當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)問題淺探

◆漆思超/湖北省審計(jì)廳

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，把綠色發(fā)展作為五大新發(fā)展理念之一，做好領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作，對(duì)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)有著重要意義。2017年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳正式印發(fā)了《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》，標(biāo)志著領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作由局部試點(diǎn)進(jìn)入全面鋪開階段。但該項(xiàng)審計(jì)作為較新的審計(jì)任務(wù)，還存在著專業(yè)審計(jì)力量不足、審計(jì)評(píng)價(jià)體系不健全、審計(jì)整改難度大、審計(jì)質(zhì)量不高等問題，影響了審計(jì)作用發(fā)揮。本文結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作實(shí)踐，分析總結(jié)該項(xiàng)審計(jì)工作實(shí)施中存在的主要問題，并提出應(yīng)對(duì)措施建議。

當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)存在的主要問題

（一）審計(jì)質(zhì)量不高。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)事項(xiàng)比較分散，包括土地、水、森林、礦產(chǎn)、自然保護(hù)區(qū)、濕地保護(hù)等方面，涉及50余個(gè)業(yè)務(wù)事項(xiàng)，問題清單列舉了60余項(xiàng)可能存在的問題，審計(jì)人員通常對(duì)照清單查找問題，審計(jì)重點(diǎn)不突出。該項(xiàng)審計(jì)一般安排兩名審計(jì)人員，需要在一個(gè)半月至兩個(gè)月的現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)期間完成查找問題、取證和撰寫審計(jì)意見的工作，由于覆蓋面廣、涉及單位多，審計(jì)時(shí)間較緊張，審計(jì)時(shí)考慮不全面不深入，僅采用查看文字材料的方式，會(huì)忽略很多問題，最終導(dǎo)致審計(jì)意見質(zhì)量不高，有的審計(jì)意見只反映了個(gè)別表面問題，沒有充分發(fā)揮審計(jì)“治已病、防未病”的作用。

（二）審計(jì)人員相關(guān)專業(yè)知識(shí)欠缺。審計(jì)人員多為會(huì)計(jì)審計(jì)類專業(yè)，從事的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和各專項(xiàng)審計(jì)工作也基本圍繞資金開展，而領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)涵蓋水、土、氣、林、礦等內(nèi)容，相關(guān)資金征管用只是其中一項(xiàng)內(nèi)容，審計(jì)方法與其他審計(jì)有較大區(qū)別。如審計(jì)過程中需要比對(duì)最新衛(wèi)星遙感影像圖和土地利用現(xiàn)狀圖，查看基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定圖并實(shí)地勘察是否存在非法占用土地、耕地、基本農(nóng)田的問題，需要了解耕地占補(bǔ)平衡制度的具體規(guī)定才能發(fā)現(xiàn)是否存在占而不補(bǔ)、占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣等問題。審計(jì)人員不了解自然資源資產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)和政策要求、沒有掌握地理信息技術(shù)等相關(guān)專業(yè)知識(shí)，不利于審計(jì)工作的順利開展。

（三）審計(jì)評(píng)價(jià)體系不健全?！额I(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況界定為好、較好、一般、較差、差五個(gè)評(píng)價(jià)等級(jí)，但并未細(xì)化量化審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，沒有明晰各評(píng)價(jià)等級(jí)的界限，在實(shí)踐中憑借審計(jì)人員的判斷對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行等級(jí)評(píng)定，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。同時(shí)，目前該項(xiàng)審計(jì)還處于尋找問題表象的階段，審計(jì)意見僅反映擅自擴(kuò)大工業(yè)園區(qū)面積、污水處理廠負(fù)荷率偏低等問題，沒有深入剖析出現(xiàn)問題的原因，也就無法確定該問題屬于歷史遺留還是與領(lǐng)導(dǎo)干部沒有切實(shí)履行責(zé)任有關(guān)，在進(jìn)行等級(jí)評(píng)定時(shí)未將區(qū)分管理責(zé)任作為考慮因素，客觀性不強(qiáng)。評(píng)價(jià)體系的不健全導(dǎo)致可能出現(xiàn)評(píng)價(jià)等級(jí)不公平的情況，影響了審計(jì)工作的科學(xué)性。

（四）審計(jì)整改難度較大。一方面，生態(tài)環(huán)境的改善需要較長(zhǎng)的過程，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)意見中反映的部分問題如水質(zhì)不達(dá)標(biāo)、PM10和PM2.5年均值超限值等，都無法在短期內(nèi)整改完成。審計(jì)意見要求在收到之日起90日內(nèi)將整改結(jié)果函告審計(jì)部門，被審計(jì)單位往往將整改措施作為結(jié)果函告，后期是否真正整改完成不能得到有效監(jiān)督。另一方面，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)涉及水利、環(huán)保、國(guó)土等多個(gè)部門，有的問題需要部門間相互協(xié)調(diào)，有的問題靠主管部門無法整改落實(shí)。如違法占用土地建設(shè)倉(cāng)庫(kù)、住房問題，國(guó)土部門沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，下達(dá)行政處罰決定后違法主體拒不執(zhí)行，故申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，而法院不由當(dāng)?shù)卣茌?，法院受理后被審?jì)單位便認(rèn)為已整改完成，但實(shí)際發(fā)現(xiàn)很多違法行為并未強(qiáng)制執(zhí)行到位，行政處罰決定未落到實(shí)處，違法占地問題沒有得到根本解決。

