新時代民主黨派內部監督若干問題研究

李旭茂 王克敏 張文學 安 輝

中國共產黨第十九次全國代表大會對健全黨和國家監督體系、深化國家監察體制改革作出戰略部署。新時代，隨著《中華人民共和國監察法》（以下簡稱“《監察法》”）的頒布實施，國家監察監督范圍擴大，節奏和頻率加快，震懾作用越來越大，一些領導干部受到嚴肅查處，民主黨派成員概莫能外。以吉林省為例，2018年全省紀檢監察機關立案調查非中國共產黨黨員監察對象案件1176 件1199 人，其中就包括民主黨派成員，如吉林工商學院原副院長張國志。部分擔任領導干部的民主黨派成員接受監察調查情況頻頻曝光，向民主黨派發出了必須進一步強化內部監督、持續正風肅紀的強烈警示信號。

近年來，民主黨派內部監督工作向實質性方向邁出了堅實步伐，取得了實實在在的成果。但不可否認，內部監督工作與形勢任務要求、執政黨及社會各界期望還有較大差距，還存在一些亟須解決的問題。比如，就內部監督而言，工作深化不夠，推進緩慢，效果不明顯；就外部監督而言，內外銜接程序不暢，部分領導干部接受調查處理或成員違法犯罪受到制裁后，民主黨派組織對最終處理結果不知情，難以嚴明組織紀律，甚至曾出現個別民主黨派成員受到相關部門調查后，最后沒有調查結論的情況，等等。新時代背景下，如何進一步完善民主黨派內部監督體制機制，推動內部監督工作做實做細做出成效，成為新形勢下加強民主黨派自身建設的一項重要課題。

一、新時代對民主黨派加強內部監督工作提出明確要求

（一）新時代加強民主黨派內部監督工作具有迫切性

新時代國家治理體系和治理能力現代化對加強民主黨派內部監督工作提出了明確要求。政黨制度體系是國家治理體系的重要組成部分。民主黨派作為中國特色社會主義參政黨，通過“一個參加、三個參與”在國家政治生活中發揮著重要作用，其自身建設水平直接影響到國家治理能力和治理水平，關乎社會主義民主政治發展進程。國家監察體制改革是國家治理能力和治理水平現代化的重要實踐。民主黨派應主動適應新時代要求，持續深化內部監督工作，努力在構建一套完備成熟、系統有效的制度體系上下功夫，為充分發揮多黨合作制度效能，實現國家治理體系和治理能力制度化、法治化作出應有貢獻。

新時代建設高素質的中國特色社會主義參政黨對加強民主黨派內部監督工作提出了明確要求。內部監督工作是民主黨派自身建設的一項基礎性工作。習近平總書記對新時代中國特色社會主義參政黨建設提出了“四新”“三好”要求，為民主黨派加強自身建設、履職盡責指明了方向、提供了遵循。踐行“四新”“三好”要求，認真履行好參政議政、民主監督、參加中國共產黨領導的政治協商三大職能，必須以堅強的紀律、良好的作風作為保證，而及時補齊自身建設的短板和弱項、深入推進民主黨派內部監督工作則是題中應有之義。

（二）做好民主黨派內部監督工作需要考慮的幾個因素

1.關于內部監督的定位。民主黨派的內部監督是政治監督，其監督重點是各級領導班子及其成員、各級機關的公職人員、骨干成員，包括擔任各級人大代表、政協委員、特約人員以及在各級政府機構、司法系統擔任實職的成員。監督的內容主要是遵章守紀、履職盡責、廉潔自律及作風建設等情況。這種監督是一種政黨內部的預防性紀律監督，它不能代替《監察法》等法律法規的監督。

2.關于組織領導體系。民主黨派組織實質上是雙重領導體制，地方組織以地方中國共產黨黨組織的領導為主。一方面，民主黨派章程中規定，上下級組織之間是領導和被領導的關系；另一方面，民主黨派自覺接受中國共產黨領導。因此，加強內部監督工作，既要強調自上而下的組織監督，也要主動接受執政黨的監督。

