論宏觀調(diào)控及其法治化

王俊博，邱 本

（1.美國(guó)圣路易斯華盛頓大學(xué)，美國(guó) 圣路易斯 63130；2溫州大學(xué) 法學(xué)院，浙江 溫州 325035）

一、宏觀調(diào)控是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求

較之美國(guó)，中國(guó)之所以能夠更好地防范和應(yīng)對(duì)1997年亞洲金融危機(jī)和2008年的世界金融危機(jī)，并能更快地從中走出來，主要是得益于宏觀調(diào)控。黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革。經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題。”我們目前的經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以及新時(shí)代社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，并非無宏觀調(diào)控的純市場(chǎng)自然自發(fā)、自由放任狀態(tài)，而是宏觀調(diào)控更加適合市場(chǎng)、更好服務(wù)市場(chǎng)、更能促進(jìn)市場(chǎng)健康發(fā)展的狀態(tài)。無論是過去我們所進(jìn)行的“穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式、促發(fā)展、惠民生”，還是我們目前正在進(jìn)行的“六穩(wěn)”和“六保”，均離不開宏觀調(diào)控制度體系，僅憑市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制而沒有宏觀調(diào)控制度體系是根本完成不了的。十九屆四中全會(huì)《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出：“必須堅(jiān)持社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。”2020年5月11日《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》要求“完善政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等職能，創(chuàng)新和完善宏觀調(diào)控，進(jìn)一步提高經(jīng)濟(jì)治理能力。”所有這些都說明，宏觀調(diào)控制度是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要內(nèi)容，宏觀調(diào)控能力是我國(guó)治理體系和治理能力的重要方面。實(shí)踐證明，中國(guó)要想保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康穩(wěn)定協(xié)調(diào)有序地發(fā)展，就必須不斷健全宏觀調(diào)控制度體系，包括健全宏觀調(diào)控法律制度體系，實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的法治化。

二、我國(guó)宏觀調(diào)控及其存在的問題

宏觀調(diào)控是國(guó)家（政府）運(yùn)用政策、法律等手段對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行引導(dǎo)、調(diào)節(jié)和干預(yù)，以保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康協(xié)調(diào)穩(wěn)定有序地發(fā)展。宏觀調(diào)控具有以下特點(diǎn)：

1.宏觀調(diào)控是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)、對(duì)象和中介，不以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的宏觀調(diào)控是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，不以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為對(duì)象的宏觀調(diào)控是無的放矢，不以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為中介的宏觀調(diào)控是政府直接干預(yù)。

2.宏觀調(diào)控是宏觀領(lǐng)域的調(diào)控。宏觀調(diào)控的范圍只限于宏觀經(jīng)濟(jì)或宏觀領(lǐng)域，如發(fā)展規(guī)（計(jì)）劃、經(jīng)濟(jì)總量、社會(huì)總供求、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、宏觀要素、生產(chǎn)布局、國(guó)際收支等；宏觀調(diào)控的政策工具都是宏觀的、間接的，如發(fā)展規(guī)（計(jì)）劃、財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等。

3.宏觀調(diào)控是科學(xué)調(diào)控，要求“宏觀審慎”。宏觀調(diào)控要尊重市場(chǎng)規(guī)律、信息充分準(zhǔn)確、程序嚴(yán)格健全、預(yù)測(cè)有根有據(jù)、決策科學(xué)合理、施策精準(zhǔn)有效等等，在此基礎(chǔ)上的宏觀調(diào)控才可能是科學(xué)的宏觀調(diào)控。

4.宏觀調(diào)控是依法調(diào)控。宏觀調(diào)控要制度化法治化，包括宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)（主體）要有法律資格，宏觀調(diào)控權(quán)限要有法律依據(jù)，宏觀調(diào)控要有法定程序，宏觀調(diào)控政策措施要上升為法律，宏觀調(diào)控要承擔(dān)法律責(zé)任等等。

