政府投資應急項目審計實踐與探索

為應對2020年突如其來的新冠肺炎疫情，國家調集了上千億財政資金用于疫情防控，為保障防疫資金使用，審計署發布了《關于做好新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控財政資金和捐贈款物審計監督工作的通知》，對新冠肺炎防疫工作進行審計監督。

方艙醫院是為解決大量新冠肺炎輕癥患者的收治問題，充分利用既有建筑，在最短的時間內，以最小的成本建設和改造的臨時收治場所，從而實現有效隔離傳染源、最大限度救治患者的目標。方艙醫院作為在特定條件下的應急建設項目，其建設依據、建設程序、建設規范及相關參建單位的選取與一般建設模式不同，其主要參考依據為《關于新冠肺炎疫情防控應急搶險救災工程建設項目有關事項的通知》(武防指〔2020〕109號)、《方艙醫院建設管理規范(試行)》、《財政部辦公廳關于疫情防控釆購便利化的通知》(財辦庫〔2020〕23號)、《關于新冠肺炎疫情防控期間建設工程計價管理的指導意見》等文件精神。

一、應急項目建設審計目標

應急建設項目審計與普通審計項目的審計目標應有所區分，以方艙醫院建設為例，應著重了解方艙醫院項目建設專項資金籌集情況、項目規模、實際使用分配情況，了解項目工程建設全過程管理情況，項目醫療設備建設投資管理情況等，摸清項目建設管理工作流程及執行情況，揭示項目建設管理中存在的問題，提出調查意見和建議，為下一步政府決策發揮參謀作用。

（一）理清項目執行情況，規范建設管理。反映疫情期間政府對防疫指揮部下達的任務的執行情況，理清在應急項目建設過程中的決策流程及項目管理模式，查找存在的不足與問題，促進建設單位合法、有效地使用建設資金，規范項目管理。

（二）還原項目建設過程，強化工程管理。還原項目建設過程中的實際情況，按照“三個區分開來”的要求，客觀辯證地看待應急項目的建設特點，實事求是做出調查結論。關注環保政策的落實情況，防止醫療廢棄物的二次污染。

（三）盤清形成資產明細，規范資產管理。核實建設項目已完成投資情況，并對已完成投資的真實性、合法性進行審計調查，督促各責任單位建立資產管理規范，對休艙前后的資產進行有效管理，防止國有資產流失。

（四）審查建設資金來源，化解資金風險。明確項目建設資金籌集渠道，規范資金管理，及時合法合規支付項目工程款項。了解農民工工資發放情況，落實“六穩”要求。

二、應急項目建設審計重點

應急項目與普通審計項目不同，因此審計的側重點也應有所不同。

（一）重點關注項目建設基本情況

1.項目建設管理模式。應急項目采用何種建設管理模式，包括各區人民政府在方艙建設中的任務分工及相關專班管理現狀，建設過程中的任務分配、重大變更及交付使用過程中是否建立及時有效的聯動機制。

2.項目建設依據、規模及主要內容。在應對疫情緊急情況下，各級政府在項目立項、投資控制等前期手續履行方面采用了何種形式，是否達到《方艙醫院建設管理規范（試行）》要求，對比項目投資依據的建設內容，涉及重大變更決策及變更程序的合理性要重點關注。

3.項目建設管理模式及主要參建單位。掌握項目建設的開工、完工驗收及交付使用的各時間節點和工作完成情況。關注如何選取相關參建單位，摸清參建的建設單位、代建單位、設計單位、監理單位、跟蹤審計單位、施工單位等情況。

4.項目建設資金到位及投資完成情況。項目建設的資金安排、資金支付情況及投資完成情況。

（二）重點關注項目建設財務管理

審查項目業主單位、代建單位、施工單位有關項目建設資金收支情況，重點監督項目建設資金是否專款專用，是否存在截留克扣、擠占挪用資金、虛列建設成本、套取建設資金等問題，確保項目建設資金透明、高效、安全使用。調查項目建設資金的管理、使用及投資控制情況，主要調查項目資金籌集方式是否明確、審批和資金是否到位，核實各類資金安排到位情況，關注是否存在建設資金撥付不及時，中間環節過多或手續繁雜，資金滯留在部門未及時發揮效益等問題。

