推動監督片區與屬地監管融合創新的思考

陳思聰

1 片區監管的概念及意義

片區監管的核心在于“跨區域”與“協同”，即在內管處與派駐辦之間、片區內各派駐辦相互之間搭建一種縱向與橫向并存的聯動機制。具體來講，上海市局內管處將全市16個區局內管派駐辦，按照地理屬性、銷售規模、外流特征等維度劃分成4個片區，每個片區4家派駐辦，以每半年度為一個周期確定1名派駐辦主任為輪值組長，牽頭組織片區內各派駐辦開展工作，片區劃分原則上每兩年審視調整一次。

1.1 開展片區監管有利于克服屬地局限性

轄區自主監管本質上是一種同級監管、熟人監管。內管雖實行了委派制，但內管人員在日常隊伍管理、組織人事關系上都是與轄區單位強相關的。內管與其監督對象都是屬于同一單位的二級部門，相互之間“低頭不見抬頭見”，導致監管過程中往往浮于表面、以建議代替問題整改，實際監管效果不甚理想。而片區在層級上是高于單個轄區的，且其本身含有交叉聯合檢查的機制，更有利于檢查人員保持客觀公正、實事求是，提出問題、督導整改也更有力，可有效克服“不敢管、不想管”的問題。

1.2 開展片區監管有利于整合監管資源

片區劃分的維度決定了片區內的各轄區存在共性、相似特征。比如對于真煙異常流動治理，鄰近轄區外流趨勢一般有正相關的特點，單個案件外流的卷煙也經常來源于鄰近多個轄區的零售戶。所以通過開展片區監管，更有助于系統全面地進行分析研判、聯合采取有針對性的措施，特別是在完成上級督辦、交辦重要任務時，更能夠發揮片區組織、協同調查、相互監督的優勢。另一方面，各內管派駐機構人員配置、管理水平、監管技能等方面存在差異，片區監管則有利于資源整合與平衡，一定程度上能彌補“不會管、不擅管”的短板。

1.3 開展片區監管有利于學習交流提升

內管派駐機構之間缺少常態化的交流溝通機制，總體相對封閉、被動，自主探索創新工作積極性不高。而推行片區監管有助于改善這樣的局面，通過內管派駐辦主任輪值、區域協同監管計劃議定、統籌監管任務指派、實施區域交叉監管、疑難問題集體研判等創新監管手段，實現整合資源、統一手勢、共享經驗、研究改進，同時輔以相對應的考核評比制度，打破了以往重執行、輕策劃、“等靠要”的慣性思維，進一步釋放了監管活力，促進內管人員監管技能提升，一定程度上也有利于特色工作開展。

2 片區監管運行過程中容易出現的問題

2.1 對片區監管的認識存在偏差

部分內管人員認為片區監管只停留于形式，難以產生實效，甚至抱怨增加了工作量。這種觀點的根源在于對內管職責定位和工作性質認識不到位。首先，當前大部分內管人員來自專賣隊伍，習慣性把精力放在對零售戶的調查上，“眼睛向內、管住自己”的理念直到近些年才有所強化，故監管檢查還沒有做到頂真碰硬。其次，對于基層煙草商業單位來講，內管部門很可能被邊緣化，其他部門錯誤地認為內管工作無關痛癢，甚至內管人員自身也不清楚怎樣才能干出成效，故普遍持多一事不如少一事的消極態度。此外，不排除個別單位認為內管無事可做，要求其承擔職責外很多事務，導致內管人員主次不分。

2.2 片區監管功能定位不明晰

實踐中對于片區與屬地監管的融合往往會出現兩種極端：一種是片區監管與屬地監管“兩張皮”，即無視兩種監管模式之間的聯系和共通之處，把片區監管任務完全視為新增工作，未考慮提升效能這一推行片區監管的初衷，造成了資源和精力的浪費。另一種是片區監管與屬地監管“相替代”，即融合過度，主觀上把本應屬于轄區自主開展的工作盡可能地往片區監管上靠，借“統一、共享”之名，實則簡單套用、懶于創新。除此之外，現行配套制度在流程上的規定還未能滿足對片區監管實際需求的全覆蓋，存在模糊點、空白點有待細化完善。

