當前土地監察工作存在問題及對策

吳玉新 中石化河南石油勘探局有限公司房地產管理中心

土地監察工作是河南油田土地管理工作中的一項重要職能，其作用在于監督檢查國家法律、法規的正確執行，規范用地行為，維護油田合法權益的企業內部管理行為。但是，當前在基層土地管理工作中，土地監察意識相對比較淡薄。現針對我油田監察工作中的存在問題現作粗淺的分析，與大家共同探討解決的途徑和辦法。

一、國家和油田土地監察含義差異

（一）國家土地監察含義

1995年6月12日國家土地管理局令第1號發布《土地監察暫行規定》第二條明確了土地監察的含義，即土地監察，是指土地管理部門依法對單位和個人執行和遵守國家土地法律、法規情況進行監督檢查以及對土地違法者實施法律制裁的活動。

（二）油田土地監察的含義

豫油土地[2015]201號關于印發《河南油田土地管理實施細則》的通知3.6土地監察明確了河南油田土地監察含義，即土地監察，是指對用地單位土地使用情況進行監督、檢查，維護油田合法權益的企業內部管理行為。

二、土地違法行為有哪些種類

根據《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《刑法》、《土地管理法實施條例》、《基本農田保護條例》等法律、法規，土地違法行為主要有以下幾種：

1.買賣或者以其他形式非法轉讓土地的違法行為；2.非法占用土地的違法行為；3.非法批準征用、占用土地的違法行為；4.破壞耕地的違法行為；5.據不履行土地復墾義務的違法行為；6.非法侵占、挪用征地費、基本農田的耕地開墾費的違法行為；7.據不交還土地的違法行為；8.擅自將集體土地使用權出讓、轉讓或者出租用于非農業建設的違法行為；9.不辦理土地變更登記的違法行為；10.土地行政主管部門工作人員的違法行為；11.應將耕地劃入基本農田保護區而不劃入的違法行為；12.破壞或者擅自改變基本農田保護區標志的違法行為；13.擅自批準出讓或者擅自出讓土地使用權用于房地產開發的違法行為；14.不符合房地產轉讓條件，非法轉讓房地產的違法行為；15.未經批準擅自轉讓劃撥土地房地產的違法行為；16.非法轉讓、倒賣土地使用權的違法行為；17.非法低價出讓國有土地使用權的違法行為。

三、土地違法行為應該承擔哪些法律責任

土地違法行為法律責任，是指行為人對其實施的違反土地管理法律、法規規定的行為，所應當承擔的不利的法律后果。土地違法行為的法律責任可分為行政法律責任和刑事法律責任，其中行政法律責任分為行政處罰和行政處分。行政法律責任，是指單位或個人實施了土地違法行為，尚不構成刑事犯罪，依法應當承擔的一種行政責任，包括作為管理方的行政機關和作為管理相對方的行政相對人兩方面的責任。管理方承擔的法律責任主要是行政處分；行政相對人承擔的法律責任包括行政處罰和行政處分。刑事法律責任，是指行為人實施了違反土地管理法律、法規的行為，依照刑法有關規定構成犯罪，應當予以刑事處罰的一種法律后果。

四、油田土地監察工作的現狀

《河南油田土地管理實施細則》的通知3.6規定，油田土地監察工作實行的是預防為主，堅持及時高效的原則。油田土地局堅持定期不定期對二級單位土地管理進行監督檢查；二級單位應對本單位使用的土地進行動態巡查，按季度將檢查結果書面（加蓋單位公章）上報油田土地局。

主要內容包括以下五個方面：

1.按權源證件確定的內容使用土地情況；2.土地低效待用情況；3.土地處置情況；4.土地糾紛情況；5.土地非法侵占情況。

河南油田在現時的土地監察工作中，存在二級單位不及時或者根本沒有對本單位使用的土地進行動態巡查，土地局在土地巡查中發現二級單位對本單位管理的土地底數不清，制止土地違法事件畏難不為，土地的管理使用各自為政，違規使用土地事件依舊發生，個別單位屢禁不止的現象日益嚴重。沒有按規定將檢查結果書面（加蓋單位公章）上報油田土地局。

五、存在問題

（一）土地管理體系不健全

在不少二級單位沒有設置土地管理崗，大多都是兼職，土地巡查遠遠沒有發揮出應用的作用，何談使用土地的合法性、對法律法規的正確執行和遵守進行監督。一是缺乏監督監察意識，不能主動履行職責；二是職責不明，開展業務不能名正言順；三是制度不完善，機制沒有建立起來，職能作用沒有發揮出來。

