城市土地儲備制度:績效,困境及其完善

于偉 龍口市土地儲備中心

土地儲備制度在一些發達國家實行較早，我國實行土地儲備制度才二十余年，隨著這些年的發展土地儲備制度已經在我國取得了一定的成果，是當下我國土地市場建設以及管理的一個有效手段，相關的專家和企業對此進行了深入的研究。對土地儲備制度當下最廣的理解就是：在土地需要以及使用之前預先使政府或者是社會群體將所持有的土地進行投放，以便于實現有效的開發與利用。

一、當下城市土地儲備制度績效的價值

（一）有效的保護了幾本農田數量

在以往城市存余的土地最多是由用地的單位進行控制，政府部門起到的作用就是將農用地征用為國有土地來調節土地市場，這種背景下使得很多郊區的土地被征用，更低面積大量的降低。建立了城市土地儲備制度之后，可以盡可能的促進城市土地的供應量，土地的供應方式由增量的調節為主轉換為存量調節為主，這樣一來就可以更有效的貫徹耕地保護的這一基本的國策，是一件利國利民之事。

（二）加強了政府的主導性

在建立土地儲備制度之后，各地的政府有效的實現了其具有的主導地位以及相對集中供給的制度，這樣一來就可以在很大的程度上改變了計劃經濟體制下的土地要根據項目的情況來變動的被動的形式。有很多的地方開始根據城市發展的真實需求進行有計劃地供應可用土地，在這個過程中政府有了充分的主導性，有效的控制了土地的具體供應數以及時間和方式等方面都可以進行主動的調節，有效的做到了保護土地和用地數量。

（三）更好的發揮土地的使用價值

建立了城市土地儲備制度之后使得當下的土地存量發揮了其使用的價值，有效的促進了土地的利用手段從由增加數量為主到轉向了當下的增量控制，使得土地的使用更加的集約高效。土地儲備制度需要經歷多個環節，例如：土地的收購、拆遷以及整理等。在這個過程中可以有效地調節土地使用的結構以及布局可以大力的推進經濟結構和產業結構的優化，使得城市中各類土地的使用更加的高效。

二、城市土地儲備制度所遭遇的困境

（一）政府儲備土地儲備沒有明確的目標定位

在政府儲備土地過程中往往會為了獲得更多的收益而在進行招標時故意提高整體的價格，使得城市土地的使用脫了了為了合理配置資源的這個目的，這樣做也不利于遏制非理性地價上漲的狀況。例如：有些政府在進行土地儲備之后，其上交的財政數額在幾乎成倍的增加，這樣一來就很難避免政府為了高收益而不顧資源的優化和合理。

（二）沒有合理進行安排管理機構

各個地區的政府在進行土地儲備的過程中往往是建立相應的土地儲備中心進行儲備管理，這樣一來就形成了政府和儲備機構之間的委托關系。在進行儲備土地的過程中儲備管理的工作一般是土地管理部門在做。這樣就會遇到困境，主要有以下幾點：首先，這樣一來就導致了權責的模糊，很多的責任往往是由土地管理部門來進行承擔，各個部門想要有效的合作簡直是癡人說夢。其次，政府在進行土地儲備委托之后管理起來可能不如政府部門之間輕松，導致了土地管理部門一家獨大的情景出現，使得政府管理的過程中沒有辦法做到有效的監管。

（三）政府在進行土地儲備的過程中難以做到一家獨大

想要保證城市儲備作用的有效發揮，就必須重視政府在進行儲備土地使一家獨大的地位。當下，很多的城市進行土地管理的過程中沒有做到完全的壟斷，除了土地儲備機構進行管理之外，還有舊城改造辦公室以及其他的相關部門參與。與此同時，有些土地當下被使用者實際的在控制，其可以進行一定程度的開發和使用。當下面臨的情況就是低價補償和高價出讓，使得大量集體土地隱性的市場出現，這樣就會導致很多土地直接繞開政府。

