扶貧審計演進歷史回顧及啟示

◆楊成龍／重慶工商大學會計學院

一、引言

自新中國成立以來，降低貧困發生率，消除貧困，使全國人民過上幸福美好的生活是我國頭等大事。回首新中國成立70余年的歷程，扶貧政策先后經歷了救濟式扶貧、體制變革扶貧、開發扶貧、攻堅扶貧、造血扶貧和精準扶貧等6個階段。各個階段的扶貧政策都立足于不同時期的現實國情。正是這一系列實事求是的扶貧政策使得我國在脫貧道路上取得了舉世矚目的成就。在扶貧進程中，扶貧的監督工作具有不可忽視的作用。強有力的扶貧監督體系確保了這一系列扶貧政策的有效落實，在我國全面脫貧的質量保證中至關重要。扶貧審計是扶貧監督體系中的重要內容，同時也是國家檢驗扶貧工作成效最重要的手段之一，對于我國全面脫貧具有重要的意義。本文旨在通過對扶貧審計的歷史演變做一個系統回顧，把握其中的規律和脈絡，從而得出一些未來扶貧審計工作的相關啟示。

二、我國扶貧審計的演進歷史

根據我國扶貧以及國家審計歷程可以總結出其演進歷史。大體來說，我國的扶貧審計歷史可以分為以下幾個階段。

（一）1983-2003年：扶貧審計結果并未對外公開，以財政檢查、監督預算執行情況為主

1983年9月隸屬于國務院的審計署正式成立，這標志著我國的審計工作有了專門的部門機構來引領開展，但受限于當時的現實國情和相關法律，審計署每年的審計報告僅需要向同級政府部門和上一級審計機關匯報，并沒有強制要求向社會公開，與扶貧有關的審計報告也同樣如此。這樣的機制設計大大降低了扶貧審計結果的警示性，且社會公眾也難以實現對扶貧工作的知情權，限制了扶貧審計對扶貧過程中腐敗貪污等現象的威懾作用。此外，當時的扶貧審計工作僅僅以監督預算執行情況為主，這樣的工作重心使得扶貧審計僅強調以扶貧資金為主線，并不能對其他例如扶貧政策落實、扶貧項目績效等作出報告，從而導致扶貧審計的低效性。

（二）2004-2009年：扶貧審計結果對外公開，以資金使用結果為導向

2003年，在前審計長李金華的推動下，國家審計結果公開制度終于得到實施。2004年，審計署在其官方網站上公開了第一份有關扶貧支農資金的審計報告，這標志著我國扶貧審計的有關報告第一次進入公眾的視野，公眾據此能夠很好地了解和掌握社會資源在扶貧過程中的使用情況。審計報告的公開對扶貧工作中的貪腐現象起到了一定的震懾，也能夠起到提高扶貧工作質量的作用。然而，在這個階段，扶貧審計仍然是以結果為導向來開展工作，一般在扶貧資金使用完成后進行審計。這樣的審計工作只注重事后審計，旨在發現和揭露扶貧過程中出現的問題，忽略了制度設計本身的不合理。

（三）2010-2015年：以各種專項扶貧政策落實情況為主

從審計署發布的歷年審計公告可以看出，從2010年開始，扶貧審計工作由以前以資金使用為主線逐漸向以各種專項扶貧政策落實情況轉移。例如在這個階段，審計署就扶貧工作分別對“農村飲水安全、農村合作醫療基金、農村基礎設施項目建設、農村醫療衛生服務體系建設、農村中小學布局調整情況”等出具專項審計報告。從這可以看出，我國的扶貧審計工作已經不滿足于單純對各種扶貧資金的審計，而是隨著各種扶貧專項政策的出臺逐漸調整自己的工作重心。扶貧審計的內容隨著扶貧工作的開展變得更加全面，這在一定程度上也促進了全面脫貧的進程。

（四）2016年至今：扶貧審計報告隨國家重大政策措施落實情況每季度向社會公告

從2016年一季度開始，國家就對重大政策措施落實情況進行跟蹤審計，之后每一季度都向全社會公布審計結果。從2016年第一季度一直到現在，審計署每一季度都對扶貧工作的情況進行了部分抽樣審計，并將審計結果與其他重大政策措施落實情況一起公示。扶貧審計力度逐年加大，扶貧審計對外公告頻率也逐年增加，這表明我國高度重視脫貧攻堅任務和堅決打贏脫貧攻堅戰的決心。

