地方行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件存在的問(wèn)題和機(jī)制
——以雙重邏輯為視角

馮 碩

（清華大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100084）

隨著我國(guó)公共服務(wù)問(wèn)題的多元化與復(fù)雜化，政府進(jìn)行公共管理的難度提升，對(duì)我國(guó)政府的治理能力形成挑戰(zhàn)。政府與市場(chǎng)關(guān)系出現(xiàn)變化，行政法規(guī)賴以存在的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)范圍也相應(yīng)地發(fā)生變化，原有的行政法規(guī)已無(wú)法適應(yīng)公法與私法交織的局面。迫切需要構(gòu)建一種能在公法原則和公共價(jià)值基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)原則的新行政法規(guī)[1]。然而，法律的制定與實(shí)施往往落后于現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，特別是當(dāng)前我國(guó)政府與市場(chǎng)關(guān)系正處于動(dòng)態(tài)變化的階段。在新行政法尚未健全的情況下，規(guī)范性文件特別是地方行政規(guī)范性文件這類“準(zhǔn)法律”性質(zhì)的文件仍在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理中發(fā)揮重要的作用。但是，在實(shí)踐中地方行政規(guī)范性文件在制定和審查的過(guò)程中存在著的問(wèn)題，已阻礙了我國(guó)全面依法治國(guó)、依法行政的推進(jìn)。本文從我國(guó)動(dòng)態(tài)變化的政府與市場(chǎng)、中央與地方關(guān)系出發(fā)，分析地方行政規(guī)范性文件在制定和審查過(guò)程中市場(chǎng)價(jià)值邏輯與公共價(jià)值邏輯之間的相互作用。這種分析方式可以更好地理解行政規(guī)范性文件存在的問(wèn)題以及產(chǎn)生的原因。

一、行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件存在的問(wèn)題

（一）對(duì)行政規(guī)范性文件沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)與理解

行政規(guī)范性文件是行政權(quán)力的直接體現(xiàn)，直接影響到廣大人民群眾的切身利益。因此，如何認(rèn)識(shí)和正確理解地方行政規(guī)范性文件的含義對(duì)地方行政機(jī)構(gòu)有著很高的要求。在實(shí)踐中，行政規(guī)范性文件這一概念已經(jīng)出現(xiàn)在《組織法》《監(jiān)督法》《行政訴訟法》《行政復(fù)議法》以及《行政處罰法》等法律法規(guī)之中。但目前我國(guó)沒(méi)有法律法規(guī)對(duì)行政規(guī)范性文件的概念予以明確的定義和詳細(xì)的說(shuō)明[2]，這就導(dǎo)致了地方行政機(jī)關(guān)對(duì)于規(guī)范性文件的含義沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)和理解。一部分行政機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件的認(rèn)識(shí)以《組織法》和《監(jiān)督法》等法律為依據(jù)。這些行政機(jī)關(guān)認(rèn)為規(guī)范性文件包括所有由國(guó)家機(jī)關(guān)制定的有法律效力的文件，其中包括法律、法規(guī)和規(guī)章。如2016年發(fā)布的《北京市行政規(guī)范性文件備案規(guī)定》所依據(jù)的相關(guān)文件是國(guó)務(wù)院《法規(guī)規(guī)章備案條例》。與此同時(shí)，越來(lái)越多的行政機(jī)關(guān)將規(guī)范性文件的定義局限于法律、法規(guī)和規(guī)章以外有法律效力的文件。例如，2016年發(fā)布的《上海市行政規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》就明確指出該規(guī)定所涉及的行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件是指政府規(guī)章以外的相關(guān)文件。除此之外，一些地方政府，例如深圳市，為了尋求更大的行政管理權(quán)，將政府發(fā)布的決定、命令均視為規(guī)范性文件。由此可見(jiàn)，在實(shí)踐中各地行政機(jī)構(gòu)對(duì)行政規(guī)范性文件的含義并沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。

