“房住不炒”背景下的學區房政策分析及調控機制探討

文/石銘

我國義務教育階段公辦學校“收費擇校”“推優”等形式相繼被禁止后，購買學區房成為獲取入學資格的必備條件。學區房作為優質教育資源與商品房的結合體，其價格近年來呈現快速上漲態勢。這不僅增加了家庭剛需支出的負擔，也成為引發新一輪房價上漲的“導火線”。2021年4月30日，中共中央政治局會議首次提出“防止以學區房名義炒作房價”，這是中央繼2016年底提出“房子是用來住的、不是用來炒的”之后，專門針對學區房提出的新要求。因此，本文通過分析總結主要發達國家與我國各地現有學區房的管理政策及其影響，為加快探索建立系統化的學區房調控與治理機制提供助力。

一、主要發達國家學區房政策概況

美國義務教育階段公立學校占比約90%。美國法律規定，公立學校實行“劃片就近入學”原則。無論是買房或租房，只要居住在學區范圍內，即可進入公立學校就讀。美國公立學校的教育經費主要來源于周邊社區繳納的房產稅，地段好、品質高的社區，房價與稅收一般均高于普通社區，學校硬件建設與師資培養的經費也相對更多，從而形成更加優質的教育資源。因此，美國一般是先有“高房價”，后有“好學校”。然而，好學校周邊的住房價格一般在合理溢價范圍內，不存在離譜的“天價”學區房。英國的學區房概念與入學政策和美國大同小異，但教育資源的競爭更為激烈，學區房溢價現象比美國更為明顯。根據相關機構統計，英國學區房平均溢價區間為15%-20%，少數地區超過30%。美國與英國這種依賴于高房價的學區房政策“馬太效應”十分明顯，對中低收入階層容易產生“擠出效應”，最終導致教育資源的兩極分化與社會貧富階層的固化。

日本是教育資源十分均衡的國家，其均衡主要體現在學校硬件的標準化與師資的均衡化。日本公立學校占比高達98%，公立學校沒有重點與非重點之分，辦學經費與教師工資統一由政府財政撥付，教師與校長定期在各學校之間輪換交流，地區之間、城鄉之間教育設施差異較小，適齡兒童按照政府劃定的學區就近入學。因此，日本有學區的概念，但沒有學區房的概念。只要是居住在學區內的孩子，就可就近入學，買房與租房具有同等權益。德國公辦教育類似于日本，每所公辦學校的教育資源相差無幾，學區房概念在德國普遍沒有市場。

法國政府自1963年起規定，小學、初中按照“一個區段，一所學校”的原則實施“就近入學制”。2007年以來，政府放寬了對就近入學的限制，允許家長以“特準”的名義為子女申請學區以外的學校就讀。一段時間以來，尋求“特準”的家庭越來越多，導致名校精英子弟扎堆，普通學校生源流失，特別是初中的兩極分化尤為嚴重。上述情況造成法國學區房銷售與租賃生意迅速趨熱。以巴黎為例，2015年，數所著名中學周邊住宅每平方米價格為1.2萬-1.6萬歐元，高于非學區房約50%。為遏制炒作學區房，自2015年起，法國教育部重新制定“學校分區圖”，實行“一個區段，多所初中”的政策，試行“社會階層混合”的“就近入學制”，旨在避免出現“貧困子女學校”與“精英子弟學校”的兩極分化。

縱觀主要發達國家教育與學區房政策概況和發展經驗，可以得出幾點啟示：一是按照住房“劃片就近入學”是義務教育階段公辦學校普遍采用的有效做法；二是“擇校”與單純依賴于高價學區房的入學政策，往往會導致生源與教育資源的兩級分化，進而造成社會階層的分化與固化；三是優質教育資源的廣覆蓋與均衡化是防止學區房炒作的治本之策；四是以實際居住為導向的“租售同權”是保障入學機會公平的重要舉措。

