宅基地“三權(quán)分置”制度構(gòu)建之經(jīng)濟(jì)法視角

文/宋家寶

引言：問題與背景

2018年中共中央國務(wù)院《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出：“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’?！痹搩?nèi)容在十四五規(guī)劃中被再次強(qiáng)調(diào)?！叭龣?quán)分置”的概念最先出現(xiàn)在土地承包經(jīng)營權(quán)中。土地承包經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的目的是解決因大量農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移導(dǎo)致的土地資源閑置與農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營、生產(chǎn)力發(fā)展急需土地資源之間的矛盾，即解決農(nóng)地資源不能合理配置的問題。同樣地，宅基地也存在因城鎮(zhèn)化導(dǎo)致宅基地閑置、宅基地?cái)U(kuò)張擴(kuò)建、因繼承導(dǎo)致一戶多宅等問題，產(chǎn)生的后果是土地資源的稀缺以及土地資源配置的低效、不合理。因此，中央提出探索宅基地“三權(quán)分置”。歸根究底，土地權(quán)利的“三權(quán)分置”實(shí)質(zhì)上是解決土地資源要素的不合理配置造成的阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題。進(jìn)一步需要思考的是，土地資源要素分配不合理或流轉(zhuǎn)不順暢的根本原因是什么，如何構(gòu)建可操作的、符合中國國情的宅基地“三權(quán)分置”制度體系。它們是相互聯(lián)系的：只有找出土地要素分配不合理的原因，才能“對(duì)癥下藥”，探索構(gòu)建行之有效的宅基地“三權(quán)分置”制度體系；相反地，構(gòu)建合理的宅基地“三權(quán)分置”制度體系，才能真正解決制約鄉(xiāng)村振興的“癥結(jié)”。有鑒于此，本文擬剖析土地要素分配不合理的原因，并從經(jīng)濟(jì)法的視角來探索構(gòu)建宅基地“三權(quán)分置”制度體系，以響應(yīng)全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)到2035年鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展的遠(yuǎn)景目標(biāo)的國家政策。

一、宅基地“三權(quán)分置”之概念明晰

構(gòu)建宅基地“三權(quán)分置”制度體系的前提是明確“三權(quán)”的組成以及“三權(quán)分置”的定義。宅基地“三權(quán)分置”的邏輯和土地承包經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”相同，因此可從后者的概念來類推前者的定義。土地承包經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”是指集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置且并存于土地上，其中農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)從集體土地所有權(quán)剝離，土地經(jīng)營權(quán)又從土地承包經(jīng)營權(quán)中剝離。根據(jù)《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》的表述，“三權(quán)”為宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)，故宅基地“三權(quán)分置”是指從集體土地所有權(quán)中分離出宅基地資格權(quán)，再從宅基地資格權(quán)中分離出宅基地使用權(quán)，因此形成集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶宅基地資格權(quán)、宅基地使用權(quán)“三權(quán)分置”且并存于集體土地上的土地利用格局。需要注意的是，宅基地“三權(quán)”對(duì)應(yīng)集體土地所有權(quán)（宅基地所有權(quán)）、宅基地資格權(quán)、宅基地使用權(quán)，有別于土地承包經(jīng)營權(quán)的集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)”，兩者概念需準(zhǔn)確使用。