（二）查處違規使用土地事件情大于法

由于周邊群眾法制觀念普遍不強，加之，各種人情社會關系的存在，剛一介入違規使用土地事件，不管大小說客就找上門來。總之一個目的，將大事說小，小事說了，其結果不是查不下去，就是不了了之。這種現象是導致土地監察沒有力度的一個主要原因。致使土地違法行為屢禁不止，也是土地治理整頓效果不佳的一個原因。

（三）領導以言代法

近年來，通過普法教育，廣大干部已具備了基本的法律意識和素質。但在具體事務管理中，依法觀念仍然不夠，多數還是習慣于個人說了算，尤其是二級單位領導干部表現突出。特別是一些單位片面地強調低效土地利用，保值增效，導致盲目上項目，擅自出租土地，改變土地性質、用途等違法用地事件增多。土地監察部門下發監察（檢查）通知時，部分單位領導以利用低效土地、保值增值為名放縱違法用地，致使土地違法事件有增無減，違法事件整改步履艱難。

（四）土地管理使用不規范

在糾正土地違法事件中，發現土地管理不規范也是一個主要問題。一是擅自改變土地使用管理權；二是不注重收集所管理土地文件、證照、圖件資料，土地被當地村民非法侵占，造成國有資產流失；三是由于管理體制、歷史變革、土地權屬、遺留問題和利益糾葛影響,土地資產底數不清，土地使用權管理推諉扯皮；四是土地租賃不經集體討論決定，不向上級主管部門報備，隨意性較大；五是上級主管部門下發土地監察（監察）通知書，拒絕簽收；六是土地監察（監察）通知書下發后置之不理，收到催告整改通知書后置若罔聞，沒有回音。因而，土地監察（檢查）工作顯得軟弱無力，根本沒有起到監察（檢查）、發現、教育、整改違法行為目的。

（五）土地監察部門人員素質不高

主要表現在：一是糾正違法事件不嚴，沒有嚴格執行豫油土地[2015]201號關于印發《河南油田土地管理實施細則》的通知規定檢查與考核；二是在土地監察過程，不能堅持法規定性，沒有及時向地方政府反饋違法行為，造成國家強制手段時效性執行失衡。三是從業人員新，崗位適應性差，國家法律法規及企業相關規定學習不夠，職業素養和個人素質有待提高。

六、對策

（一）加強教育，樹立監察（檢查）意識

教育學習應該是全方位的。無論是從上到下，從干部到職工，都應樹立起土地也是資產的意識。教育他們依法監察（巡查），忠于職守，秉公執法，維護土地法律制度的嚴肅性，嚴禁處理土地違法事件的隨意性，造成國有資產流失，加大土地監察（檢查）力度，維護油田合法權益，合理規避法律風險，杜絕違規違法事件發生。

（二）完善監察制度，健全監察機制

土地監察在現有企業制度的基礎上，應當作進一步完善。根據目前油田土地監察工作實際需要，應當制訂出臺《河南油田土地監察管理辦法》，建立完整的監督監察、查處違法事件目標管理責任、報告、重大事件備案、巡回監察、土地違法舉報、事件會審和責任追究等制度。與年度單位績效考核掛鉤，本著“鼓勵為主、懲罰為輔”的原則，督促各單位依法節約集約、高效使用土地以及有效管理土地，實現土地產權清晰、權責明確和規范管理，進一步提高油田土地管理水平。

（三）規范用地管理、節約集約用地

針對河南油田土地性質及用途，結合產業現狀，應實事求是地看待用地管理，加強研究，盡快出臺符合實際、切實可行的管理政策，引導土地管理單位，科學規范用地。各用地管理單位按照“產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理”的方針，研究出臺用地管理的政策、標準、規范。對擅自改變用途及違法占地行為，依法嚴肅處理。

（四）加大培訓力度、努力提高業務素質

一是對新進非專業人員，至少安排一個月以上的系統培訓，可將他們送至國土專業培訓機構進行培訓，以縮短他們工作適應期，全面提高履職能力。

二是對一般人員每年安排一周的脫產學習，提高他們對新形勢、新任務的理解和執行力。

三是創新學習方法，制定統一的線上學習方案，規定在線學習任務及學習時間，并落實考核獎懲機制，必將極大提高系統干部職工的政治素質和業務素質。

（五）加強隊伍建設，提高人員素質

加強土地監察工作，確保土地資源能夠合理利用，加強隊伍建設是基礎，提高人員素質是關鍵。各單位應配備足夠的有一定專業知識的人員，對非專業人員，可以邀請專家、學者講課或作報告，講授新法規、政策、法令、制度、辦法和規定等知識，加強內部經常性的業務學習，定期或不定期地組織開展業務研討會，對河南油田土地管理現狀進行科學分析，提出改善管理方案和調整意見，提高土地管理從業人員學習、研究和解決問題的能力，用新觀點、新知識、新思維和新啟示，鞏固和豐富土地利用與監察綜合知識，使河南油田土地管理工作更上一層樓。