但與之相比，目前我國(guó)的宏觀調(diào)控還存在以下一些問題：

1.宏觀調(diào)控具有隨機(jī)性。2008年9月，國(guó)際金融危機(jī)全面爆發(fā)后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速快速回落，經(jīng)濟(jì)面臨硬著陸的風(fēng)險(xiǎn)。為了應(yīng)對(duì)這次危局，中國(guó)政府于2008年11月推出了進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)的十項(xiàng)措施。經(jīng)初步匡算，實(shí)施這十大措施，到2010年底約需投資4萬億元。雖然面對(duì)這場(chǎng)百年罕見的危機(jī)，黨中央、國(guó)務(wù)院果斷地實(shí)施經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，取得了明顯效果。但也“事急無法律”，一些宏觀調(diào)控政策措施來不及科學(xué)地分析研判、未經(jīng)嚴(yán)格的法律程序就匆匆出臺(tái)了，有點(diǎn)突發(fā)性、隨意性。宏觀調(diào)控需要從應(yīng)急性向常態(tài)性轉(zhuǎn)型。

2.宏觀調(diào)控缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)性。為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊，我國(guó)及時(shí)調(diào)整宏觀調(diào)控政策，大范圍實(shí)施產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃，大力度推進(jìn)科技創(chuàng)新改造，大幅度提高社會(huì)保障水平等等。這些宏觀調(diào)控政策措施類似救急措施，有點(diǎn)只顧眼前，忘了未來，甚至不顧后果。前期的宏觀調(diào)控政策措施給未來留下了嚴(yán)重隱患。

3.宏觀調(diào)控缺乏穩(wěn)定性。宏觀調(diào)控的機(jī)構(gòu)、權(quán)能、程序、工具、責(zé)任等要具有穩(wěn)定性，宏觀調(diào)控制度的穩(wěn)定性，才能使宏觀調(diào)控具有可預(yù)見性。我們的許多宏觀調(diào)控政策措施都是由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議作出的，或者由發(fā)改委牽頭聯(lián)合有關(guān)部門作出的，這些宏觀調(diào)控政策措施大都是“一事一議”、臨事制變，具有臨時(shí)性質(zhì)。

4.宏觀調(diào)控缺乏程序性。宏觀調(diào)控的程序或流程不規(guī)范、不健全、不嚴(yán)格、不嚴(yán)肅，有時(shí)連過堂或過程都不走，僅憑幾個(gè)部門甚或常委會(huì)幾個(gè)人就出臺(tái)宏觀調(diào)控政策措施，這是不可能集思廣益的，也不可能保證宏觀調(diào)控政策的民主性、科學(xué)性和有效性。

5.宏觀調(diào)控不能追責(zé)。宏觀調(diào)控關(guān)系國(guó)計(jì)民生、影響國(guó)泰民安，本是責(zé)任重大的事情，可是對(duì)于在宏觀調(diào)控中的違規(guī)違紀(jì)、違法犯罪行為卻不予追究法律責(zé)任，或者不能追究法律責(zé)任，也從未追究過有關(guān)人員的法律責(zé)任，甚至責(zé)任主體、責(zé)任性質(zhì)和責(zé)任范圍都不明確，宏觀調(diào)控成了無責(zé)可負(fù)、無人負(fù)責(zé)的事情。