（二）對(duì)規(guī)范性文件審查法律法規(guī)不完善

現(xiàn)階段我國(guó)對(duì)地方行政規(guī)范性文件的審查主要分為立法機(jī)關(guān)審查和行政機(jī)關(guān)審查。我國(guó)立法機(jī)關(guān)審查主要的依據(jù)是《立法法》《地方組織法》和《各級(jí)人大常委會(huì)審查法》等相關(guān)法律。人大常委會(huì)對(duì)本級(jí)政府制定的規(guī)范性文件具有監(jiān)督權(quán)，對(duì)不符合要求的政府規(guī)范性文件具有撤銷的權(quán)利。但是，上述法律對(duì)地方行政規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)不高，僅僅要求地方行政規(guī)范性文件不同憲法、法律以及行政法規(guī)相抵觸。換而言之，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)地方行政規(guī)范性文件僅進(jìn)行合憲性和合法性審查，對(duì)規(guī)范性文件的恰當(dāng)性不作出審查和判斷。這導(dǎo)致在實(shí)踐中出現(xiàn)了大量不違背憲法和法律但卻不合理的規(guī)范性文件。

行政機(jī)關(guān)審查主要是備案審查。當(dāng)前，我國(guó)行政機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件備案審查的主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》以及《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》中規(guī)定，具有行政隸屬關(guān)系或者指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系的機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查。然而，在實(shí)踐中一部分行政機(jī)構(gòu)為了使本單位制定的規(guī)范性文件能夠順利、快速地實(shí)施，這些機(jī)構(gòu)并不會(huì)向相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行備案審查。李富瑩認(rèn)為，由于各部門認(rèn)為對(duì)規(guī)范性文件備案與否并不影響文件的發(fā)布以及效力，因此對(duì)于備案并沒(méi)有內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力[3]。現(xiàn)階段審查法律法規(guī)不完善導(dǎo)致地方行政規(guī)范性文件泛濫。

二、制度邏輯理論背景

制度邏輯是一套指導(dǎo)組織行為的原則[4]。遵循制度邏輯可以使組織更好地嵌入周圍的世界，從而使組織更好地生存和發(fā)展。但在現(xiàn)實(shí)中，組織經(jīng)常會(huì)面對(duì)彼此不兼容的多種制度邏輯。Greenwood等學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)組織面對(duì)多種不相容的制度邏輯時(shí)，組織就面臨著制度復(fù)雜性[5]。這種復(fù)雜性不可避免地會(huì)給組織帶來(lái)挑戰(zhàn)。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，廣大人民群眾對(duì)公共服務(wù)多樣性的需求不斷提升。面對(duì)人民群眾日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，黨的十八屆三中全會(huì)提出，基本公共服務(wù)由財(cái)政負(fù)擔(dān)，而在非基本公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制。政府與市場(chǎng)關(guān)系的變化使得行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)范性文件時(shí)面臨市場(chǎng)價(jià)值邏輯和公共價(jià)值邏輯的雙重沖擊。同樣發(fā)生變化的還有中央和地方的關(guān)系。改革開(kāi)放以來(lái)，中央政府逐漸放松了對(duì)地方的管制，地方政府獲得了更大的自主行政權(quán)。特別是在分稅制改革之后，地方政府有更強(qiáng)的動(dòng)力發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，這就導(dǎo)致了市場(chǎng)價(jià)值邏輯對(duì)地方行政機(jī)構(gòu)的影響越來(lái)越大。

政府與市場(chǎng)關(guān)系、中央與地方關(guān)系的變化導(dǎo)致了公共價(jià)值邏輯和市場(chǎng)價(jià)值邏輯之間的關(guān)系也在發(fā)生變化。不同制度邏輯會(huì)支配行政機(jī)構(gòu)產(chǎn)生不同的行為，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，原有處于主導(dǎo)地位的公共價(jià)值邏輯在不斷演變。同時(shí)，市場(chǎng)價(jià)值邏輯通過(guò)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展得到推廣。公共價(jià)值邏輯與市場(chǎng)價(jià)值邏輯并存表現(xiàn)在行政機(jī)構(gòu)制定規(guī)范性文件過(guò)程中的各個(gè)層面。

