協同發展視角下中小城市發展戰略研究
——以涿州市為例

王璇

（中國城市規劃設計研究院）

1 引言

全球化背景下，隨著商品、資本、技術及人才等要素的全球化流動進一步加劇，城市之間的聯系越來越頻繁，城鎮體系也由原來的封閉系統走向開放系統[1]，呈現出多極化、扁平化的趨勢。基于距離特征的等級體系正在逐步弱化，越來越多的城市成為全球化網絡中的重要節點，全球城市網絡的空間結構走向多中心-網絡化。以首都為核心的京津冀世界級城鎮群正朝著這一階段發展。

京津冀協同發展戰略實施以來，京津冀格局發生了眾多變化：北京非首都功能疏解、雄安新區設立、大興國際機場及機場臨空區的建設等，區域發展格局深刻重塑，眾多的機遇與挑戰深刻影響著環京縣市級城鎮的發展。

2 環京縣市級城鎮發展現狀和相關研究

京津冀協同發展提出以來，環京中小城市發展速度顯著高于其他縣市。根據2016 年河北省城鎮化發展報告，在環京津核心功能區中，縣級層面的香河、三河、大廠城鎮化率超過60%，其次是涿州、霸州和固安，城鎮化率超過50%，其余21 個縣城鎮化率未達50%，這些緊鄰京津的縣（市、區）城鎮化率最高[2]。隨著北京疏解非首都功能，京津冀交界地區作為河北省接受北京功能外溢和產業協作最活躍的地區，產業與人口快速集聚，用地快速擴張，與北京的聯系日益加強，不少縣市出現了“貼邊”發展的情況。

2017 年，河北省政府印發《關于加強京冀交界地區規劃建設管理的實施方案》。按照管控要求，交界地區要嚴格控制城鎮開發強度，嚴控開發邊界，防止“攤大餅”式擴張，尤其控制在環京地區圍城式發展。同時，要加強生態建設，提高城市安全保障水平，落實與北京統一的產業限制和禁止目錄，提高產業準入門檻。針對大量的房地產開發現象，要嚴控開發總量，提高公共服務設施建設標準，健全公共服務設施網絡[3]。

隨著環京交界地區的管控日趨嚴格，在京津冀交界地區城鎮的協同發展問題上，很多學者都曾提出過相關建議。馮晶曾梳理以大廠為代表的環京小城鎮主要發展階段特征，提出從2011 年開始已經進入到功能優化階段，環京小城鎮無論在城鎮發展的功能選擇、發展目標、定位層面上更強調與北京交界地區的錯位和互補發展[4]。王垚和年猛以涿州為例，提出要突破行政邊界和制度障礙，將京保廊三地發展納入統一規劃，實現同城化發展[5]。王亮、伍毅敏等提出構建跨界城鎮組團，并將增強制度設計、共建生態網絡、加強交通引導、統籌規劃等作為協同治理的抓手[6]。李國平和宋昌耀指出在京津冀交界地區應該統一規劃、統一政策、統一管控，從人口規模、土地規模、公共服務質量、生態環境、產業結構等多方面著手[7]。

綜合現有研究，國內學者在協同方向和路徑上做了較多研究，但較少討論將相關發展戰略落地的進一步舉措。鑒于此，本文以涿州為例，結合具體分析，對上述問題做進一步研究。

3 協同發展過程中涿州面臨的主要問題

涿州是保定的縣級市，緊鄰北京市房山區，距離北京60km，是京廣線的出京第一站。作為緊鄰北京的城鎮，在京津冀協同發展戰略實施以來，涿州作為北京非首都核心功能疏解的重要承載地正經歷著飛速發展。然而，近些年在融入京津冀，特別是加強對接北京的發展過程中，仍然面臨著許多問題。

3.1 產業結構與發展趨勢的不適應

表面上，涿州產業比重為7.6:37.0:55.4，屬于后工業化時期。實際上，三產數據不反映涿州真實的現代服務業水平。三產業態中以科學研究和技術服務業及房地產業為主，占三產的比例分別為79%和7%。科學研究和技術服務業的貢獻均來源于物探局。然而，物探局雖然總部位于涿州，但從事的各類業務對涿州的經濟貢獻、就業貢獻和本地其他產業的影響不大。剔除這一因素，涿州的產業比重為8.5:54.7:36.8，再通過城鎮化率、GDP 等綜合判斷，涿州市大致處于工業化中期的前半階段。

圖1 涿州的地理區位

從二產來看，汽車產業主導，一枝獨秀。汽車制造業主要以汽車零部件及配件加工制造為主，主要產業環節為加工制造，產品附加值較低、技術含量較低。汽車產業整體面臨著轉型升級的問題。