三、宏觀調(diào)控法治化的必要性及可行性

在制度體系中，法律制度尤為關(guān)鍵和重要。法律制度是制度的核心，也是制度的保障。一切成熟定型且行之有效的優(yōu)良制度都應(yīng)上升為法律制度，使其法律化、法治化，法律、法治是影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（發(fā)展）的核心因素和根本保障。科斯在接受1991年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)時(shí)所發(fā)表的講話中指出：“我們建議原先的共產(chǎn)主義國(guó)家轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，這些國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人也希望這樣做，但是，如果沒有一些恰當(dāng)?shù)闹贫龋魏我饬x上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)都不可能建立起來。”[1]因?yàn)椤胺审w制的改革是深化經(jīng)濟(jì)改革的一個(gè)重要方面”“如果要徹底的改革，法律制度的改革是必要的”。[2]諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者米勒在談?wù)撝袊?guó)經(jīng)濟(jì)問題時(shí)直接指出：“中國(guó)需要的不是更多的經(jīng)濟(jì)學(xué)，而是更多的法律。”[2]科斯對(duì)此也明確表示：“我同意這個(gè)觀點(diǎn)。”[2]黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》指出：“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)。使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，要求“完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律制度”。其中，許多都是宏觀調(diào)控方面的法律制度，如“制定和完善發(fā)展規(guī)劃、投資管理、土地管理、能源和礦產(chǎn)資源、農(nóng)業(yè)、財(cái)政稅收、金融等方面法律法規(guī)”，要求“依法加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控”等等。依法治國(guó)、法治經(jīng)濟(jì)、法治中國(guó)，內(nèi)涵和要求宏觀調(diào)控法律化、法治化。

宏觀調(diào)控與法律法治存在共同基礎(chǔ)和相通之處，我們可以在正確認(rèn)識(shí)和總結(jié)宏觀調(diào)控經(jīng)驗(yàn)、規(guī)律的基礎(chǔ)上構(gòu)建宏觀調(diào)控法律制度。其實(shí)，宏觀調(diào)控的經(jīng)驗(yàn)、規(guī)律，就是潛在的有待升華的宏觀調(diào)控法律制度。

1.宏觀調(diào)控的前瞻性——“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”，這是宏觀調(diào)控的本質(zhì)所在、功能所在、優(yōu)勢(shì)所在。宏觀調(diào)控不是“馬后炮”，不是“亡羊補(bǔ)牢”，而是未雨綢繆，準(zhǔn)確預(yù)判，先發(fā)制事，把握經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展大勢(shì)，為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行把脈定向。法律具有預(yù)見性，預(yù)先規(guī)定了人們可以為什么和不為什么，給人們的市場(chǎng)行為以明確的預(yù)期。法律的預(yù)見性與宏觀調(diào)控的預(yù)測(cè)性是高度吻合的，法律的預(yù)見性能夠保障宏觀調(diào)控的預(yù)測(cè)性。

2.宏觀調(diào)控的權(quán)威性——長(zhǎng)期以來，我們的宏觀調(diào)控還不夠權(quán)威，還存在“政策不出府院”、上有政策下有對(duì)策、陽奉陰違、“最后一公里”等問題，以及宏觀調(diào)控實(shí)施過程中的各種變形走樣等現(xiàn)象，它們都嚴(yán)重地?fù)p害了宏觀調(diào)控的權(quán)威性。此外，我們宏觀調(diào)控的落實(shí)，主要靠會(huì)議動(dòng)員、上傳下達(dá)、部署落實(shí)、監(jiān)督檢查等黨紀(jì)要求和行政命令的方式進(jìn)行，但僅此是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，況且這種做法還時(shí)間漫長(zhǎng)，成本高昂，訴諸人治，存在變數(shù)，亟需法治化。

3.宏觀調(diào)控的穩(wěn)定性——宏觀調(diào)控就是為了保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，防止經(jīng)濟(jì)大幅波動(dòng)，避免經(jīng)濟(jì)周期，為此，宏觀調(diào)控政策本身必須是穩(wěn)定的。宏觀調(diào)控政策要穩(wěn)，這是宏觀調(diào)控政策的基本要求和本質(zhì)特征。長(zhǎng)期以來，“穩(wěn)中求進(jìn)”是我們工作的總基調(diào)，“穩(wěn)中向好”“行穩(wěn)至遠(yuǎn)”是我們追求的發(fā)展態(tài)勢(shì)。宏觀調(diào)控的穩(wěn)定性需要法律予以明確和保障，才能使宏觀調(diào)控不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人注意力的改變而改變。宏觀調(diào)控政策措施都需要法律加以法定化，法律的穩(wěn)定性有助于宏觀調(diào)控政策措施的穩(wěn)定性并實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的目標(biāo)。