三、我國扶貧審計的經驗總結

我國扶貧審計發展至今，走出了一條具有中國特色的扶貧審計道路，不僅為以后扶貧審計工作開展奠定了基礎，而且為世界其他國家和地區開展扶貧審計提供了有益的借鑒。

（一）扶貧審計內容立足實際不斷拓展

扶貧審計工作隨著扶貧進程的改變而改變，我國的扶貧審計內容從最開始簡單的對支農資金進行審計，逐步擴展到項目績效審計、政策落實審計，直至目前精準扶貧下的各項審計和鄉村振興戰略下的生態環境審計。一系列扶貧審計內容的擴展，表明了我國的扶貧審計一直立足于實事求是的工作原則，緊跟扶貧政策變化，工作重心也不斷轉移。正是這樣的動態工作內容使得扶貧審計緊緊貼合實際情況，在一定程度上保障了全面脫貧的質量，促進了全面脫貧的進程。

（二）深入扶貧一線，因地制宜開展審計工作

扶貧審計過程中，前期在辦公室分析資料是必要程序，但是因為扶貧工作實際落實在農戶，因此，審計人員將更多的精力放在現場審計中。如對于產業幫扶，要實地查看才能確定幫扶是否達到預期效果。對于扶貧過的貧困戶，只有實地查看，才能了解他們的生活狀況是否有所改善，基本生活是否得到保障，收入是否有所提高。同樣，審計人員深入居民農戶，廣泛開展實踐調查，聽取群眾意見，掌握到了精準扶貧政策執行的相關信息和執行效果，為精準扶貧政策績效審計的順利開展提供了基礎，這充分說明了深入第一線的重要性。此外，由于我國不同地區貧困狀況的差異性，各地具有不同的幫扶政策措施，這就決定了扶貧審計工作一定要深入到扶貧一線，根據不同地區的情況制定相適宜的扶貧審計工作安排。也正是這樣實事求是、因地制宜的工作安排，使得扶貧審計工作能夠更加有效地開展。

（三）扶貧審計報告公開程度不斷提高

自2016年開始審計署每季度都會公布國家重大政策措施落實審計結果，這其中就包括了精準扶貧以及鄉村振興兩大重要戰略的實施情況。此外，各地區審計機關關于扶貧審計報告的數量也不斷增加，這極大地提高了扶貧審計的公開程度，降低了信息不對稱導致的人民群眾對于扶貧情況不能及時、準確掌握的可能性。審計結果公開程度和頻率的提高，一方面能夠保障人民群眾及時掌握扶貧資產的使用情況，便于人民群眾監督；另一方面也能夠對扶貧干部起到警示和促使其履職盡責的作用，這在一定程度上促進了扶貧工作的高質量前進，對于其他國家的扶貧審計工作也有一定的借鑒意義。

（四）積極統籌內部資源，各部門聯動以形成合力

現階段的精準扶貧審計以及鄉村振興相關的審計工作涉及部門多、范圍廣，傳統的審計方式難以適應。由于精準扶貧審計工作涉及面比較廣，對應的部門包括民政、市場監督、社保、住房公積金、農業農村、教育、公安等部門，就需要做好必要的協調工作，掌握各相關行業和領域的大政方針、政策，也讓相關部門了解審計工作，爭取最大限度地支持和配合。得益于中國特色社會主義制度集中力量辦大事的優勢，各省市能夠高度統籌內部資源，打破不同部門和科室的界限，形成扶貧審計合力，從而極大地提高了扶貧審計效率。

四、當前我國扶貧審計面臨的問題

（一）貧困戶的低參與度給扶貧審計帶來難度

貧困戶作為國家扶貧工作的受益主體，在整個扶貧過程中往往處于一種被動接收信息且維權意識薄弱的狀態。貧困戶大多受教育程度不高，維權意識較為薄弱，不能很好地行使自己的監督權力。因此，也就造成了很多負責扶貧工作的干部尤其是處于基層的村干部利用職務之便，虛假申報、冒領套取扶貧資金，而貧困戶即使知曉這些情況往往也采取了沉默的態度。正是前期扶貧工作中貧困戶的一種“被動”狀態，導致了后期他們在面對扶貧審計的時候參與度不高，甚至在一些地區貧困戶并不愿意和審計人員合作。這種情況在目前以及未來一段時間都將長期存在，因此，貧困戶在扶貧審計工作中的低參與度為現場扶貧審計工作增加了難度。