涿州的企業呈現典型的央企驅動特征。這些央企以區域總部、分公司為主，多為生產制造基地、區域總部辦公基地等類型，研發創新基地、銷售基地、集團總部等多位于北京、上海等地，呈現“兩頭在外，中間在涿州”的飛地經濟形態。央企高端工作人員多為北京調入人員，本地招工只招低等技術工種，對本地創新、本地企業和本地就業帶動有限。

3.2 生態環境建設水平與區域要求的不適應

涿州境內的胡良河上游位于北京房山，但上下游的河道標準不統一，有防洪隱患。上游北京段的南北泉水河整治工程已完成實施，整治后標準高、斷面尺寸大，下游涿州段河道寬度較小，未形成有效順接。涿州境內的拒馬河水生態環境持續惡化，與下游雄安新區生態要求不相符。涿州境內多數河道常年斷流，拒馬河河道西段存在河道采砂現象，極大破壞了河道生態環境。而全市境內地表水多為V 類或劣V 類水，河道水環境難以達到水功能區要求。

圖2 涿州2016 年分行業工業總產值（萬元）

3.3 歷史文化高地與現今文化特征的不匹配

涿州是歷史上的“天下第一州”，具有2300 多年歷史，文化資源豐富，素有“天下第一州”美譽。涿州也是距離北京最近的省級歷史文化名城，市縣級以上文保單位69 處，多于環京的淶水、永清、固安、三河等區縣。

但如今文化特色不顯。涿州的文化資源雖然豐富，但缺乏凝練，沒有突出的文化名片。雖然名流輩出，文化影響深遠，擁有三國文化、盧氏文化、酈學文化、易學文化、禪宗文化等眾多文化屬性，但尚未擁有特別突出的文化名片。

城區歷史風貌缺失。涿州雖然是千年古縣，省級歷史文化名城，但是古城年久失修，風貌不再，文化大多缺乏物質空間載體，城市風貌特色不突出。另一方面，對歷史文化遺產的保護不足，歷史環境消失殆盡，城區內歷史文保單位周邊多分布有小飯店、商店等低端經營性場所，歷史風貌環境不協調不統一。

3.4 服務能力與外部需求的不匹配

1）外來人口集聚趨勢與城市服務供給能力不匹配

涿州是北京人口外溢的承接地之一，受北京影響顯著，外來人口集聚特征明顯。大量的人口涌入，對涿州的公共服務能力提出了更高的要求。然而，公共服務設施和商業商務設施覆蓋范圍不夠，供給不均衡。公共服務集中在老城布局，城市東邊，特別是高速以東片區公共服務設施覆蓋嚴重不足。

2）與北京的通勤需求與樞紐服務能力不匹配

借助OD 調查，通過對工作日和節假日兩個不同時間段的數據分析，可以判斷涿州與北京中心城區存在工作通勤現象。通勤人口大多經過京廣高鐵和京廣線到達北京西站，工作日出行人數多于周末。然而，作為主要支撐通勤的樞紐站點與其他區域聯系不便。以中關村合谷創新產業園為例，園區員工普遍反映，園區雖然離高鐵站僅3km，但沒有直達道路，也沒有直達的公共交通，通勤北京極為不便。

3）都市休閑與消費外溢需求與服務水平不匹配

旅游休閑需求凸顯，消費時代到來。車程在120km 以內的京郊短途自駕游受到青睞，出行的人群傾向于山水、田園、文化體驗與創意場所等。與上海周邊的莫干山相比，北京周邊地區嚴重缺乏類似高質量旅游產品。涿州雖然有豐富的歷史文化資源和良好的生態田園條件，但旅游服務水平較低，中高檔酒店僅3 家。

4 協同發展背景下涿州的發展路徑

在京津冀協同發展的大格局下，涿州要著眼于區域視角，緊扣京津冀協調發展的大基調，積極融入區域，拉長板、補短板，從生態、創新、文化、服務等方面向高質量發展靠近，為京津冀世界級城市群參與全球競爭提供特色節點支撐。

4.1 堅持生態優先，積極構建區域生態格局

在生態上堅持協同共建，針對上下游河道問題和生態環境問題，進一步加大白洋淀上游流域生態環境的綜合整治和生態修復力度，改善入淀流域生態環境質量，恢復涿州市水系生態廊道。在空間上落實協同發展提出的“京南生態綠楔－拒馬河－白洋淀”生態廊道、“永定河-小清河綠楔”，建設森林濕地公園，完善環首都森林濕地公園環，擴大生態空間，整體構建環首都生態圈。

具體在生態廊道建設上，以中心城區周邊為重點，利用現有、新建環路（線），城區進出道路林帶、構建交通廊道、水系廊道等，形成全域生態綠帶空間，建設近自然的環城生態防護林帶、公園、綠廊等。