4.宏觀調(diào)控的科學(xué)性——宏觀調(diào)控的權(quán)威性、有效性建基于宏觀調(diào)控的科學(xué)性。宏觀調(diào)控的科學(xué)性，需要充分搜集各種信息，廣泛聽取社會(huì)意見，匯聚各方專家智慧，準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)，形成正確預(yù)判，作出科學(xué)決策，確立宏觀調(diào)控的方向范圍、節(jié)奏幅度和具體政策。宏觀調(diào)控需要一套健全的科學(xué)決策機(jī)制，才能使宏觀調(diào)控邁向科學(xué)化。

5.宏觀調(diào)控的靈活性——宏觀調(diào)控不能“一刀切”，不能“大水漫灌”，而要有所區(qū)別；要有針對(duì)性，要“對(duì)癥下藥”；要有保有壓。總之，宏觀調(diào)控需要“一攬子”方案，要打好宏觀調(diào)控政策的“組合拳”。

四、宏觀調(diào)控要素的法治化

宏觀調(diào)控主要包括原則、主體、權(quán)限、程序和責(zé)任等構(gòu)成要素，宏觀調(diào)控的法治化，要求宏觀調(diào)控要素的法治化。

1.宏觀調(diào)控的法律原則——宏觀調(diào)控包羅萬象、紛繁復(fù)雜，但宏觀調(diào)控法不可能事無巨細(xì)、一一規(guī)定，那樣的話，就不是宏觀調(diào)控法了。從各國(guó)的宏觀調(diào)控法可見，宏觀調(diào)控法大都是“宏觀調(diào)控”、簡(jiǎn)明扼要、綱舉目張。為了保證宏觀調(diào)控法“法網(wǎng)恢恢，疏而不漏”，就必須規(guī)定宏觀調(diào)控法的基本原則。這些基本原則主要包括：（1）市場(chǎng)調(diào)節(jié)與宏觀調(diào)控相結(jié)合。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)，宏觀調(diào)控是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，宏觀調(diào)控要建基于、服務(wù)于市場(chǎng)調(diào)節(jié)，目的是克服市場(chǎng)調(diào)節(jié)的局限性，使市場(chǎng)在資源配置中更好地起決定性作用。（2）中央與地方相結(jié)合。宏觀是由微觀構(gòu)成的，全國(guó)是由地方構(gòu)成的，它們不可分割，而要內(nèi)在統(tǒng)一。宏觀調(diào)控要全國(guó)一盤棋，要有中央權(quán)威，地方要服從中央，不能上有政策下有對(duì)策；中央要兼顧地方，不能上下“一般粗”。（3）統(tǒng)籌兼顧與政策協(xié)調(diào)相結(jié)合。宏觀調(diào)控涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的方方面面，它們之間既不能顧此失彼，也不能此消彼長(zhǎng)；既不能頭痛醫(yī)頭，也不能腳痛醫(yī)腳，而是“十個(gè)指頭彈鋼琴”，必須做到全面綜合協(xié)調(diào)統(tǒng)一有序，如財(cái)政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)等。（4）總體平衡與分類指導(dǎo)相結(jié)合。宏觀調(diào)控的總體目標(biāo)是保證社會(huì)總供求的基本平衡，以及各種宏觀調(diào)控目標(biāo)之間的基本平衡，這就要分類指導(dǎo)，打好宏觀調(diào)控政策的“組合拳”。

2.宏觀調(diào)控的（主體）機(jī)構(gòu)——健全宏觀調(diào)控法律制度，要推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)特別是宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任的法定化，使其機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)、職能更加優(yōu)化、權(quán)責(zé)更加協(xié)同。