（一）公共價(jià)值邏輯

公共價(jià)值邏輯是指導(dǎo)組織在公法原則和公共價(jià)值基礎(chǔ)上運(yùn)行的準(zhǔn)則。公共價(jià)值來(lái)源于公眾偏好。在現(xiàn)代國(guó)家，只有公眾才能決定什么是公共價(jià)值。但是，由于公民的價(jià)值偏好差異性大，不同公民的價(jià)值偏好存在利益沖突。這就決定了政府確定公共價(jià)值的過(guò)程十分重要。公民的偏好代表公民個(gè)體的需求，源于公民個(gè)體的傾向與選擇。政府需要將社會(huì)中分散的個(gè)體傾向進(jìn)行選擇形成社會(huì)的公共價(jià)值。在這個(gè)過(guò)程中，政府要考慮到公民的真實(shí)需求并且要將公眾滿意作為公共政策制定的出發(fā)點(diǎn)。因此，政府需要與公民進(jìn)行互動(dòng)、對(duì)話與協(xié)商。在這個(gè)過(guò)程中體現(xiàn)出的政府回應(yīng)性與責(zé)任性、公民參與度以及公平性是公共價(jià)值的具體呈現(xiàn)。公共價(jià)值邏輯強(qiáng)調(diào)公法原則和公共價(jià)值的思想與黨的十九屆五中全會(huì)提出的“不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感”相一致。這就要求我國(guó)行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)范性文件時(shí)強(qiáng)調(diào)公共價(jià)值邏輯。公共價(jià)值的概念提供了衡量公共機(jī)構(gòu)表現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)。從公共價(jià)值的角度來(lái)看，任何政府機(jī)構(gòu)的合法性都必須通過(guò)它們創(chuàng)造的公共價(jià)值的程度來(lái)衡量。因此，公共價(jià)值邏輯正當(dāng)性特征就是公共價(jià)值的提升。任何規(guī)范性文件的合法性都體現(xiàn)在該文件是否為公眾提供了更好的服務(wù)，是否提升了公眾對(duì)政府的信任或者提升了公民的參與性。在公共價(jià)值邏輯下，行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)范性文件的過(guò)程中要克服粗放式、經(jīng)驗(yàn)式的方式，要在與公民互動(dòng)與協(xié)商的過(guò)程中制定規(guī)范性文件。

然而，公共價(jià)值邏輯并不能完全成為指導(dǎo)我國(guó)行政機(jī)關(guān)行為的唯一準(zhǔn)則。首先，公共價(jià)值邏輯過(guò)于強(qiáng)調(diào)程序主義。在制定規(guī)范性文件的過(guò)程中，文件制定者需要同上級(jí)政府、同級(jí)行政機(jī)構(gòu)和人民群眾進(jìn)行反復(fù)溝通與協(xié)調(diào)。這很容易導(dǎo)致行政機(jī)構(gòu)陷入繁瑣的行政程序之中而忽略對(duì)實(shí)質(zhì)性問(wèn)題的重視。其次，任何政府機(jī)構(gòu)的初衷都是為人民服務(wù)并使公共價(jià)值最大化，但不同的政府對(duì)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)有不同的看法。一部分政府機(jī)構(gòu)相信，限制公共機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張可實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值最大化。從20世紀(jì)70年代末開(kāi)始，越來(lái)越多的政府認(rèn)為，政府活動(dòng)在某些領(lǐng)域是毫無(wú)公共價(jià)值的。他們認(rèn)為不斷增長(zhǎng)的公共部門排擠了私人部門的投資。政府應(yīng)主要專注于提供傳統(tǒng)公共產(chǎn)品，并通過(guò)限制自身活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值最大化。在我國(guó)，一方面，國(guó)家保留了維護(hù)國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的控制以促進(jìn)社會(huì)福利和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的公共價(jià)值邏輯。另一方面，國(guó)家利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展[6]，以實(shí)現(xiàn)更高的公共價(jià)值。這就要求我國(guó)行政機(jī)構(gòu)在制定規(guī)范性文件時(shí)不僅僅受到公共價(jià)值邏輯的指導(dǎo)，市場(chǎng)價(jià)值邏輯也對(duì)我國(guó)行政機(jī)構(gòu)的行為產(chǎn)生重大影響。

