央地金融合作監管下區域金融穩定協調機制研究

中國人民銀行南通市中心支行 董曉倩

1 我國金融監管歷程

(1)1978—1992年，央行統一監管。1978年改革開放以來，農行、中行等相繼從央行獨立出來，1983年國務院決定由中國人民銀行行使中央銀行職能，1986年頒布的《中華人民共和國銀行管理暫行條例》規定，人民銀行是金融監管者。此階段，人民銀行既負責制定貨幣政策，又負責監管銀行、保險、證券和信托等金融機構。

(2)1992—2003年，分業監管。隨著我國金融市場不斷發展，1993年頒布《國務院關于金融體制改革的決定》，要求對保險、證券、信托和銀行實行分業經營，制定和完善相應的監管標準和管理條例。至2003年，隨著證監會、保監會、銀監會的相繼成立，我國金融監管進入“一行三會”分業監管模式。

(3)2003—2013年，地方金融辦逐漸成立。我國第一批地方金融辦出現在2003年前后，履行編制金融規劃、配合金融監管、加強金融服務、推動金融創新等職能。但此時地方金融辦處于較弱勢的地位，僅被定義為議事協調機構。2009年地方機構改革，全國各地加大金融辦建設力度，地方金融辦的監管職能逐步加強。此外，部分地方開始探索建立中央派出機構和地方政府部門的協作機制，以維護區域金融穩定、防范金融風險，如江蘇建立了金融穩定工作協調小組。

(4)2013—2017年，央地金融合作監管初步形成。為協調金融監管，維護金融業運行穩健，2013年國務院批準建立金融監管協調部際聯席會議制度，由人民銀行牽頭。全國多數省市也探索建立了相應工作機制，如金融監管協作機制、區域金融穩定協調合作機制、加強金融監管維護金融穩定聯席會議制度等。

(5)2017年至今，央地金融協調監管逐漸深化。2017年設立了國務院金融穩定發展委員會，2018年3月銀監會和保監會合并成立了中國銀行保險監督管理委員會(簡稱“銀保監會”)。至此，“一委一行兩會”的金融監管體系形成，中央層面的監管體系逐漸完善，同時，地方金融監管改革不斷加強。2018年下半年地方金融辦改革為地方金融監管局，增加了金融屬地監管職能，對“7+4類金融機構”(“7+4類金融機構”指典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司、區域性股權市場、融資擔保機構、小額貸款公司、投資公司、開展信用互助的農民專業合作社、社會眾籌機構及地方各類交易場所)進行監管。隨著2020年金融委辦公室地方協調機制的建立，中央和地方的金融協調監管進一步加強，截至2020年底，有近40個地區建立了地方協調機制。

2 央地金融監管的國際模式

中央與地方金融監管涉及中央與地方政府權責劃分，既與國家的政治體制相關，又與國家的地域面積、區域經濟發展水平相關。國際上，設立地方金融監管局的國家較少，單一制國家中只有中國設立了地方金融監管局，聯邦制國家中僅美國和加拿大設立了地方金融監管局，以美國為代表，如2011年紐約州成立了紐約金融服務局(NYDFS)。國際上只有中國設立了央地金融監管協作機制，根據各國金融監管特點，可以分為以下幾種模式。

2.1 雙層分業監管：美國

1999年美國頒布《金融服務現代化法》，形成了雙層分業監管模式，規定州和聯邦實行分權監管，銀行、證券由州和聯邦共同監管，保險主要由州監管。2008年金融危機后，美國出臺了《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》，設立金融穩定委員會(FSOC)，承擔系統性風險監測以及協調部門間監管職責。FSOC由十五名成員組成，其中十名成員有投票權，為一名熟悉保險知識的獨立成員和九名聯邦金融監管機構成員，列席成員以顧問身份參與FSOC的運作，包括：新成立的金融研究室主任、聯邦保險辦公室主任、各州保險委員會選出的一位州保險監管委員、各州銀行監管機構選出的一位州銀行監管委員以及各州證券監管機構選派的一位證券監管委員。在此模式下，州政府的監管意見及訴求可以通過FSOC進行反饋，央地金融監管存在一定互動。由于雙層分業監管模式下有些機構由多個部門監管，存在監管成本高、效率低、監管真空等弊端。