3.宏觀調(diào)控的法定權(quán)限——既可以確立宏觀調(diào)控的權(quán)威，又可以避免濫加調(diào)控。沒有法定權(quán)限，就無權(quán)進(jìn)行宏觀調(diào)控；超越法定權(quán)限，也無權(quán)進(jìn)行宏觀調(diào)控。宏觀調(diào)控權(quán)限要與宏觀調(diào)控主體、宏觀調(diào)控事項(xiàng)、宏觀調(diào)控目標(biāo)、宏觀調(diào)控范圍等相匹配。

4.宏觀調(diào)控的法定程序——程序是辦事的規(guī)程，是層層把關(guān)、道道過濾、步步改善，宏觀調(diào)控程序是為了嚴(yán)把宏觀調(diào)控質(zhì)量關(guān)。法律主要是規(guī)定宏觀調(diào)控的程序，只有經(jīng)過法定程序作出的宏觀調(diào)控政策，才是合法有效的。宏觀調(diào)控法主要是程序法，要求宏觀調(diào)控政策的制定執(zhí)行必須經(jīng)過法定程序。程序有利于保障宏觀調(diào)控的民主性、科學(xué)性、權(quán)威性和有效性，實(shí)踐也證明，凡是經(jīng)過法定程序作出的宏觀調(diào)控政策大都是民主科學(xué)權(quán)威有效的。

5.宏觀調(diào)控的法律責(zé)任——無責(zé)就無罰，無罰就無法。宏觀調(diào)控關(guān)系國(guó)計(jì)民生、影響國(guó)泰民安，是一項(xiàng)責(zé)任重大的工作，應(yīng)該規(guī)定法律責(zé)任，并追究有關(guān)違規(guī)違法主體及其行為的法律責(zé)任。

五、宏觀調(diào)控體系的法治化

十八屆三中全會(huì)《決定》要求“健全宏觀調(diào)控體系”，并指出：“宏觀調(diào)控的主要任務(wù)是保持經(jīng)濟(jì)總量平衡，促進(jìn)重大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和生產(chǎn)力布局優(yōu)化，減緩經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)影響，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。”為此，需要“健全以國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向、以財(cái)政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調(diào)控體系，推進(jìn)宏觀調(diào)控目標(biāo)制定和政策手段運(yùn)用機(jī)制化，加強(qiáng)財(cái)政政策、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)、價(jià)格等政策手段協(xié)調(diào)配合，提高相機(jī)抉擇水平，增強(qiáng)宏觀調(diào)控前瞻性、針對(duì)性、協(xié)同性”。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》要求“健全以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為戰(zhàn)略導(dǎo)向，以財(cái)政政策、貨幣政策和就業(yè)優(yōu)先政策為主要手段，投資、消費(fèi)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等政策協(xié)同發(fā)力的宏觀調(diào)控制度體系，增強(qiáng)宏觀調(diào)控前瞻性、針對(duì)性、協(xié)同性。”歸結(jié)起來，宏觀調(diào)控制度體系主要包括發(fā)展規(guī)（計(jì)）劃、財(cái)政政策、貨幣政策和產(chǎn)業(yè)政策等。