（二）市場(chǎng)價(jià)值邏輯

市場(chǎng)價(jià)值邏輯是一種用自由市場(chǎng)解決經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題的制度邏輯。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為市場(chǎng)價(jià)值主要通過(guò)市場(chǎng)中個(gè)體消費(fèi)商品和服務(wù)獲得。個(gè)人的消費(fèi)被聚集成一個(gè)“社會(huì)目標(biāo)函數(shù)”，市場(chǎng)價(jià)值邏輯的作用就是確保資源以有效的方式用于實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。并且，這種制度邏輯通過(guò)鼓勵(lì)資本流動(dòng)可以緩解行政機(jī)構(gòu)面臨的資本約束，為行政機(jī)構(gòu)減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。這意味著，隨著我國(guó)行政管理體制改革的不斷深化，我國(guó)行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)范性文件時(shí)會(huì)越來(lái)越強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)價(jià)值邏輯。

市場(chǎng)價(jià)值邏輯使組織追求績(jī)效的目標(biāo)合法化。因此，市場(chǎng)價(jià)值邏輯的主要特征或正當(dāng)性特征就是經(jīng)濟(jì)效率。任何規(guī)范性文件的特征最終都是由經(jīng)濟(jì)效率的標(biāo)準(zhǔn)所激勵(lì)和合法化的。由此可見(jiàn)，在市場(chǎng)價(jià)值邏輯下，行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)范性文件的過(guò)程中對(duì)合法性的獲得來(lái)自對(duì)績(jī)效的追求。在這種邏輯下運(yùn)作的組織，如果能夠不斷復(fù)制對(duì)于經(jīng)濟(jì)效率的追求，就會(huì)獲得更多的合法性[7]。

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，市場(chǎng)價(jià)值邏輯逐漸在我國(guó)行政機(jī)構(gòu)中占據(jù)重要地位。但是，市場(chǎng)價(jià)值邏輯并不能成為指導(dǎo)我國(guó)行政機(jī)關(guān)的行為的唯一準(zhǔn)則。首先，我國(guó)市場(chǎng)化改革是曲折而漫長(zhǎng)的，這就導(dǎo)致了市場(chǎng)價(jià)值邏輯在我國(guó)的發(fā)展是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。這一過(guò)程可能會(huì)受到多個(gè)層面的阻礙，導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)值邏輯不均衡的擴(kuò)散。因此，單純強(qiáng)調(diào)公共價(jià)值的地方行政規(guī)范性文件會(huì)逐步減少，但不會(huì)被完全取代。其次，市場(chǎng)價(jià)值邏輯往往會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)范性文件時(shí)更關(guān)注容易衡量的指標(biāo)，如效率，而那些不能衡量的指標(biāo)則會(huì)被淡化或忽略。因此，市場(chǎng)價(jià)值邏輯并不能成為我國(guó)行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件的唯一的準(zhǔn)則，同時(shí)還要兼顧公共價(jià)值邏輯。

（三）公共價(jià)值邏輯與市場(chǎng)價(jià)值邏輯的互動(dòng)關(guān)系

為了提升行政規(guī)范性文件制定和審查的效率與降低行政成本，行政機(jī)構(gòu)不得不將行政權(quán)力與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)工具結(jié)合起來(lái)。行政機(jī)構(gòu)通過(guò)政府機(jī)構(gòu)企業(yè)化等手段降低行政成本。同時(shí)為保證公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，行政機(jī)構(gòu)也強(qiáng)調(diào)公共價(jià)值邏輯。面對(duì)復(fù)雜的制度環(huán)境，我國(guó)行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件的過(guò)程中公共價(jià)值邏輯與市場(chǎng)價(jià)值邏輯之間存在內(nèi)在張力。

