工緩解心理壓力，緩解其在經期、哺乳期、產期等各階段所面臨的職場壓力與生理難題。其次，在工作方法上，一要保證教代會開展各項工作的獨立性，避免黨政機關和行政機構對教代會工作明示或暗示的干預；二要簡政放權，充分發揮院系教代會作用，自下而上地保障教職工群體參與高校民主管理與民主監督[15]；三要建立健全教代會代表提案工作機制，通過獎懲結合激勵教職工代表認真履行工作職責，保證教職工代表撰寫提案的積極性與提案內容的可操作性；四要創新工作方式，利用互聯網和新媒體推進“互聯網+創新”，不斷提高教代會工作隊伍的綜合技術水平，滿足高校發展的多元化需求。

五、結語

教代會在新時代高校治理體系中的重要作用是毋庸置疑的，其不僅是聯系高校與教職工群體的重要樞紐，也是構建和諧校園、推進高校治理現代化的關鍵所在。針對教代會在現有高校體系運行中所暴露的現實問題，高校治理的下一步發展應當依照多元說理論，不斷完善教代會的工作制度，著眼于加強黨委領導，提高重視程度；完善法律制度，優化頂層設計；弱化行政權力，增強權利保障；創新工作機制，優化組織結構。把教代會視為基于章程和法治的多元善治的機制創新突破口，審時度勢、順勢而為、乘勢而上，不斷推進高校治理體系和治理能力現代化，使高校真正成為培養人才的搖籃、教書育人的勝地、師生生活的樂園、改革示范的榜樣。