二、宅基地“三權(quán)分置”——國家宏觀調(diào)控方式的轉(zhuǎn)變

宅基地和土地承包經(jīng)營權(quán)一樣，在未探索實(shí)行“三權(quán)分置”之前，國家是嚴(yán)格限制其流轉(zhuǎn)的。原因是國家要保障農(nóng)民基本生存權(quán)利，宅基地與土地承包經(jīng)營權(quán)均具有身份屬性。但也正是宅基地的身份屬性，才導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)情況中“一戶多宅”、宅基地大量閑置等問題。宅基地退出機(jī)制的不健全、不完善導(dǎo)致內(nèi)部成員“出不去”，需要土地資源的市場(chǎng)主體卻因?yàn)樯矸菹拗贫斑M(jìn)不來”，因此產(chǎn)生土地資源配置失衡的局面。導(dǎo)致土地資源配置不合理的根本原因是集體土地使用權(quán)的嚴(yán)格身份屬性，或者更準(zhǔn)確地說，是國家在嚴(yán)格限制土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，國家在土地資源的配置中發(fā)揮了宏觀調(diào)控的作用。基于全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，這種宏觀調(diào)控方式已經(jīng)“不合時(shí)宜”，因此中央改變?cè)群暧^調(diào)控的方式，提出探索宅基地“三權(quán)分置”，不僅順應(yīng)了農(nóng)民集體對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的渴望，以及市場(chǎng)主體對(duì)土地資源的需求，而且還能達(dá)到通過宅基地資源的市場(chǎng)化來提高土地資源配置效率進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的?？梢娬亍叭龣?quán)分置”是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要戰(zhàn)略舉措。

宅基地“三權(quán)分置”中真正可以由市場(chǎng)主體取得的是宅基地使用權(quán)，即宅基地使用權(quán)可以市場(chǎng)化，而宅基地資格權(quán)和集體土地所有權(quán)禁止市場(chǎng)化。任何可以市場(chǎng)化的財(cái)產(chǎn)都先由市場(chǎng)發(fā)揮決定性的資源配置作用，在市場(chǎng)失靈的時(shí)候則必須由國家進(jìn)行宏觀調(diào)控，“雙手并用”才能將資源配置效率最大化以及最優(yōu)化。

三、宅基地“三權(quán)分置”之合理構(gòu)建——國家宏觀調(diào)控“把關(guān)”

宅基地“三權(quán)分置”制度體系的構(gòu)建實(shí)質(zhì)就是宅基地使用權(quán)市場(chǎng)化制度體系的構(gòu)建。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式包括互換、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股等，其中宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)包括以宅基地資格權(quán)人即農(nóng)戶為土地供應(yīng)主體的“一級(jí)流轉(zhuǎn)”，以及宅基地使用權(quán)人以其取得的宅基地使用權(quán)進(jìn)行的“二級(jí)流轉(zhuǎn)”。其中，因宅基地資格權(quán)人只能是集體成員，故互換與轉(zhuǎn)讓只能存在于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。

(一)宅基地使用權(quán)入市

宅基地使用權(quán)入市是指宅基地資格權(quán)人或者宅基地資格權(quán)人委托的入市實(shí)施主體將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給集體成員以外的市場(chǎng)主體，并由宅基地使用權(quán)人在宅基地上從事相應(yīng)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，即宅基地使用權(quán)的“一級(jí)流轉(zhuǎn)”。與其概念相似的是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，后者指集體土地所有權(quán)人直接將集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)在市場(chǎng)上交易，而宅基地使用權(quán)入市是農(nóng)戶或其委托的主體將宅基地使用權(quán)在市場(chǎng)上交易。宅基地使用權(quán)合法、合理的流轉(zhuǎn)不僅關(guān)涉農(nóng)民、宅基地使用權(quán)人的利益，更關(guān)乎集體土地的合理利用與開發(fā)建設(shè)等公共利益，因此，在市場(chǎng)發(fā)揮資源配置作用的同時(shí)，國家必須發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，若任由市場(chǎng)運(yùn)作很可能導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行紊亂、農(nóng)民利益受到嚴(yán)重?fù)p害、社會(huì)不安定等后果。以下將論述國家如何對(duì)宅基地使用權(quán)入市進(jìn)行宏觀調(diào)控。