具體說(shuō)來(lái)，公共價(jià)值邏輯賦予公民新的角色：行政機(jī)構(gòu)在制定規(guī)范性文件的過(guò)程中，需要同公民進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)。這明顯不同于市場(chǎng)價(jià)值邏輯注重效率的運(yùn)行方式。公共價(jià)值邏輯和市場(chǎng)價(jià)值邏輯之間的關(guān)系是隨著政府與市場(chǎng)關(guān)系、中央與地方關(guān)系的演變不斷發(fā)展的。1982年全國(guó)人大通過(guò)的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，增加了“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，可以擬訂本市需要的地方性法規(guī)草案①《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（修正）第二十七條。”的內(nèi)容，首次出現(xiàn)了地方行政規(guī)范性文件的概念；2000年3月15日通過(guò)《中華人民共和國(guó)立法法》對(duì)地方性法規(guī)有了更詳細(xì)的規(guī)定。期間，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)已經(jīng)經(jīng)歷了近二十年的市場(chǎng)化過(guò)程，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”已經(jīng)成為黨和國(guó)家在社會(huì)主義初級(jí)階段的工作重點(diǎn)。政府簡(jiǎn)政放權(quán)，給予市場(chǎng)發(fā)展的空間。政府與市場(chǎng)關(guān)系的轉(zhuǎn)變使得計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代被壓抑的市場(chǎng)價(jià)值邏輯在各個(gè)領(lǐng)域中發(fā)揮著重要作用。修改后的《組織法》明確了地方行政機(jī)構(gòu)可以根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況制定規(guī)范性文件，這表明在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的目標(biāo)下，中央政府向地方政府充分授權(quán)。地方行政機(jī)構(gòu)為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，注重效率的市場(chǎng)價(jià)值邏輯逐步成為其主導(dǎo)邏輯準(zhǔn)則。市場(chǎng)價(jià)值邏輯為行政機(jī)構(gòu)制定規(guī)范性文件留下了極大的自由度，也促使行政機(jī)構(gòu)重視績(jī)效與成本；與此同時(shí)，公共價(jià)值邏輯對(duì)行政機(jī)構(gòu)制定規(guī)范性文件的影響變得有限。由此可以看出，地方行政機(jī)構(gòu)的制度邏輯會(huì)受到中央政府目標(biāo)和地方市場(chǎng)發(fā)展兩方面力量的影響。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為中央政府的首要任務(wù)時(shí)，市場(chǎng)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)發(fā)展兩股力量會(huì)同時(shí)施加到地方行政機(jī)構(gòu)上，它們的市場(chǎng)價(jià)值邏輯的影響就會(huì)加強(qiáng)而公共價(jià)值邏輯的影響變?nèi)酰划?dāng)中央政府的關(guān)注重點(diǎn)轉(zhuǎn)向公共服務(wù)時(shí)，地方行政機(jī)構(gòu)雖然還會(huì)受到市場(chǎng)的影響，但其市場(chǎng)價(jià)值邏輯的影響就會(huì)相應(yīng)減弱而公共價(jià)值邏輯的影響會(huì)加強(qiáng)。在理解了公共價(jià)值邏輯和市場(chǎng)價(jià)值邏輯的動(dòng)態(tài)關(guān)系之后，就可以更好地理解地方行政規(guī)范性文件在制定和審查過(guò)程中存在問(wèn)題。

三、行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件存在的問(wèn)題的機(jī)制分析

（一）法律多重目標(biāo)導(dǎo)致的規(guī)范性文件理解不統(tǒng)一

從政府市場(chǎng)關(guān)系和中央地方關(guān)系的角度出發(fā)，能夠更好地解釋不同地方政府對(duì)規(guī)范性文件出現(xiàn)不同理解的原因。我國(guó)財(cái)政聯(lián)邦主義的央地關(guān)系，事實(shí)上給予了地方很大的行政自主權(quán)。而行政自主權(quán)又極大地激發(fā)了地方政府的能動(dòng)性，使其能夠根據(jù)地方實(shí)際制定適宜的地方政策。從這一角度來(lái)看，中央政府釋放了明確的信號(hào)：中央只確定基本的法律目標(biāo)與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，在行政規(guī)范性文件制定過(guò)程中，地方行政機(jī)構(gòu)只需體現(xiàn)出必要的公共價(jià)值邏輯；同時(shí)，中央允許地方行政機(jī)構(gòu)根據(jù)地方的實(shí)際情況，結(jié)合《組織法》《監(jiān)督法》等法律法規(guī)的精神，因地制宜地制定行政規(guī)范性文件。從中可以看出，在同一法律法規(guī)中，既存在公共價(jià)值目標(biāo)又存在市場(chǎng)價(jià)值目標(biāo)。進(jìn)一步研究可以發(fā)現(xiàn)，此時(shí)法律對(duì)公共價(jià)值的要求相對(duì)較低，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)卻是實(shí)實(shí)在在的。