1.發(fā)展規(guī)（計(jì)）劃。發(fā)展規(guī)（計(jì)）劃，是國(guó)家對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所進(jìn)行的長(zhǎng)期規(guī)劃和年代計(jì)劃。發(fā)展規(guī)（計(jì)）劃是宏觀調(diào)控的主要手段，健全宏觀調(diào)控制度體系，需要完善國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略和中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃制度。沒有科學(xué)的發(fā)展規(guī)（計(jì)）劃，宏觀調(diào)控、國(guó)家治理就沒有總抓手，就無從談起。十八屆四中全會(huì)《決定》要求“加強(qiáng)市場(chǎng)法律制度建設(shè)，制定和完善發(fā)展規(guī)劃”。我國(guó)《“十三五”規(guī)劃綱要》要求“強(qiáng)化規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用”，要求牢固樹立和貫徹落實(shí)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，這些新發(fā)展理念是具有內(nèi)在聯(lián)系的整體，是關(guān)系我國(guó)發(fā)展全局的一場(chǎng)深刻變革，是我國(guó)“十三五”時(shí)期乃至今后更長(zhǎng)時(shí)期發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展重點(diǎn)的集中體現(xiàn)，必須貫穿于我國(guó)“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各領(lǐng)域和各環(huán)節(jié)[3]。隨著互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)終端、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)的日益發(fā)達(dá)，長(zhǎng)期以來限制發(fā)展規(guī)（計(jì)）劃編制的信息短缺問題不斷得到解決，發(fā)展規(guī)（計(jì)）劃的編制越來越可能且越來越科學(xué)，過去所追求的“三年早知道”的夢(mèng)想已經(jīng)大部得到實(shí)現(xiàn)。由于我國(guó)已經(jīng)制定了十三個(gè)“五年規(guī)（計(jì)）劃”，積累了豐富且系統(tǒng)成熟的經(jīng)驗(yàn)，可以說，發(fā)展規(guī)（計(jì)）劃是我國(guó)較成熟的宏觀調(diào)控制度之一，并且形成了一套發(fā)展規(guī)（計(jì)）劃的編制規(guī)則方法，應(yīng)該將其加以健全完善上升為法律制度，以資更好地遵循和有效地實(shí)施。發(fā)展規(guī)（計(jì)）劃的法治化，將有利于更好地發(fā)揮發(fā)展規(guī)（計(jì)）劃在宏觀調(diào)控和國(guó)家治理中的重要作用。發(fā)展規(guī)（計(jì)）劃的法治化，具體內(nèi)容包括：發(fā)展規(guī)（計(jì)）劃編制機(jī)構(gòu)的法律地位、法定權(quán)限，發(fā)展規(guī)（計(jì)）劃編制的法定程序，發(fā)展規(guī)（計(jì)）劃審慎評(píng)估體系的法定化，發(fā)展規(guī)（計(jì)）劃工具的法治化，發(fā)展規(guī)（計(jì)）劃實(shí)施的法律監(jiān)督，與發(fā)展規(guī)（計(jì)）劃相關(guān)的法律責(zé)任等等。

2.財(cái)政政策。財(cái)政政策是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)而對(duì)政府財(cái)政收支所實(shí)施的決策或政策。財(cái)政政策工具主要包括財(cái)政收入政策工具（如稅收政策、國(guó)債政策等）、財(cái)政支出政策工具（購(gòu)買性支出政策、轉(zhuǎn)移性支出政策等）。財(cái)政政策是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是培植市場(chǎng)主體、激發(fā)市場(chǎng)活力、優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、推進(jìn)政治民主、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障[4]。目前，我國(guó)的財(cái)稅體制還存在著稅負(fù)不公平、權(quán)責(zé)不清晰、財(cái)力不協(xié)調(diào)、預(yù)算不規(guī)范、收支不透明、調(diào)節(jié)不得力等問題，這些問題的存在嚴(yán)重地制約著財(cái)政政策在宏觀調(diào)控和國(guó)家治理中的重要作用。因此，我國(guó)的財(cái)稅體制應(yīng)主要從以下方面進(jìn)行改革和健全：一是減輕稅負(fù)，完善個(gè)人所得稅，讓利于民，藏富于民，增強(qiáng)人民群眾的獲得感；減輕企業(yè)稅費(fèi)，降低生產(chǎn)成本，增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。二是完善分稅制，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。三是建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。四是通過稅收優(yōu)惠政策或懲罰措施，如減稅免稅、降低關(guān)稅、出口退稅，或加稅增稅等，精準(zhǔn)發(fā)揮財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和各類產(chǎn)業(yè)的調(diào)節(jié)作用。為此，必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、規(guī)范收支、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政政策法律制度[4]。這樣的財(cái)政政策才可能是積極的財(cái)政政策，積極的財(cái)政政策才能發(fā)揮積極的宏觀調(diào)控職能和國(guó)家治理功能。財(cái)政政策是否完善是宏觀調(diào)控體系和國(guó)家治理體系是否完善的重要標(biāo)志，國(guó)家運(yùn)用財(cái)政政策進(jìn)行宏觀調(diào)控的能力是國(guó)家宏觀調(diào)控能力和治理能力的重要表現(xiàn)。財(cái)政政策包括穩(wěn)健的財(cái)政政策、積極的財(cái)政政策和中性的財(cái)政政策，以及它們之間不同組合所形成的結(jié)構(gòu)性財(cái)政政策。