3.關于成員的結構分布。民主黨派成員具有廣泛性，分布在各行各業，除黨派機關以及部分成員較集中的單位如高校、醫院外，多數成員所在單位沒有與之對應的基層組織。民主黨派成員既要接受組織的領導和監督，也要接受所在單位的管理，服從相關工作安排。因此，必須重視成員所在單位的監督以及法律監督、社會監督、輿論監督，把內外部監督有機結合起來。

4.關于內部監督的路徑選擇。實踐中要以黨為師，借鑒中國共產黨在管黨治黨、從嚴治黨方面的重要經驗，結合民主黨派自身實際，勇于革故鼎新、守正出新，推動民主黨派內部監督工作不斷取得新成效，并把這種成效體現到領導班子、干部隊伍、成員隊伍建設以及政治素質、思想作風、履職能力建設各方面。

二、民主黨派內部監督工作的現狀

（一）監督機構基本健全

2007年以來，各民主黨派中央先后提出加強內部監督工作意見，出臺有關文件，設立了中央一級的監督委員會，制定了工作規則、工作制度。之后，民主黨派省級組織都陸續成立監督委員會及其辦公室，完善了相關制度規定。有條件的部分市級組織也陸續成立了相應的監督機構。但從整體來看，民主黨派內部監督機構多與組織部門合署辦公，其獨立性、權威性不足。這是因為，一方面人手不夠、職能交叉、職責不清；另一方面由于發展成員是組織部門的重要職責，而民主黨派成員多數是熟人介紹入會，容易產生利害關系和“熟人效應”。

（二）監督制度初步建立

以民主集中制為核心，制定了內部監督條例，將“紀律和內部監督”等內容寫入章程，出臺了集體領導與分工負責、領導班子議事程序、聯系下級組織、監督工作規則、信訪處理、誡勉談話和函詢、述職評議、談心會、委員違紀處分程序等制度規定，初步建立起了基本切實可行的制度體系。但這些制度涉及程序性的制度多，涉及實體性的制度少。同時，作為內部監督工作重要依據的監督條例，屬于粗線條制度，且缺乏有關責任設計、紀律處分、權利保障等配套制度，導致民主黨派內部監督工作可操作性差，難以落實到位，甚至淪為形式主義。

（三）監督形式較為單一

初步形成了以換屆監督、領導班子談心會、述職評議為主要代表的監督方式，但多停留在會議監督、談話提醒、批評教育等層面，主動對遵章守紀、履職情況、廉潔自律、作風建設等更深層面的監督涉及較少，導致內部監督執紀“偏軟”“偏弱”。比如，對一些組織渙散、紀律松弛、慵懶無為的組織和現象聽之任之，不能理直氣壯地及時行使監督之責，被動地等待其他方面的處理意見。再比如，個別骨干成員通過黨派組織平臺獲得相關政治安排后，與組織日漸疏遠，甚至進行工作、身份上的切割，最終容易產生自由主義、分散主義和個人主義。民主黨派內部監督工作說服力不足，結果運用受到局限，多以年度總結報告、出具機關干部無違紀無信訪證明等形式出現。

（四）監督意識不斷增強

民主黨派上下對內部監督工作重要性的共識日益形成，各級組織積極探索內部監督有效渠道和途徑，領導干部自覺接受監督、發揮表率作用的意識不斷增強。但內部監督工作是一項政治性、政策性非常強的工作，工作中因思路和方向不明確，缺乏必要的抓手，各級組織和成員對如何深化監督工作存在茫然和困惑，觀望態度、“等”“靠”思想較為普遍。比如，下級等上級的政策要求，上級等中央的政策要求，甚至有的認為有中國共產黨黨組織及法律法規監督托底，民主黨派組織和干部出不了大問題。