地方行政機(jī)構(gòu)如何應(yīng)對(duì)目標(biāo)環(huán)境中的不同要求就顯得十分重要。首先，《組織法》《監(jiān)督法》等法律法規(guī)的目標(biāo)就是促進(jìn)公共價(jià)值邏輯在行政機(jī)構(gòu)中實(shí)現(xiàn)，但國(guó)家更為迫切的任務(wù)是國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其次，20世紀(jì)90年代中期財(cái)稅體制改革的一個(gè)成果就是擴(kuò)大地方自主權(quán)，對(duì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了強(qiáng)大的激勵(lì)效應(yīng)。再次，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中重視效率而忽視公共價(jià)值的狀況也逐漸出現(xiàn)。這意味著，地方行政機(jī)構(gòu)在制定規(guī)范性文件時(shí)優(yōu)先考慮的是市場(chǎng)價(jià)值邏輯；而是否考慮公共價(jià)值邏輯則取決于其面臨的來(lái)自法律法規(guī)和本地區(qū)人民群眾對(duì)于公共價(jià)值需求的壓力。面對(duì)這種情況，一部分行政機(jī)構(gòu)為了避免出現(xiàn)不確定性，偏向于直接引用中央政府制定的法律條文。例如，北京市由于獨(dú)特的城市定位，行政機(jī)構(gòu)在制定規(guī)范性文件時(shí)優(yōu)先考慮的問(wèn)題是其首都的城市形象問(wèn)題。因此，北京市的行政機(jī)構(gòu)公共價(jià)值邏輯成為其主導(dǎo)的行為準(zhǔn)則。2016年發(fā)布的《北京市行政規(guī)范性文件備案規(guī)定》所依據(jù)的相關(guān)文件是國(guó)務(wù)院《法規(guī)規(guī)章備案條例》且并未做太多修改，體現(xiàn)了北京市行政機(jī)構(gòu)更加注重公共價(jià)值的特點(diǎn)。而一部分地方行政機(jī)構(gòu)選擇性地從自己的立場(chǎng)出發(fā)，在法律允許的范圍內(nèi)變通地制定行政規(guī)范性文件，以更好的掌控地方事務(wù)。例如，深圳市是我國(guó)改革開(kāi)放的前沿，同時(shí)又是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的樣本。中央政府賦予深圳市極大的自主權(quán)，其首要任務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)并成為中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的先行者。因此，深圳市行政機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)邏輯是市場(chǎng)價(jià)值邏輯。2018年通過(guò)的《深圳市行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件管理規(guī)定》體現(xiàn)出深圳市政府有選擇性地理解制度條文，以有利于自己的方式制定規(guī)范性文件，謀求更大的行政管理權(quán)以解決地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題。深圳市政府的做法體現(xiàn)了市場(chǎng)價(jià)值邏輯高效、變通的運(yùn)作方式。基于以上分析，公共價(jià)值邏輯和市場(chǎng)價(jià)值邏輯在不同地區(qū)行政機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)邏輯占比不同，也就不難理解為什么我國(guó)地方行政機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)范性文件含義產(chǎn)生不同的理解。

（二）法律之間銜接配合程度低導(dǎo)致審查不足

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為各地政府的主要目標(biāo)之后，各級(jí)政府為了這一目標(biāo)強(qiáng)化了市場(chǎng)價(jià)值邏輯觀念。市場(chǎng)價(jià)值邏輯成為行政機(jī)構(gòu)的重要行為準(zhǔn)則之后，其弊端也逐步顯現(xiàn)。此后，為了減少市場(chǎng)價(jià)值邏輯帶來(lái)的副作用，維護(hù)公共價(jià)值邏輯。2007年和2015年國(guó)家相繼頒布了《監(jiān)督法》和《立法法》（2015年修正），對(duì)行政規(guī)范性文件的備案審查做出了更加完善的說(shuō)明。上述法律更加強(qiáng)調(diào)公共價(jià)值。顯然，這個(gè)時(shí)期國(guó)家已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了市場(chǎng)價(jià)值邏輯提倡效率給行政規(guī)范性文件制定和實(shí)施帶來(lái)的負(fù)面影響，并且通過(guò)法律法規(guī)重新明確了行政規(guī)范性文件制定中公共價(jià)值邏輯是行政機(jī)構(gòu)所必須遵循的邏輯。但是，關(guān)于備案審查的法規(guī)沒(méi)有形成相互銜接、相互配合的制度鏈條導(dǎo)致了市場(chǎng)價(jià)值邏輯過(guò)強(qiáng)，公共價(jià)值邏輯難以實(shí)現(xiàn)。

