從辦法到條例
——上海城市更新政策的歷時性解讀

文/張莉

引言

上海的城市更新活動主要從20世紀90年代開始，重點針對“365”危棚簡屋進行更新改造，這也是上海城市更新工作的雛形。除此之外，上海還重點關注存量工業用地的轉型以及其他用地的更新。目前，上海城市更新政策主要包括：《上海市城市更新實施辦法》（滬府發〔2015〕20號，以下稱“《辦法》”）、《關于本市盤活存量工業用地的實施辦法》（滬府辦〔2016〕22號）、《上海市城市更新規劃土地實施細則》（滬規土資詳〔2017〕693號）以及《關于深化城市有機更新促進歷史風貌保護工作的若干意見》（滬府發〔2017〕50號）。但在以往的城市更新項目實踐過程中，往往會遇到更新政策不全、更新機制不完善以及更新工作因無立法支持而難以推進等問題。

上海市政府從2020年開始編制《上海市城市更新條例（草案）》（以下稱“《更新條例》”）作為城市更新立法的重要依據，并于2021年8月10日在上海人大網、“上海人大”微信公眾號、《解放日報》等媒體上公布全文，向社會廣泛征求意見。《更新條例》主要內容包含明晰工作機制、強化源頭引領、突出區域統籌、實施多樣化保障措施、破解更新難點問題、確立全方位監督管理體系以及發揮浦東引領作用等。

本文將《更新條例》涉及的若干關鍵點與《辦法》進行對比分析，剖析上海城市更新的最新政策導向及特點。

一、編制目的更加提升

《辦法》編制的目的是為適應城市資源環境緊約束下內涵增長、創新發展的要求，進一步節約集約利用存量土地，以實現提升城市功能、激發都市活力、改善人居環境、增強城市魅力。《更新條例》編制的目的是踐行“人民城市”重要理念，弘揚城市精神品格，推動城市更新，提升城市能級，創造高品質生活，傳承歷史文脈，提高城市競爭力、提升城市軟實力，建設具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市。

圖1 編制目的對比示意圖

此前，上海的城市更新更注重存量用地的節約集約利用，在城市功能、都市活力、人居環境和城市魅力等方面得到提升和增強。《更新條例》中首先強調了習近平總書記“人民城市人民建、人民城市為人民”的理念，對標上海市2035總規中提出的“上海將建設成為卓越的全球城市、具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市”，在城市精神品格、城市能級、高品質生活、歷史文脈、城市競爭力以及城市軟實力的提升等方面相較《辦法》更加契合未來上海城市總體發展趨勢和發展要求，導向更加明確、目標更加聚焦。

二、更新內容更加精準

《辦法》中所稱的城市更新，是指對本市建成區城市空間形態和功能進行可持續改善的建設活動。《更新條例》中所稱的城市更新，是指在本市建成區內開展持續改善城市空間形態和功能的活動。

圖2 城市更新定義及內容對比示意圖

在城市更新的定義上，兩者并沒有本質上的區別，只是措辭的前后順序發生了細微的變化，但這恰恰反映了于上海而言，城市更新是未來城市發展需面臨的長久性、持續性問題。為強調立法的嚴肅性，《更新條例》在具體內容表述上作了精簡，將城市功能、公服配套、歷史風貌保護、生態環境、慢行系統、公共開放空間等歸納為基礎設施和公共設施建設、區域功能布局、整體居住品質以及歷史文化保護等四個主要方面，內容更加精準，重點更加突出。

三、更新原則更加深化

《辦法》的基本原則是“規劃引領、有序推進，注重品質、公共優先，多方參與、共建共享”。《更新條例》的基本原則是堅持“留改拆”并舉、以保留保護為主，遵循規劃引領、成片推進，政府推動、市場運作，數據賦能、綠色低碳，民生優先、共建共享。

圖3 城市更新原則對比示意圖

隨著我國經濟進入高質量發展階段，城市更新方式從“拆改留”逐漸向“留改拆”轉變。《更新條例》發布的同一天，住房和城鄉建設部發布《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》的征求意見稿，其中提到“轉變城市開發建設方式，堅持‘留改拆’并舉、以保留利用提升為主，嚴管大拆大建，加強修繕改造，注重提升功能，增強城市活力”，進一步明確未來城市更新活動一定要在保留保護的基礎上開展，《更新條例》在開篇就強調了這一點，并且更加強調對于城市歷史風貌和歷史建筑的保護保留，留的是文脈，留的是特色，以用促保，新舊融合。相較《辦法》，《更新條例》還增加了“成片推進”城市更新的原則，強調了區域整體規劃、整體發展、規劃總控的導向。此外，《更新條例》明確了具體的操作方式為“政府推動、市場運作”，意在充分調動市場的積極性，充分發揮市場的作用和活力，政企合力推動城市更新。最后，《更新條例》從生產、生態、生活三個方面提出了“數據賦能、綠色低碳，民生優先”三方面原則，并將“數據賦能”放在了三原則之首，更加強調了產業發展及大數據平臺支撐的重要性。