3.貨幣政策。貨幣政策是中央銀行為實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)而實(shí)施的各種調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量和信用量的政策。貨幣政策是宏觀調(diào)控的主要政策之一，貨幣政策工具包括法定存款準(zhǔn)備金、利率、再貼現(xiàn)率、匯率、公開市場(chǎng)操作等。金融安全是國(guó)家安全的重要組成部分，是經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)，維護(hù)金融安全是關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的一件帶有戰(zhàn)略性、根本性的大事，沒有金融安全，國(guó)家安全體系就難以得到有效支撐[5]。正如列寧所說的：“毀滅一個(gè)社會(huì)的最有效的方法是毀滅其貨幣，這一格言戲劇性地表現(xiàn)了貨幣的力量。”[6]凱恩斯認(rèn)為：“列寧當(dāng)然是正確的。要推翻現(xiàn)存社會(huì)基礎(chǔ)，沒有比損害貨幣聲譽(yù)更巧妙更可靠的手段了。”[7]作為貨幣主義主要代表人物的弗里德曼甚至認(rèn)為“唯貨幣重要”，因?yàn)椤皫缀醪淮嬖谝环N為人類所擁有的發(fā)明，當(dāng)其出現(xiàn)差錯(cuò)時(shí)，其對(duì)社會(huì)造成的危害比貨幣更大。”[8]目前我國(guó)還存在影子銀行、房地產(chǎn)泡沫、國(guó)有企業(yè)高杠桿、地方政府債務(wù)等金融風(fēng)險(xiǎn)，這些金融風(fēng)險(xiǎn)都不可小視[9]。要應(yīng)對(duì)和防范這些金融風(fēng)險(xiǎn)，各級(jí)金融主（監(jiān)）管部門和宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)要運(yùn)用貨幣政策進(jìn)行宏觀調(diào)控，并加快相關(guān)法律制度建設(shè)。例如，健全現(xiàn)代中央銀行制度，建立健全“最后貸款人”制度和“存款準(zhǔn)備金制度”；健全貨幣政策制度，完善基礎(chǔ)貨幣投放機(jī)制，管住管好貨幣閘門，健全基準(zhǔn)利率和利率體系，進(jìn)一步推進(jìn)利率市場(chǎng)化改革；加強(qiáng)金融監(jiān)管，有效防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。貨幣政策是宏觀調(diào)控體系和國(guó)家治理體系的重要手段，運(yùn)用貨幣政策對(duì)金融進(jìn)行宏觀調(diào)控是宏觀調(diào)控能力和國(guó)家治理能力的重要內(nèi)容。貨幣政策的法治化，將有利于更好地發(fā)揮貨幣政策在宏觀調(diào)控和國(guó)家治理中的重要作用。貨幣政策的法治化，具體內(nèi)容包括：貨幣政策委員會(huì)的法定資格，貨幣政策委員會(huì)的法定權(quán)限，貨幣政策決策的法定程序，貨幣政策審慎評(píng)估體系的法定化，貨幣政策工具的法治化，貨幣政策實(shí)施的法律監(jiān)督，與貨幣政策相關(guān)的法律責(zé)任等等。

