基于財政分權視角下地方債務區域不平衡問題的成因分析

張望東

一、地方債務現狀及問題

受新冠肺炎疫情的影響，2020 年需要積極財政政策主動發力（張依群，2020）。主動發力不僅要求財政減稅降費，還要求擴大財政支出，這意味著政府需要更大的財政資金以穩定經濟增長，在不擴大稅收的前提下，為了彌補地方政府的收支缺口，擴大地方政府專項債發行規模勢在必行。事實確實如此，近期財政部提前下達了2020年新增地方政府債務限額8480 億元的指令，其中一般債務限額5580 億元、專項債務限額2900 億元。3 月3 日，財政部預算司發布《2020 年2 月地方政府債券發行和債務余額情況》。數據顯示，2020 年1-2 月，全國發行地方政府債券12230 億元。其中，發行一般債券2732 億元，發行專項債券9498 億元。可以看出，前兩個月發行規模明顯提速，遠超去年同期水平。此次提前頂發配額，是錢花在刀刃上的行為，可以有效應對此次疫情帶來的沖擊（張斌，2020）。

疫情時期的債務增發，可以看作是特殊時期的特殊行為。拋開疫情不談，2019 年地方政府債券發行43624 億元，一般債券、專項債券分別發行9074 億元、21487 億元。單獨一年的發行規模無法說明問題，圖1 為2015 年——2019 年的地方債發行規模：

圖1

圖中數據顯示，除16 年外，近幾年地方債發行規模總量上較為穩定，且有略微的上升趨勢。

四十萬億左右的債務發行規模是否是較為健康的，是否有一定債務風險，一般地，可結合地方政府的負債率等指標來衡量，以一般的負債率口徑分析，首先考察18、19 年度各省的債務余額狀況（圖2）：

圖2

各省負債率及債務率狀況（圖3）：

圖3

由圖3 中數據可看出，除去較發達的地區外，我國部分欠發達地區的地方政府債務規模還是較大，負債率較高。

當然負債規模上的問題遠未達到資不抵債的窘境，債務風險更多的并不是由負債量過大造成的，由上圖也可看出，地方政府債務的區域不平衡是目前較為嚴重的問題。在國家對地方債限額逐步提高的背景下，宏觀的政策要求是一致的，依照規律，未來幾年各地也都將進入償債高峰，但地方債的區域不平衡問題就會開始顯現，經濟發達地區憑借其豐厚的經濟發展實力和財力，幾乎無償債壓力，而經濟落后地區會出現較大的償債壓力（殷劍峰，2020）。因此區域分配不平衡問題極有可能會產生未來的償債風險，進一步拉大地區間經濟發展的差距，不利于協同全面發展的大局。對比以上兩圖發現，諸如青海、寧夏、海南等地區，其債務余額相對較低，但負債率和債務率卻較高；諸如廣東、江蘇等地，其債務余額較高，但負債率和債務率卻很低。地方政府的負債率是年末債務余額與當年GDP 的比率，債務率是指年末債務余額與當年政府綜合財力的比率，其中，地方政府綜合財力=地方公共預算收入+基金預算收入+轉移支付和稅收返還+地方國有資本經營收入-專項轉移支付。由此不難看出，青海、寧夏等欠發達地區負債率和債務率較高的原因是分母過小，其經濟發展水平限制了自身的償債能力，而地方財力的不足又加劇了這一現象。

地方債會給地方政府帶來充足的資金支持，但過大的債務規模必然意味著更大的風險，我國的地方債規模雖然在一般口徑下總量并不過大，但地區分布不均問題同樣意味著較高風險，尤其是本身財力就不充足的地區，卻有與其償債能力不匹配的債務持有規模。再從發債情況來看（圖4）：

這些欠發達地區的發債規模也不高，由此更加確定，地方經濟發展狀況和財力狀況的不均造成了我國地方債務區域分配的不平衡，而地區經濟發展狀況除去自然資源和基礎設施等固有因素外，很大程度上也受財力狀況的影響，因此可以初步認為地方政府的財力分配不均問題，造成了地方債的區域分配不均。下文將進一步分析我國地方與中央的財力分配現狀。

二、財政分權的現狀及問題

財力是一級政府在一定時期內可支配的以貨幣表示的財政資源，事權是公共服務職責或者支出責任（史興旺，2018）。黨的十九大明確提出“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”。協調好政府間事權與支出責任、政府間財權與財力的劃分是建立科學規范的政府間財政關系的核心內容，同時也是政府有效提供基本公共服務的前提條件（張春宇，2017）。