（三）重點關注項目工程管理情況

要審查項目建設單位對工程的投資、進度、質量、安全的控制管理情況以及內控制度落實情況。

1.項目實施情況。審查項目工程合同管理、工程管理情況。了解是否及時簽訂承包合同，調查承包合同的真實性、合法合規合理性，核實是否存在未完工程，同時關注項目環保措施是否到位。調查項目建設設計變更決策的必要性,變更程序的合法、合規、合理、真實性。調查施工現場簽證事項真實性、程序規范性、內容完整性。調查項目相關承建單位是否具有相應資質，是否存在違法轉分包、潛在質量隱患問題。

2.項目驗收和交付情況。掌握項目交付使用，是否存在未完的工程建設內容及其原因。了解過程文件資料的歸集情況，審核是否存在工程已交付使用但未能及時辦理項目工程結算和財務決算，并了解其原因，分析是否存在監管不力、工作懈怠問題。

（四）重點關注建設項目醫療設備投資情況

了解方艙建設期間（達到驗收標準）醫療設備投資資金來源及完成投資情況。了解醫療設備采購程序，醫療設備的使用效益。關注相關設備是否進入應急審批程序，各區人民政府是否建立緊急采購內控機制，采購文件和憑據是否按規范留存管理。

（五）重點關注資產管理情況

了解方艙建設期、使用中及休艙后相關資產的管理情況，方艙醫院后期功能轉換情況，關注相關資產的登記、接管、保管及維護情況，是否存在國有資產流失。

三、應急項目建設審計的困難

（一）應急項目建設審計缺乏完善的法律法規

在現行的《中華人民共和國審計法》《中華人民共和國審計法實施條例》和《中華人民共和國國家審計準則》中，對于應急項目建設的審計均沒有明確的表述，也沒有對審計細則有詳細的規范，特別是對于更加注重過程性的跟蹤審計，我國還沒有可以依據的法律層面的規范。由于此次疫情爆發的突然性和危急性，本來適用于常規投資項目的各項前期程序均相應簡化。雖然這些措施可以在緊急情況下使用，但由于規范指導的缺失使得在審計過程中的獨立性、組織協調性及規范性等問題無法解決。

（二）應急項目建設審計缺乏健全的評判標準

應急項目建設具有很大的不確定性，其具體情況可能會隨著事件態勢變化而難以核實，雖然出臺了一系列應急指導措施，但現實中可能存在缺乏審計標準及依據或者審計評判標準與實際情況不符的情況，導致審計工作中的許多決策難以確定，審計質量的標準也難以判斷，給審計質量的控制帶來一定風險。

（三）應急項目建設審計缺乏專門的問責制度

應急項目建設審計在審計目標、審計內容和審計方法等方面不同于常規審計，因此其獎懲及問責機制也與常規性審計有所不同。重大突發性公共衛生事件發展形勢危急且擴散速度很快，為了疫情防控和經濟恢復，需要國家啟動大量的社會公共資源來進行應對。在此過程中，如果繼續用常規審計的問責機制來進行考核，則有可能導致審計結果的考核有失公允，無法保證審計結果有效落地。

四、完善政府投資應急項目的對策

（一）制定相關法律法規

制定政府投資應急項目的法律法規是健全審計標準的基礎，例如“突發性公共事件跟蹤審計實施準則”，有了這些相關規定，在面對重大突發性公共事件審計的時候，審計人員有法可依，并且可以依據法律準則建立適用于當前重大突發事件的審計“綠色通道”，采用特事特辦的手段，應對跟蹤審計過程出現的各種突發性問題，保證審計的質量。

（二）構建評價標準體系

政府投資應急項目審計的評價標準體系與傳統績效審計評價標準體系的區別較大，不僅要包含傳統績效審計評價標準中的經濟性、效益性和效果性標準，還應根據政府投資應急項目的特征，多維度地設置評價標準，以降低審計風險。

（三）建立事后專職小組

政府投資應急項目在運行之初由臨時組建的指揮部運行指揮、調配資源，但指揮部人員是臨時由各單位抽調人員組成，項目完成以后即解散。為完成項目后期各項工作，應組織固定人員指揮善后，負責后期的物資管理調配、場館整理退租、資料整理完善等工作。