（二）扶貧審計工作仍然是以各級審計機關為主體開展

雖然習近平總書記在2018年5月召開的中央審計委員會第一次會議中指出，在審計工作中要加強對內部審計工作的指導和監督，調動內部審計和社會審計的力量，增強審計監督合力。但目前來說想要調動社會審計力量參與進來，還是有一定難度。總結下來有三方面原因：一是扶貧審計工作地點大多處于偏遠地區，環境較為惡劣；二是扶貧資金時常牽涉到多個部門及人員，如果社會審計機構沒有協調好，將會給審計工作帶來不小的難度；三是難以保證社會審計在工作中的獨立性。

綜上所述，社會審計在扶貧審計工作中參與度并不高，因此目前絕大多數地方仍然以國家審計為主體來開展工作。僅僅依靠政府各級審計機關的力量想要完成扶貧審計全覆蓋還是存在著很大的難度，因此如何在保證社會審計機構獨立性的前提下，積極調動其參與到扶貧審計工作中來是現階段值得思考的一個問題。

（三）扶貧審計方式仍以現場審計為主

在信息技術飛速發展的今天，大數據技術及互聯網平臺的應用已經滲透到各行各業，然而對于扶貧審計工作來說，其工作方式仍然是以現場審計為主。這種審計方式在面對一些特殊情況的時候就有其局限性，例如2020年新冠疫情的爆發就給現場扶貧審計工作開展帶來了巨大的難度。現場審計的工作方式對于扶貧審計來說有其重要的意義，但建設線上扶貧審計數據平臺對于提高扶貧審計工作效率、實現審計全覆蓋也有其巨大的推動作用。

五、我國扶貧審計的發展展望

我國的脫貧攻堅工作已經順利完成，即將進入防范相對貧困和鄉村振興的時期，扶貧審計工作該如何開展，參照以往扶貧審計成果，得到以下啟示。

（一）推進大數據審計在具體工作中的應用

大數據是以容量大、類型多、存取速度快、應用價值高為主要特征的數據集合。借助大數據技術,通過踐行“總體分析、發現疑點、分散核實、系統研究”的數字化審計模式，能夠在海量數據中發現疑點，通過提取疑點問題的特征值，有效實現對審計總體的全覆蓋。黨中央、國務院對實施國家大數據戰略高度重視，2020年全國審計工作會議將“扎實推進審計項目審計組織方式‘兩統籌’和大數據審計，提高審計質量和效率”作為7項重點工作思路之一。因此在精準扶貧大數據管理平臺的基礎上，積極打造集約化民生審計開發運用中心，努力實現數據互聯互通具有重要的現實意義。

（二）吸引社會審計力量加入扶貧審計隊伍

未來的扶貧審計工作重心將隨著扶貧工作中心的轉移以及國家戰略的調整而改變。我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，未來的扶貧工作也逐步由“扶貧”向“防貧”轉變。此外，黨中央有關鄉村振興戰略的實施也需要扶貧審計隊伍的助力。未來扶貧審計工作面臨著巨大的挑戰，審計范圍將變得更廣，審計內容也將變得更多。因此，積極引入社會審計力量加入扶貧審計隊伍顯得十分必要，不同地方的社會審計力量對當地情況有著獨特的信息優勢，這能減輕扶貧審計隊伍的壓力，提高審計效率。

（三）持續關注“三農”問題，推動鄉村振興戰略平穩落地

“三農“即農業、農村、農民。由于現行標準下的貧困問題主要發生在農村，我國的扶貧以及扶貧審計工作主要圍繞農村來展開。有效地解決“三農”問題是全面改善農村民生、催生農村內在發展動力的關鍵措施，可以從根源上杜絕返貧現象。因此，未來的扶貧審計工作也應持續關注“三農”的有關內容，只有對這一部分內容深刻理解，審計人員才能真正地了解目前農村發展所面臨的問題，才能對鄉村振興這一重要戰略深有體會。也只有這樣，未來的扶貧審計工作才能在農村更高效地開展，才能更好地推動鄉村振興戰略的平穩落地。

（四）建立城鄉一體化扶貧審計機制

現行的扶貧機制采取了城鄉分治的方式，城市的貧困救助工作由社會保障部門協調開展，沒有專設的扶貧機構。同樣的，扶貧審計工作一直以來也主要是圍繞著農村來展開，對于城市的貧困群體目前還沒有建立起相應的扶貧審計機制。2020年后，相對貧困和多維貧困理念的運用意味著貧困涉及的已經不再是固定的特殊群體，而是涵蓋城鄉的整體性社會階層。因此，在今后逐步建立城鄉一體化的扶貧審計機制，不再始終圍繞“農村”里一部分群體展開工作就顯得十分有必要。