然而我國目前事權與財力劃分現狀是存在一定問題的，首先從中央與地方事權劃分來看（圖5）：

圖4

圖5

中央財政支出占比極低，而地方的財政支出遠遠超過中央，再觀察中央與地方財政支出類別（圖6）：

由圖6 可見，地方財政支出類別繁雜，而中央支出類別較為簡潔。總的來說，從支出層面看，地方政府承擔著更多的事權與支出責任，較之中央，有更大的開支。

從收入角度來看（圖7）：

地方財政收入雖然同樣也高于中央，但同支出的差距相比，收入差顯然要小很多。再根據稅法規定的稅收收入類別來看：

中央稅：消費稅(含進口環節海關代征的部分)、車輛購置稅、關稅、海關代征的進口環節增值稅等。

地方稅：城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房產稅、車船稅、契稅、環境保護稅和煙葉稅等。

共享稅：增值稅、企業所得稅、個人所得稅、資源稅、城市維護建設稅、印花稅。

而我國的共享稅分成情況也并不會更偏向于地方政府。增值稅不含進口環節由海關代征的部分按中央和地方五五分成，企業所得稅和個人所得稅基本保持六四分，其余小稅種基本一邊倒，大部分歸為中央政府收入。

地方稅收收入的不足再較之嚴重不匹配的大量支出，會產生較大的地方財政資金缺口，而這一缺口必須依靠資金彌補，按此邏輯，地方發債不可避免。對于經濟落后地區，同樣面臨著相同的資金缺口，甚至由于亟待發展建設的需要，經濟落后地區往往需要更大規模的支出，但受限于生產力等因素，其稅收收入會比發達地區政府更少，這一資金缺口可能更加巨大，這也造成了落后地區需要更多地方債發行，由此產生了較大的債務負擔，且這一負擔可能會逐步加劇。

具體來看各地區的財政收支狀況（圖8）：

圖8 情況與各地債務情況極其相似，經濟相對落后地區雖然財政支出也沒有在一個很高的水平，但對比其一般預算收入，差距極大，這一差距就是在不考慮其他收入情況下的資金缺口。要彌補這一缺口，地方就會陷入上述的債務風險。

當然就目前地方債務規模來看，即使是經濟落后地區，也不能說存在嚴重風險，但這種區域間的財力差距，會產生其他嚴重問題。在考察一般預算收支差時，為了解決財力上的不足，政府不僅會考慮到發行債務，其他收入形式往往是地方政府，尤其是經濟落后地區更常采用的方法。因此，諸如政府的亂收費、亂攤派、亂罰款現象在經濟相對落后省份屢見不鮮。政府行政行為的不規范，會造成較大的社會問題，極有可能進一步加大同發達地區的經濟差距。

同時由于共享稅中央地方分成問題，也會產生嚴重的地方稅收問題。幾乎在所有地區，地方政府對于增值稅的依賴程度都很大，為了爭奪稅源，往往會產生惡性稅源競爭，這種競爭一旦產生，往往落后地區會承擔更多后果。稅源的競爭一般會導致地區間產業分布的嚴重不合理，甚至出現產能過剩，而這種集聚效應是不會在經濟落后地區產生的，經濟落后地區只會因為競爭而每況愈下，這也同樣進一步引發了區域發展不平衡。

地方財力上的缺口和經濟上的區域發展不平衡，讓經濟落后地區只能一步步依靠發債來追趕同其他地區的差距，由此又產生了地方債務的區域間不平衡，債務率和負債率的升高會讓經濟相對落后地區的發展面臨越來越大的風險。

圖7

圖8

三、財政分權理論解決地方債問題的合理性分析

根據以上分析，為了減少經濟相對落后地區的債務風險，實現穩定健康發展，縮小區域間的地方債務差距，是需要首先縮小區域間經濟發展差距的，而縮小區域間經濟發展的差距，解決財政分權上事權與責任同財力的不匹配問題是重要一環。

首先要解決中央與地方財力和事權支出責任的分配問題。這一問題是地方財力不均問題的源頭，倘若中央沒有下放如此多的事權給地方，又或是地方用于與事權相匹配的足夠財力，地方資金充足，自然不會產生地方財力的巨大缺口，也不會涉及后續區域間地方政府財力不均，地方債和政府間轉移支付等問題。

那么中央是否應該賦予地方政府如此多的事權和支出責任呢？根據第一代財政分權理論，地方政府在提供公共物品上是有效的，甚至是比中央更加具有效率的。中央政府在提供公共物品是難以按照每個居民的偏好和資源條件來供給，要實現公共福利最大化，需要一個足夠接近且了解民眾選擇偏好的地方政府。馬斯格雷夫認為，中央政府或許可以利用豐厚財力實現收入分配和經濟穩定職能的良好運行，但地方政府則能在資源配置上實現帕累托最優。奧茲認為，如果國家只有中央政府，那么提供公共物品就只能“用手投票”，喪失了效率和自由度。因此可以認為，中央賦予地方事權是合理的，因為地方政府更能夠實現資源配置的效率。

中央分配給地方財權是否合理的問題也有理可循，根據契約理論，中央和地方政府作為相對獨立的理性經濟人,在社會治理上是擁有不同權力和利益的對等的博弈主體，可以將中央和地方政府之間的關系視為一種委托——代理關系。中央政府相對地方政府而言,在資源配置效率上出于劣勢，因此中央賦予地方財力以利用地方政府的優配置資源，從契約關系看, 中央賦予地方財力實現治理任務是一種合理的契約關系，而只要雙方達成利益劃分上的一致，契約就可以成立。因此可以認為，財政分權，無論是事權下放還是財力下放，都有一定的合理性。