1.入市合同主體。作為設(shè)立宅基地使用權(quán)的合同一方當(dāng)事人是入市主體即宅基地資格權(quán)人或其委托的入市實(shí)施主體，入市合同另一方當(dāng)事人沒有成員身份的限制，可以是任何民事主體。但是基于保護(hù)宅基地資源不受破壞，以及保護(hù)農(nóng)村自然環(huán)境、周邊人文環(huán)境、附近宅基地用戶的利益等多種因素的考量，該入市合同應(yīng)當(dāng)辦理審批手續(xù)，限制某些企業(yè)的進(jìn)入或限制某些不合理的流轉(zhuǎn)方式，如某些不符合相應(yīng)法律法規(guī)對(duì)資質(zhì)、營業(yè)范圍要求的企業(yè)不得成為宅基地使用權(quán)人，或因鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃、綜合整治要求等而限制某些流轉(zhuǎn)方式的使用。至于審批主體，可以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或其派出機(jī)構(gòu)，或?qū)?quán)力下放給集體自治組織。

2.入市形式。入市形式包括出租、入股、抵押等，但并不是任何宅基地使用權(quán)均可以前述方式入市。在宅基地是該農(nóng)戶最基本的生存保障時(shí)，不可入股或抵押，相應(yīng)的審批主體應(yīng)當(dāng)拒絕批準(zhǔn)或登記，以保障農(nóng)民最基本的生存利益。

3.入市合同的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。其中最重要的是入市價(jià)格的確定。由于宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)化配置，入市的價(jià)格也應(yīng)由市場(chǎng)決定，以實(shí)現(xiàn)資源向最需要的地方轉(zhuǎn)移。但是完全由市場(chǎng)決定入市的價(jià)格很可能導(dǎo)致貧富差距加大、損害農(nóng)民或其他相關(guān)主體的利益等問題，如不同的宅基地具有不同的稟賦條件，處于大城市郊區(qū)的農(nóng)村區(qū)位條件較為優(yōu)越，宅基地使用權(quán)價(jià)格若嚴(yán)重不平衡，會(huì)加大農(nóng)村貧富差距，并造成社會(huì)不穩(wěn)定。市場(chǎng)不能合理解決前述問題時(shí)，國家就需要履行其宏觀調(diào)控的職能?？梢酝ㄟ^稅收來進(jìn)行宏觀調(diào)控，通過對(duì)某些入市價(jià)格較大的交易征收相應(yīng)的稅款以達(dá)到調(diào)節(jié)貧富差距的目的，彌補(bǔ)不能入市或入市價(jià)格明顯較低的農(nóng)民。當(dāng)然，稅款的征收應(yīng)當(dāng)遵循稅收法定、稅收公平與稅收效率等稅法原則，達(dá)到調(diào)制法定、調(diào)制適當(dāng)與調(diào)制績效等經(jīng)濟(jì)法原則的要求。

4.入市合同的履行。只有入市合同真正有效地履行才能真正達(dá)到增加社會(huì)財(cái)富、提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目的。合同當(dāng)事人通常需要具備多種要素資源才能高效地履行合同，如資本、人才、技術(shù)等要素，但是市場(chǎng)卻往往不能實(shí)現(xiàn)資源要素的順暢流動(dòng)。因此，國家應(yīng)履行宏觀調(diào)控的職能來促進(jìn)各種要素向農(nóng)村流動(dòng)。具體措施包括：改變“重城市、輕農(nóng)村”的財(cái)政體制；健全實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略投入保障制度，使財(cái)政投入優(yōu)先傾向“三農(nóng)”；對(duì)金融體制進(jìn)行改革，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)接受以宅基地使用權(quán)為客體的融資擔(dān)保；對(duì)相關(guān)企業(yè)減稅、免稅；落實(shí)完善戶籍政策；加大對(duì)貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移性支付等，吸引人才、資本、技術(shù)等要素向農(nóng)村涌入。

