拉薩市農村污染防治立法現狀分析及對策

王賢玉 西藏大學政法學院

建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用。農村污染防治立法是法治中國建設必不可少的組成部分，現階段，我國對于整體上的污染防治立法已經相當完備，但針對農村這一特定區域的污染防治立法還有待完善。

拉薩市是西藏自治區的首府，其所處的重要地位決定了該地區農村污染防治立法具有重要意義。拉薩市的立法工作是西藏自治區貫徹全面依法治藏原則的重要體現，將影響自治區其他地市相應的立法進程。這就對拉薩市關于農村污染防治方面的立法提出了更高的要求，制定切實可行的農村污染防治法律規范，服務廣大農牧民群眾。

一、農村污染防治立法在依法治藏中的地位研究

黨的十九大報告高度關注“三農”問題，《振興鄉村戰略規劃（2018-2022）》要求推動鄉村生態振興。在依法治國的大時代背景下，振興鄉村離不開法律的保障。中央第六次西藏工作座談會首次提出了“依法治藏”重要原則 ，拉薩市大力落實“依法治藏”總體部署，實施“環境立市”戰略，努力構建“生態拉薩”、“綠色拉薩”。西藏自治區黨委全面依法治藏委員會會議強調，要推進地方科學立法，加強生態保護、鄉村振興等領域的立法。農村污染防治立法有利于填補污染防治法律體系的空白，引導執法機關有法可依，建立農村環境污染防治機制，指引廣大農牧民群眾樹立污染防治的責任意識。由此可見，農村污染防治立法對于“依法治藏”具有基礎性意義。

二、拉薩市農村環境污染具體表現

（一）畜禽養殖污染

不規范的畜禽養殖業造成了嚴重的環境污染問題。拉薩市實施“2018-2022年奶牛萬戶百場十中心”工程以來，“戶、場、中心”結合的規模化、產業化畜禽養殖超出了農村生態的環境承載力，導致了更加嚴峻的污染擴散。糞便通過各種途徑進入水系統，導致水體富營養化，嚴重威脅到農村居民生產生活的飲用水。畜禽排泄物產生的甲烷、硫化氫等有害氣體，不僅造成大氣污染，還直接損害人類身體健康。

（二）旅游垃圾污染

旅游在拉薩鄉村引起了日益嚴峻的白色垃圾污染和水污染。 “五一小長假”、“十一黃金周”、“雪頓節”期間，鄉村旅游游客數量急劇增加，客流量高峰對鄉村生態平衡形成巨大的沖擊。一方面，有限的旅游資源不足以承載超額游客數量，前期游覽區域劃分不合理，導致暴增的游客直接涉足無旅游接納能力的“凈土”，導致污染；另一方面，拉薩市鄉村旅游標準不一，行業內部規范不健全，負責游客接納的農牧民業務能力參差不齊，景區難以實現對游客的綜合管理，游覽過程中頻繁出現“亂丟亂扔”等污染現象。

三、拉薩市農村污染防治立法現狀

（一）相關法律規范數量總體偏少

1956年至今，西藏自治區范圍內出臺的地方性法規、規章中，涉及環境保護的規范性文件不足二十件。其中包括，自治區人大常委會頒布的地方性法規，如《西藏自治區環境保護條例》、《拉薩市水資源條例》；自治區人民政府頒布的地方政府規章，如《西藏自治區生態環境保護監督管理辦法》；拉薩市人大常委會出臺的地方性法規，如《拉薩市城市綠化條例》；拉薩市人民政府出臺的地方政府規章，如《拉薩市旅游管理辦法》。縱觀自治區及拉薩市六十余年的立法歷程，關于社會、經濟、文化、交通、城市等領域的立法工作相對全面，而針對農村污染防治的立法工作相對滯后，相關規范性文件在數量上總體偏少。

拉薩市早在1986年就有了《拉薩市城市環境衛生管理條例》，然而，時至今日尚未出臺一部關于農村污染防治的地方性法規規章。立法工作在2006年以前基本不涉及農村污染防治，2006年以后特別是2010年以來，西藏自治區和拉薩市立法機關加強了對環境保護和污染防治方面的立法，遺憾的是涉及農村污染防治方面內容的條款僅占少數。近年來，《拉薩市生活垃圾管理辦法》、《拉薩市生態環境保護責任追究辦法》、《拉薩市環境噪聲污染防治辦法》（部分條款修改）等涉及農村污染防治的項目均包含在了拉薩市政府2018年立法計劃。誠然，拉薩市農村污染防治立法工作取得了較大進步，但就其整體進程而言，仍然處于較為緩慢的狀態。