二、國內主要城市學區房相關政策及其效果分析

(一）以南京等為代表的“名校辦分校，集團化辦學”政策——聚焦教育資源均衡化，旨在擴大學區房覆蓋面

南京市自2010年起探索推進“名校辦分校，集團化辦學”模式，使優質教育資源逐步從“點”向“面”擴散、從“老城區”走向“新城區”。2021年2月，南京市委辦公廳、南京市政府辦公廳印發《關于深入推進義務教育集團化辦學的實施意見》，計劃到2025年，主城6區義務教育緊密型集團化辦學覆蓋率達到90%以上，其他地區達到50%以上。同時，加強學校之間的師資交流與統一管理，通過“以強帶弱”形成名校輻射圈，促進優質教育資源均衡化發展。從短期看，隨著政府投入的加大和名校覆蓋面的擴大，這種模式會使更多區域因能享受學區溢價而導致房價上漲，但從長期看，這種模式會有效緩解優質教育資源緊張的局面，有利于實現區域教育資源均衡化與房價均衡化。

（二）以北京為代表的“多校劃片”、以上海為代表的“指標到校”政策——聚焦生源質量均衡化，旨在削弱學區房的確定性

北京市海淀區等規定，2019年1月1日后取得的住房用于申請中小學入學資格的，通過“多校劃片”電腦派位的方式入學。2021年3月，上海市教委發布了《上海市高中階段學校招生錄取改革實施辦法》，規定名額分配錄取將合計占市實驗性示范性高中招生總計劃的50%-65%，這將打破優質初中升學的“壟斷”，提高普通初中錄取名校的比例。由于學區房的價格除包含住房本身的價值外，還有較大部分來自優質學區溢價，在實施“多校劃片”與“指標到校”政策后，優質教育資源將在更大范圍內均攤，從而稀釋學區房溢價，降低名校學區房的溢價率，從而導致名校學區房價格下跌。從北京“多校劃片”的經驗看，對于朝陽區等優質教育資源較少且分布不均的區域，高價學區房學區稀釋較明顯，受到的影響也較大；而在西城區這種整體教育資源優勢明顯的區域，雖然會對某些頂級“天價”學區房價格有所影響，但對于學區房整體價格影響較小。

（三）以合肥、福州等為代表的學區房“限購”、“限制學位時限”政策——聚焦學區房惡意炒作，旨在削弱學區房的流動性

為緩解優質公辦學校學生“擠破頭”的問題，福州市從2019年起規定，在主城5區與熱點小學實行“一套房產六年內提供一戶家庭學位”（以下簡稱“六年一戶”）。2021年4月，合肥市規定：市區范圍內同一套學區房，6年內只能享有學區內小學1個學位，3年內只能享有學區內初中1個學位；同時暫停市區范圍內擁有2套及以上住房的本市戶籍居民家庭在濱湖新區、政務文化新區、高新技術開發區和其他區域指定學校的學區范圍內購買二手住房。從各地政策實施的效果看，“限購”政策與“限時”政策會明顯減少學區房的投資投機行為，降低學區房的換手率與流動率，促使學區房真正滿足就近入學的實際需求，起到嚴防學區房“空轉炒作”的作用。

（四）以深圳、寧波為代表的二手房交易參考價政策——聚焦二手房價格管控，旨在穩定學區房價格預期

2021年2月，深圳市在全國率先建立二手住房（包括學區房）成交參考價發布機制，要求中介掛牌價格不能超過參考價，房貸業務與參考價掛鉤，這在全國范圍內引起較大反響。2021年5月，寧波市專門針對學區房建立交易參考價格發布機制，先行發布9個熱點學區范圍內112個小區的二手住房交易參考價格，同時要求商業銀行等金融機構以交易參考價格為依據發放貸款。這項政策旨在通過加強學區房價格管控與貸款數量限制，引導和穩定市場預期，促進學區房理性交易，防止以學區房名義炒作房價。