2.2 中央集中監管：英國、日本

國際金融危機過后，英國頒布《2012年金融服務法案》，將金融監管服務局撤銷，成立審慎監管局(PRA)和金融行為監管局(FCA)，分別作為英格蘭銀行的附屬機構對財政部、議會負責的獨立機構，分別負責微觀審慎監管和行為監管。同時，在英格蘭銀行理事會下設金融政策委員會(FPC)，負責宏觀審慎監管，形成了“雙峰監管+超級央行”的監管框架，于2016年進一步改進監管架構。《2016年英格蘭銀行與金融服務法案》規定，將PRA完全并入英格蘭銀行內部，董事會升級為審慎監管委員會(PRC)，與金融政策委員會(FPC)和貨幣政策委員會(MPC)共同組成英格蘭銀行組織架構，從而形成了英格蘭銀行與金融行為監管局的“雙峰監管”模式。在此模式下，英格蘭銀行的三大專業委員會和金融行為監管局未設置地方分支機構，英格蘭銀行在全國設立了12個區域代表處。英格蘭銀行區域代表處隸屬于英格蘭銀行貨幣分析統計局，是其派出機構，只需完成總行交給的任務，無決策權，因此英國金融監管屬于中央集中監管，央地金融監管并無交流。

2000年日本金融廳成立之前，金融監管主要由金融監督廳負責，金融政策制定主要由大藏省負責。2000年7月，日本將金融監督廳的金融監管權和大藏省的金融政策制定權合并，成立金融廳，2001年大藏省更名為財務省，僅保留對存款保險機構的協調監管職能。金融廳委托財務省下屬地方財務局對地方金融機構進行日常監管，地方財務局并無決策權，日本銀行執行貨幣政策。日本的金融監管逐漸形成以金融廳為核心，日本銀行與存款保險機構共同參與，地方財務局受托監管的中央集中監管體制。在此模式下，央地金融監管并無交流。

2.3 單一監管體制：歐盟

歐盟于2010年9月通過了《泛歐金融監管改革法案》，建立了“一會三局”監管各金融機構。“一會”是指宏觀層面上建立“歐洲系統性風險委員會(ESRB)”，負責對整個金融體系進行宏觀審慎監管，并預警歐洲經濟中的各種風險，成員由歐盟成員國中央銀行行長組成。“三局”是指微觀層面上，設置歐洲銀行管理局、歐洲保險和職業養老金管理局、歐洲證券和市場管理局，對銀行、保險、證券三個行業實行分別監管。歐盟作為歐洲的經濟政治共同體，金融監管在很多方面需要各成員國的合作與協調，因此歐盟與各成員國之間的互動較為深入。

3 我國央地金融監管協作面臨的挑戰

3.1 央地金融協作監管存在法律空白

第一，央地金融協作監管各國情況不一樣，現階段我國處于探索實踐階段，尚未有法律法規對于央地金融協作監管做出明確分工，僅通過中央文件或通知將部分金融監管事權下放至地方，因此在央地金融監管中存在部分機構監管及行為監管分工空白的情況。第二，目前地方金融監管權尚無法律明確規定，僅地方政府的三定方案中規定了地方金融監管局履行地方金融監督管理職責。此外，由地方金融監管局負責對“7+4類金融機構”的監管，沒有相應法律支撐，僅有部門規章或規范性文件，如《中國銀行業監督管理委員會、中國人民銀行關于小額貸款公司試點的指導意見》規定省級政府明確一個主管部門(金融辦或相關機構)負責對小額貸款公司的監督管理，并承擔小額貸款公司風險處置責任。第三，雖然天津、四川等地出臺了地方金融監督管理條例，明確了地方對部分金融機構的監管權，但目前缺乏全國統一的地方金融監管條例，各地分別立法存在地方金融監管標準和尺度不一的問題，易形成“洼地效應”。

