推進基層投資審計轉型發展

◆莫廣揚/廣西壯族自治區賀州市政府投資審計中心

《審計署關于進一步完善和規范投資審計工作的意見》（以下簡稱《意見》）實施以來，各地審計機關圍繞“三個轉變”要求，即從數量規模向質量效益轉變，從單一工程造價審計向全面投資審計轉變，從傳統投資審計向現代投資審計轉變，開展了大量工作，取得了一定的成效。但是，“以審代結”的慣性思維仍然深深地影響著基層投資審計干部。轉型過程中，一些錯誤說法和做法值得關注與思考。

一、正確認識投資審計轉型發展

轉型過程中，基層審計機關有一種說法：轉型后，政府投資審計職責劃給財政部門，以后，審計機關就不用做政府投資審計項目了。這種觀點是錯誤的。其實，劃給財政部門的不是政府投資建設項目審計職能，而是政府投資建設項目工程造價結（決）算審核職責，俗稱“以審代結”。

《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法》）第二十二條規定：“審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算，進行審計監督?！蓖ǔＮ覀兯f的投資審計就是這個條款的內容。審計監督是國家制度安排下的一種經濟監督，政府審計機關就是公共資金的“守護者”。政府投資項目資金是公共資金的重要組成部分，投資審計是法律賦予審計機關的職責，無論轉型與否，投資審計都是審計機關的主責主業之一。

長期以來，基層投資審計主要以開展工程造價審計為主。工程項目結算前，往往是領導直接簽批意見，轉審計機關審計，導致審計機關錯位進入工程結算等管理環節。近年來，隨著國家基礎建設力度的加大，在基層審計機關，指令性、計劃外投資審計項目大量存在，一段時間里甚至是年度審計項目計劃數的幾倍，甚至十幾倍之多，完全打亂了審計機關的工作計劃。項目建設單位不見審計報告不結算，財政部門不撥款，造就了愈演愈烈的“以審代結”現象。

《基本建設財務規則》第七條明確了工程價款結算屬于基本建設財務管理的基礎工作；第六條明確了基本建設財務管理的基礎工作應由項目建設單位做好。因此，投資審計轉型的本質是要改變以往投資審計的錯位現狀，要歸位到在《審計法》《中華人民共和國國家審計準則》規定的范疇內開展投資審計業務，而非基層審計機關流傳的轉型后就不做投資審計項目的說法。

那么，如何歸位？《意見》以及隨后印發的《<關于進一步完善和規范投資審計工作的意見>貫徹落實中常見問題解答》已經指明了方向。一是嚴格按照法定程序將投資審計項目列入年度審計項目計劃，杜絕隨意性和指令性；二是依法從過去單一工程造價審計向全面投資審計轉變，將審計范圍擴大到重大政策貫徹落實、投資決策、工程項目建設程序、工程項目建設財務管理、招標投標、工程質量管理、材料設備管理、建設用地和征地拆遷、環境保護和水土保持、工程結算、公共投資績效等內容，切實履行對政府投資建設項目的預算執行和決算進行審計監督的責任。

二、實現政府投資審計監督全覆蓋

隨著國家基礎建設投入的增多，投資審計任務繁重與審計機關人員不足的矛盾日益突出?！笆濉蹦┢诘健笆濉背跗?，各地紛紛設置門檻，出臺限定政府投資項目結算審計范圍的文件，規定列入投資審計的項目投資額必須達到多少數額以上。這一規定的實施，的確有效緩解了項目多與人員不足的尖銳矛盾，獲得了基層審計機關的高度認可。轉型過程中，基層審計機關秉承了這一做法。

但是，《審計法》對審計機關的職責規定是沒有上限和下限的，也就是常說的“公共資金運行到哪里，審計監督就跟進到哪里?！币虼耍谕顿Y審計領域劃定下限的做法，有違于《審計法》和中央審計全覆蓋的要求。

那么，在目前條件下，如何實現政府投資項目審計監督全覆蓋？一是廢除設定審計監督下限的做法。在編制年度審計項目計劃時，對投資金額較小的政府投資項目要按照一定的比例安排審計項目，以免出現“真空”地帶，突破人們小項目不審計的心理定勢。二是從傳統投資審計向現代投資審計轉變，向信息化要資源、向大數據要效率。加快培養既懂工程，又懂計算機應用的復合型審計人才，加快推進信息化建設，促進審計監督平臺與政府投資項目運行平臺的無縫對接，爭取早日實現投資審計網絡化監督、實時化監督、全覆蓋監督。三是統籌審計項目安排，在民生資金和項目、經濟責任與自然資源資產等綜合型審計項目中，重視所涉及的政府投資項目審計。所涉及的政府投資項目作為這些綜合型審計項目的重要組成部分，在當前審計人力資源不足與審計任務繁重矛盾突出的情況下，審計機關要努力實現“一審多項、一審多果、一果多用”。在這些審計項目中，內嵌投資審計項目，多項目同布署、同落實、共推進，互相促進、互相支撐，切實提高審計效率。

