關于“成片開發(fā)”標準制定的幾點思考

王楠 江陰市自然資源和規(guī)劃局

2019年8月26日，第十三屆全國人大常委會通過了《關于修改<中華人民共和國土地管理法＞的決定》，新《土地管理法》于2020年1月1日起正式實施。2020年6月5日，自然資源部圍繞如何制定土地征收“成片開發(fā)”標準向社會征求意見。根據(jù)新《土地管理法》第四十五條的規(guī)定“為了公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收農(nóng)民集體所有的土地的，可以依法實施征收：（一）軍事和外交需要用地的；（二）由政府組織實施的能源、交通、水利、通信、郵政等基礎設施建設需要用地的；（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、生態(tài)環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社區(qū)綜合服務、社會福利、市政公用、優(yōu)撫安置、英烈保護等公共事業(yè)需要用地的；（四）由政府組織實施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設需要用地的；（五）在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)，經(jīng)省級以上人民政府批準由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發(fā)建設需要用地的；（六）法律規(guī)定為公共利益需要可以征收農(nóng)民集體所有的土地的其他情形。前款規(guī)定的建設活動，應當符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃；第（四）項、第（五）項規(guī)定的建設活動，還應當納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃；第（五）項規(guī)定的成片開發(fā)并應當符合國務院自然資源主管部門規(guī)定的標準”。成片開發(fā)標準的制定，關系新《土地管理法》四十五條規(guī)定的精神能否落實，關系四十五條規(guī)定的具體可操作性，作為一名從事土地征收的基層工作者，對“成片開發(fā)”標準展開以下幾點思考。

一、“成片開發(fā)”的公益性界定

根據(jù)四十五條的規(guī)定，為了公共利益的需要，可以依法實施征收，作為四十五條第一款第五項當然應該符合總領性中為了公共利益的規(guī)定。但什么標準的成片開發(fā)可以界定為符合公共利益？是商業(yè)、住宅、公共設施連成一片，超過一定用地規(guī)模，符合各項規(guī)劃，符合地方經(jīng)濟發(fā)展需要即可認定為成片開發(fā)，經(jīng)省級人民政府批準就可實施征地，還是需要成片開發(fā)中具備一定公益設施比例才可認定為成片開發(fā)？筆者認為，這要從新《土地管理法》四十五條規(guī)定的根本目的來考慮。原《土地管理法》雖也規(guī)定土地征收需要符合公共利益的需要，但對公共利益并沒有具體的規(guī)定，這就導致多年來地方政府征地行為的擴張，被征地農(nóng)民的權益得不到保障，經(jīng)濟發(fā)展過于依賴土地資源消耗問題較為突出。在此大背景下，新《土地管理法》的出臺通過對公共利益列舉的方式進行限定，一定程度上限制了政府的征地行為。基于上述考慮，筆者認為“成片開發(fā)”標準制定中顯然應該體現(xiàn)公益性項目占地比例，否則將同批次項目建設用地上報審批無異。

二、經(jīng)批準的開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的征地是否可以按“成片開發(fā)”的規(guī)定實施

《江蘇省自然資源廳關于做好<中華人民共和國土地管理法＞實施中建設用地審查報批有關工作的函》文件中，為做好成片開發(fā)標準出臺前的土地征收工作，規(guī)定“縣級以上地方人民政府擬申請征收土地時，應對照新法第四十五條的要求界定是否符合公共利益的需要。屬于成片開發(fā)建設需要的，應在省政府批準認定的成片開發(fā)范圍內(nèi)。在自然資源部出臺成片開發(fā)標準前，對于在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)，省以上重大投資項目用地及位于省級以上政府批準的各類開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)項目用地視為符合成片開發(fā)標準”。按照這一規(guī)定，省級以上政府批準的各類開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的項目用地可以實施征地，這樣界定“成片開發(fā)”概念清晰，作為過渡性辦法具有易操作的優(yōu)勢，但在筆者看來，這樣的規(guī)定與新《土地管理法》對于征地范圍界定采取穩(wěn)妥、審慎的立法精神有點不太相符。首先，上述規(guī)定沒有突出公益性的要求，只要是用地項目位于已批準的開發(fā)區(qū)內(nèi)就可實施征地，而沒有再對公益性進行二次審慎評估的要求。其次，這與四十五條限制政府征地行為的目的不符。有的學者認為，成片開發(fā)的規(guī)定本就是在總體限制政府征地行為的要求下，為保障經(jīng)濟發(fā)展所作出的適當妥協(xié)。筆者認為，不排除為經(jīng)濟發(fā)展作出適當妥協(xié)，但也是有限度的，這個度就是要符合公共利益的需求。

三、以“成片開發(fā)”實施征地的具體制度設計

“經(jīng)省級以上人民政府批準由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發(fā)建設需要用地”。按此規(guī)定成片開發(fā)需由省級以上人民政府批準，分析這一規(guī)定可作兩種制度設計。（一）按“成片開發(fā)”實施征地需單獨立項經(jīng)省級以上人民政府批準后，再按類似單獨選址征地程序?qū)嵤┱鞯亍３善_發(fā)立項中應闡明其中公益性項目占地比例，其余項目的性質(zhì)和占地情況，成片開發(fā)的必要性等具體情況。（二）省級以上人民政府批準的公益性項目需要實施征地，縣級人民政府按“成片開發(fā)”的規(guī)定連同配套項目一起上報審批。

按第一種制度設計，對成片開發(fā)范圍內(nèi)的公益項目級別不進行限制，相當于放寬了地方政府的征地權，但由于成片開發(fā)需經(jīng)省級以上人民政府批準，可由上級政府對地方政府的征地行為的合理性進行監(jiān)督，而不至于造成對成片開發(fā)這一規(guī)定的濫用。這一制度缺陷是，因需成片開發(fā)上報審批和征地上報審批兩個審批程序，增加了地方政府用地時間成本。按第二種制度設計可節(jié)約時間成本，無需兩次審批，節(jié)約了用地的時間成本。但由于對公益性項目的級別有限制，對國家和省級項目相對較少的地區(qū)來說“成片開發(fā)”這一規(guī)定形同虛設，地方政府的征地權將被大大壓縮，尤其是考慮對經(jīng)濟發(fā)展的影響，對這部分地區(qū)無疑是不公平的。鑒于以上考慮，筆者認為第一種制度設計更符合公平原則，同時能在兼顧經(jīng)濟發(fā)展的基礎上限制地方政府的征地行為。