圖3 產業環節示意

4.2 借勢區域創新和產業發展機遇，聚焦創新孵化環節，做好產業集群

世界級城市群大多呈現圈層化布局的趨勢。其中，15km～50km是中間圈層，作為配套協作區，承接部分核心功能轉移[8]。涿州作為首都地區的配套協作圈層，應重點加強與北京及周邊跨界地區的產業協作。京津冀城市群西部區域正在建設科技創新走廊，整個地區以中關村為龍頭，積極推進區域創新。涿州作為西部先進制造產業帶南下第一站和產業溢出的轉換樞紐，位于中關村海淀園、西城園、豐臺園、房山園的延伸帶上，應該積極承接西線產業外溢，關注創新環節，主動加強研發等創新孵化方面的協作，支撐跨區域的科技成果轉化。對接北京、雄安新區，重點聚焦成果轉化、小試中試、測試生產等創新孵化環節。

涿州處于京津冀協同發展核心區和京保石產業發展軸前沿的現代產業聚集區上，且交通區位條件好，在物流、先進制造、健康養老等產業方面具有天然的承接優勢。因此，涿州應該把握雄安近期基礎設施一體化建設機遇及北京十大高精尖產業構筑機遇，以產業協同、產業配套為切入點構筑區域產業結構。做好產業集群，引導先進制造業的發展，以高度產業化集群、高附加值產品生產為主，創新培育智能制造、健康服務、科技農業等區域創新型產業集群，組建特色凸顯的創新型產業體系，實現區域產業升級轉型。

4.3 重塑文化形象，在三個層面做好文化文章

在國際層面，打造三國文化圣地這張世界的文化名片。在涿州眾多的文化資源中，三國文化的世界影響力最大，空間載體相對完整，文化IP 的應用最廣。涿州可以通過建設三國文化園、三國影視城等文化空間載體，策劃大話三國、忠義文化會等文化活動，打造三國文化圣地這張名片。

在區域層面，打造區域的文旅節點。涿州處在東西向（大興國際機場-房山國際交往游憩帶）和南北向（山前古都文化帶）兩條區域文化交往走廊的交點處，可以依托百尺竿鎮，以北方的魚米之鄉作為切入點，用文旅產業為主題的特色小鎮的形式整合邵村花田、拒馬河水岸、邵子文化、京都高爾夫等資源，與北京共建稻田濕地，發展體育休閑產業，打造一處面向區域服務的文化游憩區。

在城區層面，加強歷史文化名城保護，塑造城區風貌特色。在歷史城區內，加強對歷史文化景觀的修復和保護，嚴格控制新建建筑高度和風貌，加強對古城街巷的風貌整治和城市道路立面的升級改造。在城市重要地區，增加標志性建筑的塑造和城市廣告標識系統的創意設計與精致設計。

圖4 以田園風光為主的新涿州八景

4.4 根據不同的服務對象，提高多元服務水平

1）提升休閑服務水平

涿州是環京地區既能看到魚米之鄉、又能感受到沃野千里的地方。因此，涿州應該對接京津冀范圍內在文旅方面的強大消費需求，打造田園風光為主題的新涿州八景，關注休閑體驗要素，面向體驗經濟，重塑休閑空間載體，將涿州打造為環京地區的田園休閑旅游目的地。

2）提升樞紐服務水平

針對大量的通勤需求，圍繞樞紐站點布局與樞紐緊密結合的高品質生活服務功能，推進站城一體化建設，構建綜合服務中心，滿足對通勤人口的服務，實現從單一功能向綜合功能的轉型。

3）提升城市服務水平

針對服務能力供給不足的問題，一是重點增加社區級文教體衛設施，構建多層次的社區服務體系，覆蓋不同人群需求，完善近距離的社區服務。二是建設兒童友好型社區，在往來北京的通勤人口中，絕大部分為中青年，年輕化的社區和人群必將有著大量幼兒保育及兒童教育等需求。在社區提供幼兒保育如日托中心、幼兒園、學前班或者家庭式幼兒園，為兒童規劃安全空間，提供健康、教育和社會服務基礎設施是涿州提升城市生活品質的一個重要抓手。

5 結語

環京的中小城市作為京津冀世界級城市群的組成部分，在謀劃未來發展的同時，要緊密關注區域協同過程中的方向和路徑。要站在世界的視角關注自身未來的成長方向，站在區域協同的高度看待自身的發展機遇和挑戰，站在自身的視角發揚特色彌補不足。在發展戰略的選擇上，突出協同，主動融入到京津冀協同發展大格局中。同時，除了明確協同發展方向，更要結合自身的發展特點，探索適合自身的發展戰略。