5.入市合同爭議的解決。當(dāng)宅基地使用權(quán)通過入股、抵押等方式流轉(zhuǎn)時(shí)，極有可能出現(xiàn)企業(yè)破產(chǎn)或債務(wù)人不履行債務(wù)的情況，進(jìn)而導(dǎo)致宅基地使用權(quán)由債權(quán)人取得。此時(shí)需要注意的是，若當(dāng)時(shí)合同約定了較長的宅基地使用權(quán)期限，可能會(huì)威脅農(nóng)戶的基本生存。如約定以10年的宅基地使用權(quán)入股或抵押，喪失這10年的宅基地使用權(quán)，意味著農(nóng)戶不僅無法獲得可觀的增值收益，還可能因此喪失基本的生存保障。企業(yè)可能利用農(nóng)戶知識(shí)、能力的欠缺或信息不對(duì)稱，農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)組織可能欠缺專業(yè)的辦事能力，農(nóng)戶委托的入市實(shí)施主體可能不完全站在農(nóng)戶的立場(chǎng)而經(jīng)營，客觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境可能導(dǎo)致經(jīng)營慘淡。因此，國家應(yīng)建立相應(yīng)的制度體系增強(qiáng)農(nóng)戶的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，如：嚴(yán)格設(shè)定入市實(shí)施主體的準(zhǔn)入門檻，健全企業(yè)治理體系；鼓勵(lì)保險(xiǎn)行業(yè)增加相應(yīng)的險(xiǎn)種來分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；完善監(jiān)管體系，要求各級(jí)政府加大對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)管力度，及時(shí)排查風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)真正出現(xiàn)時(shí)，國家可通過財(cái)政預(yù)算支出和轉(zhuǎn)移支付、稅收減免、健全社會(huì)保障體系等方式來保障農(nóng)戶基本權(quán)利。

(二)宅基地使用權(quán)之“二級(jí)流轉(zhuǎn)”

宅基地使用權(quán)的“二級(jí)流轉(zhuǎn)”是指基于宅基地入市而取得的宅基地使用權(quán)的權(quán)利人將其取得的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給他人。由于此類合同的訂立更容易出現(xiàn)侵害農(nóng)民利益、公共利益的情況，基于保護(hù)集體土地資源的完整性、農(nóng)民利益、社會(huì)公共利益等考量，國家更應(yīng)當(dāng)對(duì)此類合同進(jìn)行“把關(guān)”。具體的流程可參照前述入市合同的監(jiān)督形式。但是，平衡、保護(hù)各方利益以及促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是經(jīng)濟(jì)法的目標(biāo)，如果一味地嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)，會(huì)打擊市場(chǎng)主體投資農(nóng)村建設(shè)的積極性，最后遭受損失的仍然是農(nóng)民集體。因此，為了鼓勵(lì)市場(chǎng)資本等要素向農(nóng)村投入以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)，國家應(yīng)當(dāng)保護(hù)合法的宅基地使用權(quán)“二級(jí)流轉(zhuǎn)”交易，并建立健全相應(yīng)的制度保障體系保護(hù)投資者的利益，從而使社會(huì)資本敢于流入農(nóng)村建設(shè)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)富的增加、社會(huì)財(cái)富的增長，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、國家穩(wěn)定發(fā)展的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。

四、結(jié)語

宅基地“三權(quán)分置”制度是通過宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)來實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置，進(jìn)而促進(jìn)資本、人才、技術(shù)、數(shù)據(jù)等資源向鄉(xiāng)村流動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入增長、鄉(xiāng)村振興、社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長等目標(biāo)。因此，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定探索宅基地“三權(quán)分置”的理念。但是在市場(chǎng)決定資源配置時(shí)，總會(huì)存在市場(chǎng)失靈的情況，國家應(yīng)當(dāng)適時(shí)履行宏觀調(diào)控的職能，實(shí)現(xiàn)資源要素的最優(yōu)配置。因此，宅基地“三權(quán)分置”的制度體系構(gòu)建需要市場(chǎng)與國家宏觀調(diào)控“雙手并用”，從而構(gòu)建行之有效、能夠平衡各方主體利益、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宅基地“三權(quán)分置”制度體系。