三、做好新時代民主黨派內部監督工作的對策建議

（一）堅持政治監督定位，把對政治紀律和政治規矩的監督放在首位

在所有的紀律和規矩中，第一位的是政治紀律和政治規矩。必須嚴明政治紀律和政治規矩，使其成為民主黨派各級領導干部和廣大成員的自覺遵循。一是強化科學理論武裝。學懂弄通做實習近平新時代中國特色社會主義思想，深入開展“不忘合作初心、繼續攜手前進”主題教育活動，把樹牢“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”的堅定自覺貫穿到內部監督工作的各方面，以堅持中國共產黨領導、堅定理想信念為核心，不斷強化政治意識、政黨意識、紀律意識，努力在更高更深層次上提高思想政治素質，始終做政治上的明白人。二是加強對遵守和維護章程的監督。章程是民主黨派規章制度和紀律規矩的總源頭，也是所有成員必須共同遵守的行為規范。遵守和維護章程，本身就是講政治、講規矩的重要表現。要樹立章程意識，認真學習、宣傳和貫徹章程，加強對遵守和維護章程、貫徹落實黨派中央決議以及執行組織紀律等情況的監督檢查，切實維護章程的嚴肅性和權威性，不斷增強民主黨派組織的凝聚力和號召力。三是嚴肅糾正違規逾矩行為。要提高政治站位，增強政治警覺性和政治鑒別力，旗幟鮮明地同危害黨的集中統一領導、否定社會主義道路和制度、違反章程、破壞紀律以及意識形態領域的各種錯誤言行等做堅決斗爭，堅決糾正違紀違規逾矩行為，自覺堅持民主黨派的進步性，為建設新時代高素質的中國特色社會主義參政黨提供堅強的政治保障和紀律保障。

（二）強化頂層體系設計，構建上下貫通、內外銜接的監督網絡

在各黨派中央的統一督促指導下，把組織監督、專責監督、成員民主監督、執政黨監督以及法律監督、社會監督統一起來，形成監督工作的整體合力。一是強化組織監督。加強自上而下的組織監督，明確各級組織負責人作為“第一責任人”的職責，分管領導在職責范圍內的監督職責，以上率下、以身作則，嚴格執行內部監督制度，指導和督促推進內部監督工作，做內部監督工作的忠誠執行者和模范踐行者。二是加強專責監督。各級監督委員會是內部監督的專責機構，履行執紀問責職責。要加強對各級組織和領導干部、骨干成員以及機關部門、機關工作人員的監督，重點監督檢查遵章守紀、貫徹上級決策、履職盡責、行使權力等情況，并加強對下級監督機構的工作指導。三是擴大成員民主監督。嚴格組織生活制度，做好事務公開工作，保障成員的知情權、參與權。完善信息收集、處置、反饋機制，支持成員實事求是、客觀公正地反映問題，堅決同一切違紀違法言行做斗爭。四是自覺接受執政黨的監督。主動向中國共產黨黨組織征求相關意見和建議，請求幫助協調解決內部監督工作中遇到的困難和問題。同時，要支持《監察法》等法律監督，保證監督結論在內部監督中得到有效運用；定期走訪成員工作單位，掌握成員綜合表現情況；虛心接受社會監督，及時回應社會輿論關切。

（三）完善規范健全機制，形成內部監督制度建設閉環效應

樹立問題導向，以民主黨派章程為根本，充分借鑒執政黨成熟經驗，及時補齊短板弱項，建立一套符合自身特點、系統完備、運行有效的制度體系，形成內部監督制度建設閉環效應。一是完善配套制度。制度不在多，重在管用。認真梳理現有規章制度，堅持破立結合、務實管用，做好廢改立工作，及時修訂完善內部監督條例，健全監督規則及程序、紀律處分、責任追究、廉潔自律、事務公開、成員權利保障等制度，推動內部監督工作具體化、制度化和規范化，為深化內部監督工作提供有效依據和指引。二是圍繞責任設計制度。制度的生命力在于執行。從中共十八大以來執政黨建設的有效經驗來看，層層落實主體責任和監督責任，扎進全面從嚴治黨制度籠子，得到了全黨全社會的高度認同。民主黨派要以民主集中制為核心，堅持權力與責任、權利與義務相統一，圍繞權力、責任、擔當設計制度，明確各級組織及其負責人、班子成員、監督委員會和廣大成員的監督職責、監督方式、監督責任，以責任擔當倒逼制度落實，推動內部監督工作真正落地生根。三是建立內外銜接機制。完善內外監督銜接制度和程序，對在紀律審查過程中發現的違規違法或犯罪問題，應當給予紀律處分，并及時向有關部門報告和移送。對受到國家監委等部門調查的領導干部或骨干會員，要在有關部門調查事實、調查結論的基礎上，按照相關規定和程序給予組織處理，避免在沒有調查結論的情況下就急于進行組織處理，造成程序上的瑕疵而影響內部監督的權威。同時，建議中國共產黨的統戰部門協調建立對接機制，定期召開情況通報會，由國家監委、法院等部門向民主黨派組織及其監督委員會通報成員違紀違法及犯罪情況，推動逐步建立從立案審查、采取措施到最終制裁等環節向民主黨派通報情況機制，為民主黨派加強內部監督工作、嚴肅組織紀律創造條件。