三、當前及今后一段時期學區房調控與治理機制探討

學區房的炒作不僅加劇了教育資源緊張，更激化了社會民生矛盾。高價學區房問題不僅反映了房子自身的問題，更折射出整個社會多維度分化甚至運行方式的問題。要解決這一問題，必須形成一攬子方案。當前與今后一段時期，要加快建立堵疏結合、標本兼治的治理機制，一方面要通過“限購、限時、限售”等限制性措施，削弱學區房的流動性，嚴防學區房“空轉炒作”，另一方面要通過實施教育資源均衡化、生源均衡化、租售同權等長效性措施，擴大學區房覆蓋面，削弱學區房的確定性，降低其溢價率，使學區房逐步實現功能回歸與價格回歸，最終實現“有學區但無學區房”的目標。

（一）建立“三限”調控機制，嚴防學區房“空轉炒作”

實施學區房“限購、限時和限售”，在現有住房套數“限購”與學位“限時”的基礎上，進一步加強對熱點學區房購買、持有與出售等環節的限制，如規定孩子入學前三年內才能購買，購買一年以上才可取得入學資格，學習結束后才能出售。同時，加強價格管控與引導，防止學區房“空轉炒作”，促進學區房回歸真實需求。當然，也要認識到，這些限制措施會使熱點學區房的需求與供給減少，學區房的流動會明顯變慢。雖然在短期內這些措施會對房價造成一定影響，但無法從根本上解決學區房的“稀缺”問題與“高價”問題。

（二）建立教育資源均衡發展機制，朝著“有學區但無學區房”的目標發展

在過去較長的一段時間里，政府對教育的投入總體有限，且向重點學校傾斜，造成教育供給的稀缺性與非均衡性。學區房熱與炒作學區房的深層次原因是社會日益增長的優質教育需要和發展不均衡、不充分之間的矛盾。通過“名校辦分校，集團化辦學”等模式實施學區房供給側改革，擴大優質教育資源的覆蓋面，促進教育資源充分、均衡發展是防止學區房炒作的治本之策。在老城區，采用“名校+弱校”互助的方式，加強學校之間師資的互動交流，實現以強帶弱的目標；在新城區，采取“名校+新校”聯辦的方式，名校直接參與新學校的建設與辦學，實施教學與師資統一管理，實現名校“出新”的目標；在農村地區，采取結對幫扶、送教下鄉的形式，促進優質教育資源向基層“下沉”。只有多措并舉促進教育資源逐步由差異化向均衡化發展，才能最終實現“有學區但無學區房”的目標。

（三）建立生源相對均衡分配機制，防止單純依賴學區房造成名校生源壟斷

教育資源均衡與生源均衡是相輔相成與相互促進的。在教育資源不均衡的情況下，僅僅依托學區房的高溢價來調節生源，會造成經濟條件好的生源向好學區集聚，長此以往會形成名校優質生源壟斷與學區固化。社會主義市場經濟體制的優勢在于兼顧效率與公平，必須把公平性、公益性作為教育事業始終堅持的基本原則，既要發揮“劃片就近入學”在教育資源配置中的決定性作用，又要更好地發揮政府在優化教育資源配置中的調節作用，繼續探索與堅持“公民同招”“多校劃片”“指標到校”等有利于生源相對均衡的措施，建立多層次、廣覆蓋、均分布的生源分配調節機制，增加普通學校學生升入名校的機會，削弱名校學區房入學的確定性，防止學區房造成的名校生源的貴族化與社會階層的分化。

（四）建立住房“租售同權”機制，促進入學資格依據逐步由產權向居住權轉變

2017年，住建部、發改委、公安部等9部委出臺《關于在人口凈流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》，選取廣州、深圳、南京、杭州等12個城市開展首批試點。隨后，深圳、廣州等地提出賦予符合條件的承租人子女可就近入學等公共服務權益，保障租購同權。租房與購房享有同等公共權益是發達國家的普遍做法。“租售同權”使租房群體也能享受政府提供的公共服務，保障了承租人子女入學機會的公平性，有利于不同收入階層之間的融合，對普通學區房的價格影響較小，但對名校學區房而言則影響較大，可在較大程度上削弱購買學區房的必要性與緊迫性，促使房價漲幅放緩甚至下降。同時，學區房租金會在一定程度上有所提高，因而需要加強學區房租金管控，防止學區溢價從“高房價”轉化為“高租金”，真正促使學區房逐步實現功能回歸與價格回歸。