（二）專門性法律規范空白

拉薩市尚未出臺一部關于農村污染防治的專門性法律規范，在《憲法》的指導下，形成了以《環境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等法律以及地方性法規、規章為主體的農村污染防治法律體系。在農村水污染防治方面，《拉薩市全面推行河長制實施方案》規定了村級河長對河道日常工作的管理；在農村生態建設方面，《西藏自治區“十三五”生態環境保護規劃》、《拉薩市環境保護考核辦法》均指出，實施農牧業與工業等污染源差異化管理；在農村白色污染防治方面，拉薩市人民政府頒布《拉薩市2014年禁止白色污染工作方案》，重點禁止商業、旅游、服務行業白色污染；在農村養殖污染防治方面，《西藏自治區環境保護條例》規定防治農業面源污染，劃定畜禽養殖場禁建區，加強對畜禽、水產養殖污染的防治；此外，《拉薩市古村落保護條例》還規定了對古村落進行整體保護，適度發展旅游業，不得進行破壞行為等。1986年-2016年的三十年期間，拉薩市人大常委會出臺的地方性法規中，沒有與農村污染防治相關的專門性法律規范，更多本應當包含農村污染防治的法規，根本不涉及農村污染的防治，如《拉薩市城市環境衛生管理條例》、《拉薩市城市綠化條例》，其效力范圍僅僅適用于拉薩市城區，并不包含農村地區。現階段，立法機關還未制定關于拉薩市農村污染防治方面的專門法律規范，專門性法律規范仍然空白。

（三）法律責任規制的手段單一

拉薩市涉及農村污染防治的法律規范對法律責任作了明確規定，大部分法律規范以“法律責任”專章的形式進行說明。對行政機關或執法部門在農村污染防治工作中亂作為、不作為等要求整頓與監督；對企業或者個人違反法律規定，制造農村面源污染，破壞鄉村環境等進行罰款、責令恢復原狀。在種類上，法律責任的規制手段比較單一，主要是懲戒方式，而以獎勵方式督促鼓勵防治主體積極履行職責的法律規范相對較少，如《西藏自治區生態環境保護監督管理辦法》規定，自治區人民政府對生態環境保護工作成績顯著的縣（市、區）給予獎勵；《拉薩市市容環境衛生管理條例》規定，對在市容環境衛生方面做出突出貢獻的單位和個人，由市、縣（區）人民政府或市政市容主管部門給予表彰和獎勵。

四、針對拉薩市農村污染防治立法提出可行性對策

（一）推進立法進程

完善現階段拉薩市農村污染防治立法。在領導層面引起高度重視，明確農村污染防治的指導思想，在該思想的積極指引下，將農村污染防治納入到地方立法機關的年度立法計劃之中，從而加大農村污染防治立法的比例，切實有效地促進立法工作，增加農村污染防治法律規范的總體數量，以求扎實推進拉薩市農村污染防治立法的進程。

（二）填補專門性法律規范空白

加強立法的針對性，填補農村污染防治的專門性法律規范空白。建議在對拉薩市農村環境出現的新情況、新問題進行綜合性的考察后，結合拉薩市農村地區的實際，如當前農村畜禽污染、新興旅游產業帶來的污染等，制定與拉薩市經濟社會發展相適應的法律法規，出臺《拉薩市農村環境污染防治條例》。

（三）健全監督管理體系與治理聯動機制

拉薩市農村污染防治立法應當確立“服務農村”的宗旨和基本原則，積極構建與原則性條款相配套的制度，建全農村污染防治法律體系，增強立法的可操作性。在監督管理體系的建設方面，明確防治主體特別是行政機關和執法部門的具體職責，建設多元化的獎懲機制，加強內部監督與外部監督；在治理聯動機制方面，強調鄉鎮企業和農牧民群眾的在農村污染防治中的主體地位，鼓勵其參與農村污染防治過程并發揮積極作用，有效地遏制污染源的惡性擴散，促進污染解決聯合機制的形成。

結語：拉薩市農村污染防治立法工程任重而道遠，相關的法律法規尚不健全，管理制度尚未完善，拉薩市農村污染防治工作的嚴峻性、復雜性、挑戰性都表明，立法工作勢在必行，立法進程必將持續推進。