4.產(chǎn)業(yè)政策。產(chǎn)業(yè)政策是國(guó)家制定的引導(dǎo)國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策。國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)是產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)體系完整則國(guó)家經(jīng)濟(jì)體系健全；產(chǎn)業(yè)政策是宏觀調(diào)控體系和國(guó)家治理體系的重要政策之一，具體包括產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)布局政策等。迄今為止，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)取得了巨大的發(fā)展成就，已經(jīng)建立了全世界最完整的工業(yè)體系。但也存在以下問題：產(chǎn)業(yè)規(guī)劃還不是嚴(yán)格按照法定權(quán)限和法定程序制定的，還存在長(zhǎng)官意志、主觀臆斷等情形，沒有做到充分調(diào)查、集思廣益，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不夠科學(xué)，還不能完全反應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)；產(chǎn)業(yè)技術(shù)還不夠先進(jìn)，自主創(chuàng)新和原始集成能力還不高，許多關(guān)鍵技術(shù)和核心技術(shù)還沒有掌握，還受制于人，亟需從中國(guó)制造向中國(guó)智造升級(jí)；產(chǎn)業(yè)布局還不夠合理，不僅存在東、中、西部的地區(qū)差異，而且存在城鄉(xiāng)差別，而且產(chǎn)業(yè)鏈（供應(yīng)鏈）還不夠緊密，還未形成更多的產(chǎn)業(yè)集群等等。要解決這些產(chǎn)業(yè)問題，一個(gè)重要的抓手就是產(chǎn)業(yè)政策。通過產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)布局政策等，使產(chǎn)業(yè)規(guī)劃科學(xué)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)組織有效、產(chǎn)業(yè)技術(shù)先進(jìn)、產(chǎn)業(yè)布局合理。例如，根據(jù)本國(guó)資源稟賦以及國(guó)際分工，按照比較優(yōu)勢(shì)的原則，揚(yáng)長(zhǎng)避短，做好科學(xué)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃；主動(dòng)順應(yīng)產(chǎn)業(yè)變革的趨勢(shì)，科學(xué)識(shí)別和判斷產(chǎn)業(yè)類型，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策，建立產(chǎn)業(yè)（能）退出機(jī)制，逐步淘汰夕陽產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)發(fā)展朝陽產(chǎn)業(yè)，注意發(fā)現(xiàn)新興產(chǎn)業(yè)；結(jié)合國(guó)家脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶貧，通過產(chǎn)業(yè)政策精準(zhǔn)扶貧，是“產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)”的具體要求和直接體現(xiàn)；發(fā)展高產(chǎn)業(yè)鏈的產(chǎn)業(yè)，通過提升產(chǎn)業(yè)鏈水平和健全產(chǎn)業(yè)鏈，形成全產(chǎn)業(yè)鏈布局，使各產(chǎn)業(yè)之間互聯(lián)，使城鄉(xiāng)之間互聯(lián)，使各階層互聯(lián)，使各種利益互聯(lián)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展，共享發(fā)展成果，實(shí)現(xiàn)共同富裕，著力解決發(fā)展不平衡、不充分的問題。運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行宏觀調(diào)控是宏觀調(diào)控能力和國(guó)家治理能力的重要內(nèi)容，產(chǎn)業(yè)政策的法治化，將有利于更好地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策在宏觀調(diào)控和國(guó)家治理中的重要作用。產(chǎn)業(yè)政策的法治化，具體內(nèi)容包括：產(chǎn)業(yè)政策制定主體（機(jī)構(gòu)）的法律地位、法定權(quán)限，產(chǎn)業(yè)政策制定的法定程序，產(chǎn)業(yè)政策審慎評(píng)估體系的法定化，產(chǎn)業(yè)政策工具的法治化，產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的法律監(jiān)督，與產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)的法律責(zé)任等等。