首先，現(xiàn)階段地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是地方行政機(jī)構(gòu)考慮的核心問(wèn)題。因此，行政機(jī)關(guān)仍然要在法律和規(guī)范允許的范圍內(nèi)，繼續(xù)提升規(guī)范性文件制定的效率，這客觀上加強(qiáng)了“法無(wú)禁止即自由“的市場(chǎng)價(jià)值邏輯。其次，相關(guān)法律法規(guī)都強(qiáng)調(diào)地方人大和政府對(duì)于同級(jí)政府行政機(jī)構(gòu)或者下級(jí)政府的監(jiān)督審查。但需要注意的是，通常情況下監(jiān)督機(jī)構(gòu)和被監(jiān)督機(jī)構(gòu)共處同一城市或者同一省份，它們共同受到中央目標(biāo)的影響。因此，為了實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，地方立法機(jī)構(gòu)和地方政府不同部門逐漸成為一個(gè)統(tǒng)一的利益共同體。對(duì)于規(guī)范性文件的備案審查會(huì)嚴(yán)重延遲文件出臺(tái)的時(shí)間，使文件的效率大打折扣。因此，地方行政機(jī)構(gòu)沒(méi)有動(dòng)力向本級(jí)政府進(jìn)行規(guī)范性文件備案。同時(shí)，為了不影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在共同目標(biāo)的驅(qū)使下，立法機(jī)關(guān)和政府法制部門也缺乏對(duì)本級(jí)政府機(jī)構(gòu)制定規(guī)范性文件的備案審查的動(dòng)力。導(dǎo)致地方行政規(guī)范性文件制而不備、備而不審的情況普遍存在。最后，現(xiàn)階段，相關(guān)的法律法規(guī)雖然對(duì)地方人大或者地方政府備案審查作了要求，但是相關(guān)法律對(duì)于未進(jìn)行備案審查或者對(duì)審查不嚴(yán)的情況未作出規(guī)定進(jìn)行處罰。由此可以看出，由于法律法規(guī)之間銜接配合程度低，導(dǎo)致即便出臺(tái)了一系列法律法規(guī)對(duì)市場(chǎng)價(jià)值邏輯限制以保證公共價(jià)值邏輯的運(yùn)行，但是仍然無(wú)法改變地方行政機(jī)構(gòu)市場(chǎng)價(jià)值邏輯遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于公共價(jià)值邏輯的狀況，也就無(wú)法解決對(duì)規(guī)范性文件備案審查不足的問(wèn)題。

四、進(jìn)行相應(yīng)的法律調(diào)整

（一）明確規(guī)范性文件的定義并設(shè)置最低限度目標(biāo)

首先，要在法律中明確規(guī)范性文件定義。制定專門的法律定義規(guī)范性文件是十分必要的，這有助于各地方行政機(jī)構(gòu)對(duì)于規(guī)范性文件形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。其次，法律明確規(guī)范性文件的最低限度目標(biāo)。任何法律的制定都必須服務(wù)和服從于既定目標(biāo)。地方行政規(guī)范性文件的目標(biāo)就是方便地方行政機(jī)構(gòu)管理地區(qū)事務(wù)，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。很顯然，靈活、高效、低成本的市場(chǎng)價(jià)值邏輯是地方行政機(jī)構(gòu)制定規(guī)范性文件的指導(dǎo)準(zhǔn)則。但需要注意的是，行政規(guī)范性文件本質(zhì)上是為廣大人民群眾服務(wù)的，行政規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)反映廣大人民群眾的利益和意志。從這一角度看，行政規(guī)范性文件的目標(biāo)還應(yīng)包括公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，行政機(jī)構(gòu)必須尊重公共價(jià)值邏輯并依法行政。面對(duì)復(fù)雜的目標(biāo)，需要法律對(duì)規(guī)范性文件的最低限度目標(biāo)予以明確。換言之，規(guī)范性文件的制定應(yīng)在滿足公共價(jià)值的基礎(chǔ)上保持靈活、高效、低成本的市場(chǎng)價(jià)值邏輯。設(shè)定規(guī)范性文件的最低限度目標(biāo)可以有效平衡地方行政機(jī)構(gòu)的公共價(jià)值邏輯和市場(chǎng)價(jià)值邏輯，同時(shí)有助于減少公共服務(wù)表現(xiàn)的差異，并有助于減少規(guī)范性文件的社會(huì)排斥。