解決問題的措施建議

（一）充實(shí)專業(yè)審計(jì)力量。審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過公開招考、聘用專業(yè)技術(shù)人員等方式充實(shí)自然資源資產(chǎn)相關(guān)專業(yè)審計(jì)人員，必要時(shí)可借用自然資源、生態(tài)環(huán)保、水利等相關(guān)部門的環(huán)境監(jiān)測(cè)、測(cè)繪管理、土地利用、大數(shù)據(jù)分析技術(shù)人員，加強(qiáng)合作和學(xué)習(xí)，發(fā)揮專業(yè)人士的特長(zhǎng)，促進(jìn)資源共享形成合力。同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)審計(jì)力量的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過自然資源部門、審計(jì)部門牽頭業(yè)務(wù)處室的相關(guān)專業(yè)人員授課和審計(jì)人員相互交流學(xué)習(xí)等方式提高審計(jì)人員專業(yè)能力，了解審計(jì)內(nèi)容和方法，以盡快進(jìn)入審計(jì)狀態(tài)。在人員分配上也要充分考慮審計(jì)人員專業(yè)特長(zhǎng)和工作經(jīng)驗(yàn)，合理調(diào)配各審計(jì)組人員，確保審計(jì)人員利用最大化。

（二）提高審計(jì)人員專業(yè)技能。審計(jì)人員要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高業(yè)務(wù)能力和工作效率。一方面，認(rèn)真學(xué)習(xí)當(dāng)年?duì)款^業(yè)務(wù)處室下發(fā)的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作方案，掌握審計(jì)內(nèi)容和重點(diǎn)。審計(jì)工作方案中除了通常關(guān)注的自然資源資產(chǎn)實(shí)物量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化、政策和制度制定執(zhí)行、目標(biāo)任務(wù)完成、違反生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、相關(guān)資金征管用和項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行五大方面外，每年還會(huì)根據(jù)最新政策要求有不同的審計(jì)重點(diǎn)以掌握新政策的執(zhí)行情況。如2020年的落實(shí)湖北省長(zhǎng)江流域水生生物保護(hù)區(qū)全面禁捕工作審計(jì)，2021年的污水處理項(xiàng)目和耕地保護(hù)情況審計(jì)，審計(jì)人員無法對(duì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)面面俱到，難以抓住重點(diǎn)和關(guān)鍵開展審計(jì)。另一方面，要加強(qiáng)學(xué)習(xí)自然資源資產(chǎn)相關(guān)法律法規(guī)和政策，掌握制度要求，對(duì)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》《湖北省湖泊保護(hù)條例》等常用法律法規(guī)要有深刻透徹的理解，認(rèn)真學(xué)習(xí)《湖北省水污染防治行動(dòng)計(jì)劃工作方案》《湖北省土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃工作方案》等地方出臺(tái)的工作方案，對(duì)工作方案的具體要求和完成時(shí)間節(jié)點(diǎn)要有所掌握。

（三）健全完善審計(jì)評(píng)價(jià)體系。結(jié)合本地自然資源資產(chǎn)實(shí)際情況和管理特點(diǎn),綜合運(yùn)用定性和定量評(píng)價(jià)，從自然資源資產(chǎn)實(shí)物量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化情況、約束性指標(biāo)完成情況、相關(guān)費(fèi)用征收情況等方面細(xì)化量化審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),圍繞資源消耗、環(huán)境治理、環(huán)保保障、資金征管用等方面，通過資源保有絕對(duì)數(shù)、環(huán)境變化相對(duì)數(shù)等進(jìn)行定量分析，可羅列問題清單并按事項(xiàng)重要性、問題嚴(yán)重程度賦予分值，審計(jì)組發(fā)現(xiàn)對(duì)應(yīng)問題予以扣分，最終按得分確定評(píng)價(jià)等級(jí)，提高審計(jì)評(píng)價(jià)的可操作性。同時(shí)，要區(qū)分問題產(chǎn)生的主觀與客觀原因，合理界定是否屬于領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)責(zé)任，避免以問題表象定責(zé)。探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，全面反映領(lǐng)導(dǎo)干部任職期初期末自然資源資產(chǎn)數(shù)量和質(zhì)量的變動(dòng)情況，為評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況提供詳實(shí)的數(shù)據(jù)支撐。

（四）加大整改督促力度。審計(jì)整改實(shí)行銷號(hào)制，審計(jì)組在出具審計(jì)意見后填寫問題清單匯總表，對(duì)被審計(jì)對(duì)象整改情況進(jìn)行持續(xù)跟蹤并記錄，對(duì)于能及時(shí)整改的問題應(yīng)督促被審計(jì)對(duì)象立行立改、盡快整改到位，對(duì)于難以在近期整改的歷史遺留問題應(yīng)持續(xù)跟蹤，要求領(lǐng)導(dǎo)干部簽訂整改責(zé)任書，逐項(xiàng)明確整改負(fù)責(zé)人和整改期限，確定具體整改措施，按要求報(bào)送整改情況并提供整改證明材料，對(duì)照問題清單逐條銷號(hào)直至全部銷號(hào)完成，審計(jì)組確認(rèn)銷號(hào)時(shí)要確保違法違規(guī)事項(xiàng)已得到徹底消除，不得以整改措施、移交執(zhí)法部門作為銷號(hào)依據(jù)，保證整改工作落到實(shí)處。同時(shí)，加大與紀(jì)檢監(jiān)察部門、組織部門的溝通聯(lián)系，要將審計(jì)意見及整改情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部考核、任免、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)，促使領(lǐng)導(dǎo)干部重視審計(jì)整改工作，努力構(gòu)建多部門聯(lián)動(dòng)、多層次推進(jìn)審計(jì)整改的工作格局。