2.3 考核評價有待細化完善

片區監管正式運行不久，對應考核機制還比較粗放且尚未落地執行。但實際開展是否有成效、有特色，片區內各派駐機構的參與度、貢獻度如何，這些方面都需要設計一套科學、嚴密、公正、合理的考核評價標準來衡量。其中應當包含內管處對片區的評價，片區輪值組長對組員的評價，以及各派駐機構對所有內管人員的個體評價三個層面。任何一個層面若缺少相對應的考核評價機制，或考核過于粗放，或評價體系不合理，都會影響到考核激勵作用發揮，降低內管人員投入積極性，也會使得片區小組缺乏凝聚力。

3 推動片區監管與屬地監管融合創新的設想

片區監管模式的構建和推行一方面為強化內管隊伍建設搭建了新平臺，另一方面也是完善監管方式、強化風險防范、彌補監管薄弱點、提升真煙異常流動治理成效的守正創新舉措。這不僅與今年國家局專賣管理會議精神相符，也是構建高質量內管工作新格局的必然要求。我們必須把這一監管模式用好，推動片區與屬地監管有效融合創新。

3.1 正確認識新形勢下內管工作定位及片區監管的意義是根本

不論是內管處還是派駐機構，都應當反復向全體內管人員傳遞內管要求在當前形勢下只會加強不會削弱的信號，不斷強化思想教育，端正其對內管工作定位的認識，堅定有為有位的信心。要積極宣傳片區監管的意義，特別是將其在擴大內管影響、整合監管資源、提升監管效能、共享監管經驗、增強隊伍軟實力等方面的作用講到位，加強培訓指導，使內管人員真正認同片區監管的現實價值，弄清楚理解透如何開展并主動參與其中。對于各派駐機構所在單位，領導層應當樹立起對內管工作重要性的正確認知，在專銷共管協作機制作用發揮上加強動員協調和壓力傳導，使專賣、營銷等被監管部門能夠積極配合開展內管工作，從而為片區與屬地監管融合創新舉措落地營造良好氛圍。

3.2 準確把握片區監管側重點并發揮其優勢是關鍵

片區監管源于屬地監管，也必須高于屬地監管，要著眼于創新和提升，而非面面俱到覆蓋基礎工作。故片區監管應側重于跨區域交叉檢查、協同完成上級交辦調查分析任務、交流共享監管經驗技巧、討論破解內管重點難點問題、開展內管熱點和前沿課題研究等事項。要將片區監管機制作為提升內管隊伍軟實力的重要平臺持續運行、不斷完善，充分鍛煉輪值組長的組織協調能力，調動全體參與人員的主觀能動性，真正起到相互督促、協作聯動、開拓思路、創新手段的效果。對于現行的片區監管工作規定和相關流程還需進一步細化完善，比如在片區與片區之間的聯動、在與內管專家評審活動的融合、在應對一些特殊情況等方面可繼續調整充實。

3.3 形成科學合理的片區監管考核評價機制是保障

對于片區監管的考核評價很重要，直接關系到這一監管新模式的實效與長效。只有通盤考慮、上下銜接，形成一套科學合理、客觀公正、分層分級的評價體系才能充分發揮考核“指揮棒”的作用。具體來講，內管處對于片區工作的考核，可以將側重點放在整體方案策劃、執行成效、片區活躍度、創新特色等方面，主要評價片區的整體競爭力，關注好的經驗做法的提煉以及存在的共性短板；輪值組長在自身發揮牽頭協調作用的基礎上，應時刻保持公心，防止主觀臆斷，綜合衡量組內成員配合度和貢獻度，特別是在投入付出與取得實效兩者之間尋求平衡點；各派駐機構內部對個人的績效考核中也要充分體現鼓勵參與貢獻的導向，真正做到獎優罰劣，防止干多干少、做好做壞一個樣。

雖然片區監管是上海內管結合自身特點探索構建的創新監管模式，且運行時間不久，成效尚待實踐檢驗，但其中蘊含的與屬地監管融合創新的理念是值得推廣的。相信隨著片區監管體系后續的優化和相關制度標準的完善，最終會在全國煙草內管戰線上廣泛應用，這也必然會為內管工作轉型升級、實現高質量發展釋放出新的活力。