（二）建立相互銜接的規(guī)范性文件合法性審查制度

從結(jié)構(gòu)功能主義的角度來(lái)說(shuō)，要想實(shí)現(xiàn)法律的目標(biāo)與功能，就要有與之相匹配的制度銜接配合。顯然，規(guī)范性文件的基本功能有兩方面，其一是方便管理地區(qū)事務(wù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；其二是保證公平性、程序性等公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。由于市場(chǎng)價(jià)值邏輯擁有強(qiáng)大的生命力，只要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本路線不動(dòng)搖，地方行政機(jī)構(gòu)在制定規(guī)范性文件時(shí)就會(huì)自發(fā)地運(yùn)用市場(chǎng)價(jià)值邏輯。很顯然，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍是地方政府需要解決的重要問(wèn)題。因此，市場(chǎng)價(jià)值邏輯只需適當(dāng)引導(dǎo)即可發(fā)揮其作用。對(duì)于其公共價(jià)值功能的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)該由嵌入性、配套性的法律法規(guī)實(shí)現(xiàn)。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)設(shè)立上一級(jí)政府的派出法制機(jī)構(gòu)對(duì)下一級(jí)政府的規(guī)范性文件進(jìn)行集中合法性審查。這樣做的好處有三方面，首先，上一級(jí)政府的派出法制機(jī)構(gòu)可以有效打破地方行政機(jī)構(gòu)行政利益共同體的局面。其次，集中審查有助于提升效率，這與市場(chǎng)價(jià)值邏輯相吻合。最后，行政機(jī)構(gòu)的法規(guī)部門合法性審查的標(biāo)準(zhǔn)不同，使得行政規(guī)范性文件缺乏一致性和統(tǒng)一性。由同一機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查有助于建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，保證對(duì)規(guī)范性文件合法性審查的客觀性。建立一套嵌入性、配套性的法律法規(guī)，相當(dāng)于明確了公共價(jià)值邏輯在我國(guó)的地位，使公共價(jià)值邏輯從被壓制的狀態(tài)中解放出來(lái)。因此，審查機(jī)構(gòu)可以更好地平衡公共價(jià)值邏輯和市場(chǎng)價(jià)值邏輯，從而對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行有效的審查。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，本文從市場(chǎng)價(jià)值邏輯和公共價(jià)值邏輯的分析視角，對(duì)地方行政規(guī)范性文件存在的問(wèn)題和其中的機(jī)制進(jìn)行分析。地方行政規(guī)范性文件可以說(shuō)是我國(guó)市場(chǎng)價(jià)值邏輯和公共價(jià)值邏輯在依法行政過(guò)程中相互沖突的一個(gè)縮影。地方行政規(guī)范性文件能否發(fā)揮其應(yīng)有的效果，關(guān)鍵在于如何正確處理在規(guī)范性文件制定和審查中市場(chǎng)價(jià)值邏輯和公共價(jià)值邏輯之間的相互關(guān)系。這對(duì)于我國(guó)依法治國(guó)、依法行政有著重要意義。需要指出的是市場(chǎng)價(jià)值邏輯和公共價(jià)值邏輯之間的關(guān)系是不斷變化的。重點(diǎn)關(guān)注兩者之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系，以便更好地理解行政規(guī)范性文件存在的問(wèn)題和其中的機(jī)制。