（四）建立的土地儲備體系不夠完善

政府進行儲備土地時將會出現大量使用資金的情況，從當下城市土地儲備的實際操作中其實不難發現在進行操作的過程中缺乏完善的體系和制度，特別是在資金的管理上的問題。在進行城市土地儲備的過程中使用的資金主要是來自于銀行的貸款，政府部門只有在一開始投入一部分資金，這樣一來就導致很多的風險難以進行有效的控制。

（五）城市土地進行儲備的過程中缺乏完善的補償手段

土地儲備的過程將會涉及到政府和使用的單位以及具體儲備的機構，簡述之就是三個部門之間進行利益分配的過程。若是三者之間沒有做到合理的分配將會導致土地儲備的成本上升，這樣一來就會發生一系列的漲價的行為，例如：房價地價將會受到直接的影響。在A市05年商品房的土地平均價格僅僅是4000，現如今直接漲到了12000每平，這樣的情況在全國范圍內都是普遍的存在。

三、城市土地儲備過程的完善措施

（一）健全土地儲備的相關制度體系

在進行土地儲備的過程中應該指定相應的土地儲備制度，根據實際的土地儲備實施狀況制定相應的土地收購專門的法律規章制度，這樣就可以做到在法律上更加明確土地收購儲備的行政行為的目的和可以使用的方式，使得各個部門的職責更加清晰避免互相推諉責任的情況出現。與此同時，相關部門還應該注意做好工作中的總結，根據遇到的各種問題不斷的改善部門的相關規章制度，例如：可以儲備的土地包括哪些、土地所有人享有的權利包括哪些以及土地儲備的用途和各個環節的監管制度等。只有不斷的總結問題和完善規章制度才能夠更加有效的進行土地的儲備。

（二）做好各個部門的協調工作

在儲備土地的過程中將會涉及到多個部門，例如：城建、銀行等。想要保證土地儲備的過程高效的進行就必須做好各個部門之間的協調工作。逐步的提升土地儲備的效率，在各個環節應該保證有一個主管的部門在背后做好協調和支撐。與此同時，應該制定好土地儲備和使用的具體計劃，和城市的整體規劃協調一致，在哪一個環節出了疏漏都應該保證能夠具體到具體的部門，這樣一來就可以完善土地的儲備過程以及整體的效率。

（三）強化政府的管理

想要是土地儲備的過程更加的高效和完善不僅僅需要法律和規章制度方面的完善，還應該保證各個建設項目的取得都是有償的。進行土地供應時相關部門應當注意嚴格的約束使用協議的方式進行供地，例如：商業、旅游和娛樂項目用地都應該進行招標和拍賣等。政府應該做好避免隱形市場的出現，逐步的提升土地使用的公開性，避免由于信息不流通導致的不公平現象出現。

（四）完善土地儲備的收益和進行補償的方式

在進行土地儲備的過程中相關部門應該做到權利和責任的統一，使進行儲備土地的價格與安置和補償費用分開，要采用市場比較的方式以及基準地價系數修正方式和資金的平衡的手段等。與此同時，應該注意合理的進行分配政府和企業之間的土地收益，做到從多方面進行土地制度的考慮和安排。

（五）有效的分配利益和化解風險

土地儲備的特點就是周期一般比較長，需要的資金相對于其他項目來說也是比較大的，新時期的背景下，相關的部門應該注意不能在使用傳統單一的方式進行資金的籌集，應該做到從多個渠道進行籌集資金。為此，政府可以設立土地籌備的專用資金，可以安排相關的部門發行債券，這樣一來土地儲備的資金來源就會變得更加的多樣化。

結語：城市土地儲備的過程需要投入大量的資金和時間，在進行操作的過程中會遇到種種的阻礙因素，所以進行儲備的過程中相關部門應該注意合理的解決相關部門的責權問題以及資金的籌集渠道等問題，只有將各個環節進行完善才能保證土地儲備更加的順利和高效。政府在進行儲備土地時應該注意善于總結經驗，不斷的創新技術和手段，只有這樣才能將土地儲備的各個環節做的更好。