3.2 基層金融監管能力較弱

首先，近年來地方金融機構規模和數量不斷擴大，尤其是小貸公司、融資擔保公司逐漸增多，民間融資領域非法集資案件高發，存在較大風險隱患。地方金融監管局于2018年陸續成立，全國各地普遍面臨工作人員少、監管機構多的現狀。以某市地方金融監管局為例，正式行政編制人員僅40人左右，截至2020年7月全市各類地方金融從業機構170家，監管人員與金融機構在數量上存在嚴重倒掛現象。其次，由于銀保監局在縣級沒有分支機構，人民銀行雖然在縣級有分支機構，但人員較少且老齡化嚴重，因此基層金融監管職責主要由地方金融局承擔。再次，中央對地方金融監管的溝通指導機制尚不完善。現階段，央地協調機制中的金融委辦公室地方協調機制僅設立在省級層面，對于市縣缺乏有效的溝通指導，大量金融活動甚至非法金融活動更多活躍在基層。最后，地方金融監管局向上僅有省級金融監管局，并無中央層面直屬領導部門，一定程度上降低了中央金融監管信息的溝通交流效率。

3.3 金融新業態存在監管空白

一方面，隨著金融科技迅速發展，逐漸出現了P2P、眾籌、網貸等金融新業態，此類金融機構的監管權和風險處置責任由地方政府或地方金融局承擔。由于不受物理網點限制，部分機構在某地注冊，卻跨地區經營，加之地方監管部門能力、監管資源不足及監管半徑有限等，可能存在事前把關不嚴格、事中控制不及時、事后分析處置互相推諉的現象，極易造成地方金融風險的跨區域傳播。另一方面，由于我國金融業的混業經營趨勢逐漸明顯，企業逐漸向多元化、綜合化方向發展，如部分互聯網企業通過新設機構、控股或參股金融企業等，成為金融控股公司。在當前分業監管以及中央和地方監管部門溝通不及時的現狀下，部分互聯網金融業務游離于金融監管之外或利用監管空白套利。

4 加強央地金融監管協作的相關建議

4.1 健全法律法規，規范央地金融監管模式

鑒于地方部分金融監管事權未落實到法律法規層面，建議出臺相關法律明確央地金融監管分工，將央地金融監管職責劃分上升至法律層面。結合我國各地經濟發展情況，制定全國統一的地方金融監督管理法律法規，統一各地金融監管要求，預防出現金融監管套利行為。對于融資租賃公司、融資擔保機構等“7+4類金融機構”，以及經過金融科技包裝后的各類金融新業態，加快出臺相應行業監管法律法規，實現對各類金融機構的監管全覆蓋。

4.2 充實基層監管力量，提高基層金融監管能力

人員配備方面，建議根據地方金融監管需要，增加基層監管人員數量，同時加強對基層監管人員的培訓指導和業務交流，提高監管能力。縣域金融監管方面，建議地方金融監管各部門加強配合，暢通各部門的信息交流渠道，充分發揮各部門優勢，形成監管合力，及時有效防控金融風險，提升基層金融監管的質量和水平。

4.3 創新監管手段，加強金融新業態監管力度

建議充分發揮央行金融科技委員會在金融科技領域的研究規劃以及統籌協調作用，加強監管科技在地方金融監管中的應用，利用大數據、云計算和人工智能等新技術創新金融監管手段，提高跨行業、跨市場交叉性金融風險的甄別、防范和化解能力。金融監管創新方面，我國借鑒英國等發達國家“監管沙盒”的監管方式，在北京、雄安新區、蘇州等地區進行金融科技創新監管試點。建議根據試點實行情況，總結經驗，加快完善以創新監管工具為基礎、以監管規則為核心、以數字化監管為手段的金融科技監管框架，從而在全國推廣。