三、改進審計方法手段

投資審計的對象是建設單位，按照《中華人民共和國審計法實施條例》第二十條的規定，審計機關“可以對直接有關的設計、施工、供貨等單位取得建設項目資金的真實性、合法性進行調查”，但是，由于“以審代結”的影響，為了多要工程量，施工單位往往越俎代庖。

這種現象伴隨著“以審代結”長期存在，投資審計實際蛻變成了審計組與施工單位的再次工程驗收方，造成了多方面的不良影響。一方面，工程驗收方式的投資審計成為審計機關無法承受之重。實務中，施工方不認可抽樣審計誤差率，審計組只能以工程驗收方的形式確認工程量，耗費大量人力物力而無暇顧及更多的其他問題。另一方面，工程驗收方式的審計對建設單位監督威懾力嚴重不足，難以實現通過審計監督規范投資行為、提高投資效益的初衷。實務中，審計監督變成了審計機關代替建設單位與施工方的再次工程驗收方，工作重點已嚴重偏向于重新確認工程量，而不是監督。因此，政府投資項目建設單位往往只熱衷于上項目，而疏于對項目建設過程的監管；提交審計，也只是追求早日與施工方清數了事。

改變這種不合理的現象，根源在于改變“以審代結”現狀，聚焦被審計單位責任，杜絕工程驗收方式審計。一是杜絕“以審代結”現象，弱化施工單位對審計結果的依賴。正確將施工單位定位為延伸審計對象、配合審計單位，而不是審計的主要參與者，更不是審計對象。二是關注送審材料的真實性和完整性，倒逼被審計單位加強項目全過程管理。對于送審材料失真嚴重、完整性較差的建設單位，審計機關要敢于“亮劍”，嚴格按照《中華人民共和國審計法實施條例》第四十七條處理，突破建設單位長期以來形成的送審材料是否真實完整無關緊要的心理定勢。三是杜絕工程驗收方式單一審計，實施從項目立項到工程完工，直至發揮社會效益的全過程審計?！盎ㄥX必問效，無效必問責”，聚焦建設過程中建設單位履職情況，履職不到位就是問題，倒逼建設單位正確履職、全面履職，推動項目建設的規范性、合法性與效益性。

四、拓展審計取證方式

由于工程驗收方式審計思維的影響，當前投資審計取證偏向于審計組人員、建設單位、施工方現場簽字確認為準，導致審計取證范圍基本局限于施工單位。由此，催生出一種“無佐證材料無法現場查驗，施工單位不認可就無法取證”的怪現象。例如，危舊房改造項目，類似于舊墻面是否有批灰、施工方是否先鏟除舊批灰再重新找平上涂料的簡單問題，因無相關資料，且現場已無法查驗，審計組雖有質疑卻因施工單位不認可而無法獲證。再如，工程棄土運距時有建設單位任由施工方指認地點的現象。施工方為了多計運距，往往隨意帶到某地，現場跡象不明顯，就說時間長，被雨水沖刷掉了。結果，審計組不敢確認，問題懸而未決。

其實，投資審計項目基本上都是公共產品（服務）或民生項目，與人們的生活息息相關。只要跳出固化的取證方向和范圍，很多問題都能迎刃而解。如，上述舊墻面改造問題，只要審計組走訪其中的住戶，是完全能夠輕松查證的；工程棄土運距問題，上萬甚至幾十萬方的棄土，經年累月的施工，只要審計組走訪周邊村民，問題就該有答案。

《中華人民共和國國家審計準則》第八十五條規定，“針對一項具體審計目標可以從不同來源獲取審計證據或者獲取不同形式的審計證據”；第八十六條規定，“從被審計單位外部獲取的審計證據比從內部獲取的審計證據更可靠”，“直接獲取的審計證據比間接獲取的審計證據更可靠”；第九十二條規定，審計人員可以采取檢查、觀察、詢問、外部調查、重新計算、重新操作、分析等方法向有關單位和個人獲取審計證據。因此，無論是獲取審計證據的方法，還是形成審計證據的切入點，都是豐富多樣的。在實務中，不應該僅局限于面向施工單位現場堪查取證。只要形成的審計證據足夠適當、充分，無論施工單位、建設單位是否簽字認可，都是合法有效的。因此，在投資審計項目取證過程中，審計組要改變過去局限于面向施工單位的做法，拓寬取證方向，拓展取證思維，多方式、多角度取證，以確保順利、充分地完成審計取證。