四、部門職責更加細分

《辦法》的組織構架是市政府及市相關管理部門組成城市更新工作領導小組，市規劃國土資源主管部門負責協調全市城市更新的日常管理工作，區縣政府是推進本行政區城市更新工作的主體。《更新條例》的組織構架則將各層級的職責進行拆分，分為政府職責、部門職責、區和街道職責。其中部門職責更是細分了規劃資源部門、住房城鄉建設管理部門、經濟信息化部門、商務部門以及其他有關部門，分別對不同部門的職責進行了更為細致的界定。此外，設立城市更新專家委員會，專家委員會由規劃、房屋、土地、建筑、交通、生態環境、安全、文史、社會、經濟和法律等方面的人士組成，開展城市更新有關活動的評審、論證等工作，并為市、區政府的城市更新決策提供咨詢意見。可以看出，未來參與上海城市更新工作的管理部門范圍更廣，專家專業力量更加綜合，能夠多方合力，共促高質量城市更新。

圖4 城市更新組織構架對比示意圖

五、工作內容更加完善

《辦法》中涉及的實際工作內容主要為開展城市更新區域評估和編制實施計劃。其中區域評估包含地區評估和劃定城市更新單元，實施計劃包括明確具體項目、制定建設方案、確定實施要求等。《更新條例》則根據完善各層級規劃、計劃工作的具體工作內容，明確市級層面編制城市更新指引、區政府和相關管委會編制更新行動計劃、物業權利人提出更新建議并編制項目更新方案，層級更加清晰，工作內容更加明確。

圖5 城市更新工作內容對比示意圖

六、更新主體更加多元

《辦法》中明確“區縣政府是推進本行政區域城市更新工作的主體”，明確了其擁有城市更新實施的主導權。過去上海完成的城市更新，其從項目計劃、啟動到實施的全過程大多數基本由政府主導，其成績是顯著的，也確實帶動了城市整體有序發展（葛巖 等，2017）。《更新條例》則擴大了更新主體的范圍，將其歸納為三類主體——市、區政府通過遴選機制選出或指定的更新統籌主體、物業權利人本身、物業權利人與市場主體通過合作方式形成的主體，進而提出“物業權利人可以通過協議方式，將房地產權益轉讓給市場主體，由該市場主體依法辦理存量補地價和相關不動產登記手續”，這就為解決城市更新中的權利主體認定壁壘問題打下了良好的基礎，也更加能夠充分調動物業權利人的更新動力和市場力量參與更新的意愿。

圖6 城市更新主體對比示意圖

七、更新實施更加落地

城市更新面臨著兩難的選擇，以追求空間增量為主的利益平衡機制難以為繼，但若忽視利益平衡和市場規律，也會陷入城市更新的僵局。因此城市更新規劃必須從追求空間增量向保障公共利益、尊重市場規律以及綜合解決問題的“協同規劃”轉變（林華，2017）。可以看出，城市更新是一項綜合性的系統工程，更加強調實施性和可落地性。《辦法》中通過規劃政策和土地政策對城市更新過程中涉及的具體實施操作進行分項指引，而《更新條例》則對城市更新活動提出了更為詳細的要求，并提出了實施保障、監督管理以及浦東新區城市更新特別規定等。如《更新條例》中第二十五條“更新前期準備工作”中提到產權歸集、土地前期準備，第二十九條“質量和安全要求”提到建立更新項目質量和安全管理制度，第三十六條“財政政策”提到鼓勵通過發行地方政府債券等方式籌集改造資金，另外還在金融支持、稅費政策、社區規劃師、國企參與、政府監管以及審計等方面相較《辦法》有更多有助于項目實際推動的條文，因此可以預見，未來上海的城市更新項目將更具有可操作性，并形成上海獨有的特點。

結語

在研閱了《更新條例》之后，筆者認為，無論是在工作內容的全面涵蓋、更新活動的路徑設計上，還是在項目實施的落地實操以及總體工作的保障機制上，《更新條例》都對上海市未來城市更新活動的開展具有非常強的引領性和指導性。

2021年8月25日，《更新條例》在上海市十五屆人大常委會第三十四次會議上被表決通過，并自9月1日起正式施行。相信后續還會出臺一系列實施細則來為其中涉及的具體問題明確路徑，如更新統籌主體的遴選標準、因風貌保護要求而制定特有的城市更新標準和規范，以及通過協議出讓方式獲得土地的具體實施路徑。本文通過對比分析，剖析上海城市更新政策的變化和演進，希望能引發各界更多的思考，共同為上海的城市更新工作建言獻策。