（四）探索有效監督途徑，努力將內部監督工作推向深入

一是突出教育預防。堅持教育預防為先，把內部監督內容納入新任領導班子成員談話、成員教育培訓、理論中心組學習等，使領導干部及廣大成員進一步知敬畏、明底線、存戒懼。加強章程、內部監督條例及有關規章制度的宣講和解讀，經常性地開展警示教育，以案說理、以案明紀，提高廣大成員特別是領導干部的思想境界，自覺接受約束監督、習慣于在監督環境中學習工作生活。二是豐富監督形式。緊盯關鍵崗位、重點事項、重點人員，通過參加民主生活會、列席有關重要會議、述職述廉、專項監督、暢通信息反映渠道、完善個人事項報告制度、強化內外監督銜接等，進一步拓展信息來源渠道，對發現的苗頭性、傾向性問題做到早發現、早處置，推動監督關口前移。強化日常監督，經常性開展批評與自我批評、談話提醒、約談函詢等，讓“紅臉出汗”成為常態。對違規違紀的組織和干部，及時運用批評教育、組織處理、紀律處分等措施，嚴肅進行處理，切實把紀律清晰地樹立在各級組織和全體成員前面，防止不良作風和現象滋生蔓延。三是強化監督結果運用。結合監督工作中發現的問題，立足標本兼治，及時完善制度機制，扎緊制度的籠子，推動內部監督工作往深里走、往實里做。建立健全領導干部廉政檔案，密切掌握監督對象的政治素質、履職情況、道德表現、廉潔自律及作風建設情況，完善領導干部監督信息載體，為監督結果被科學有效運用提供依據和參考。逐步建立健全書面征求監督機構意見的制度，在領導干部及骨干會員的政治安排、評先樹優、表彰獎勵、資格審查、選拔任用等工作中，主動征求內部監督機構的意見，發揮監督機構審查把關作用，防止干部“帶病提拔使用”“帶病評先評優”。夯實基礎、練好內功，在條件成熟后，逐步推動民主黨派內部監督結果向外運用，不斷增強內部監督的權威性和影響力。

（五）強化要素保障措施，不斷夯實內部監督工作基礎

一是強化組織機構保障。聚焦監督執紀問責，規范監督機構設置，爭取在民主黨派中央和省一級組織、副省級城市組織以及成員較多的市級組織單獨設置監督委員會辦公室，明確專職、辦公場所、活動經費，在其他市級組織及較大的基層組織設置監督專員，實現內部監督全覆蓋。完善內控機制，進一步明確具體任務、工作制度、監督規則、工作程序，嚴格按照權限、規則、程序辦事，堅決防止“燈下黑”現象發生。加強教育培訓，提升人員政治素質、政策水平和專業素養，錘煉良好作風，努力打造一支忠誠堅定、擔當盡責、遵紀守法、清正廉潔的紀律隊伍，為民主黨派事業行穩致遠、持續發展保駕護航。二是強化理論人才保障。發揮民主黨派各級理論研究工作委員會等智庫作用，組建內部監督問題研究機構，組織和吸納部分工作經驗豐富的民主黨派領導、專家學者、法務工作者、機關會務人員等，認真總結各級經驗做法，積極借鑒《中國共產黨黨內監督條例》及有關制度規定、有效做法，系統開展內部監督工作研究，逐步形成符合時代特點、具有民主黨派特色的內部監督理論體系。三是強化輿論宣傳保障。以正面宣傳為主，依托現有宣傳陣地，發揮輿論媒體優勢，豐富宣傳載體和形式，有針對性地開展民主黨派內部監督宣傳工作，不斷擴大內部監督工作的知曉率、參與率，積極營造人人關心、支持、參與內部監督工作的良好氛圍。