既然中央政府的財政分權行為是合理的，分權中出現問題就不是分權這一制度本身的造成的。根據第二代財政分權理論和契約理論中雙放契約生效的條件可知，財政分權是有效率的，而具體如何分權，需要引入激勵相容機制。由于現實中政府也是理性的經濟人，其一切行為是可以假設為出于自身利益最大化考量的，在配置資源時，一個有效的政府是需要建立一個有效的激勵機制的。這個激勵機制要求政府實現只能時必須同職能目標，即公共福利最大化激勵相容，這就需要：首先，中央政府對地方政府要有有效的監督，其次地方政府要對中央有一個防止其權力濫用的反向監督。與此同時，作為契約理論的契約雙方，也需要建立一個激勵相容機制，建立一個兩者之間的共同利益。奧爾森的集體行動理論也認為，只有集體間建立一個合理的共榮利益，集體才是有效率的，作為中央與地方政府，其分權必須在利益相融時才能發揮應有的效率。

綜上，解決地方財力缺口和地方財力分配不均問題和由此產生的地方債分布不平衡問題，一條有效路徑是處理好中央和地方政府財力和事權支出責任的關系。在認為財政分權是有效的前提下，解決好這一關系，需要找到具體的分權策略，而這一策略必須滿足：1、具有適當的激勵相容機制2、中央政府和地方政府間需要有合理的共同利益分配。下文將根據以上理論，結合我國分權體系目前存在的問題，找出一些合理的具體分權方式，以此最終實現地方債務在區域間的合理分布。

四、對策及建議

結合第二章的分析，可將我國財政分權的問題歸納為：1、稅收收入體系不平衡，中央財力相對充盈、地方財力相對不足。2、稅制體系不健全，地方主體稅種缺失，共享稅種過多、共享方式繁雜、中央與地方分配比例不均。3、地方財力分配不均，發達地區與落后地區財力狀況相差懸殊。

由上述問題還會給地方帶來較大的衍生問題：1、地方稅體系對共享稅依賴程度較高，尤其是對增值稅的過度依賴，讓地方政府選擇通過工業、房地產投資等方式拉動經濟增長，在增加地區內GDP 的同時還能增加自身財政收入，這導致了工業投資過熱和房地產投資過熱，造成了經濟增長方式粗放。不僅如此，經濟增長和財政收入又是考察地方政府官員政績的重要指標，在制度設計層面，這種激勵同公共福利背道而馳，遠未實現激勵相容，這也正是財政分權在目前失效的重要原因。

2、地方政府缺少財力，政府的亂收費、亂攤派、亂罰款現象嚴重。地方政府搶奪稅源，惡性稅收競爭嚴重，造成地區間產業布局不合理，產能過剩和供不應求同時存在，進一步引發多種區域發展不平衡問題。這正是中央和地方未能達成一個對雙方有利的契約內容導致的，中央和地方政府由于缺少共榮利益，難以站在一個集體的角度思考問題，中央追求自身財力最大化，占據了過多的財力資源，而地方追求自身利益最大化，又無資金的支持，只能濫用發債的權力和行政收費的權力，致使財政分權失效。

基于上述問題，首先要把握總體思路：建立一個中央政府、地方政府、人民公共福利利益相容的機制。維持中央政府的控制力的同時，也要激發地方政府活力。

由此可提出以下建議：

1、合理劃分政府與政府之間的事權與支出責任，中央適當收回事權與支出責任，除去直接的資源配置相關只能外，其余職能實現所需的支出，均又中央政府自己承擔。根據分權理論，地方政府配置部分資源方面較中央政府享有充分的信息優勢。二者基于各自優勢成立的契約，才是最優效率的。

2、優化稅制，以此確定合理的財力分配狀況。具體應該簡化共享稅，合理界定（劃分）兩級稅。稅權劃分應以事權劃分為前提，應以稅制結構優化為基礎， 讓中央和地方政府的稅收收入與支出責任基本適應。具體的配置可參考世行建議，將個人所得稅，企業所得稅逐步過渡為中央稅，增值稅逐步歸為中央，地方除現有稅種外新增房地產稅、遺產稅、環境保護稅、社會保障稅等稅種地方稅，并確立地方主體稅種。除此之外，稅制改革的整體進程中，都應當充分考慮財政分權的需要。

3、中央政府同地方政府間建立雙向的監督機制。為了確保委托——代理關系的穩定和效率，使得二者間保持長效利益共榮機制，中央政府需要加強對地方政府是否履行其行為的監督。雖然地方政府出于自身利益考量，往往會選擇實現人民的公共福利。根據奧爾森的權力理論，理性的政府出于自身利益考量會盡可能實現人民利益，由此可享受由產出帶來的更多收益，但是，政府的管理者往往是短視的，且在交易成本不為零的情況下，又難以實現同人民的談判，因此這種行為往往會出現偏差，即一種權力的黑暗面會出現，此時，就需要對權力進行充分的監督和控制。同理，中央政府在缺乏監督的情況下，也往往會濫用權力，破壞中央和地方間的契約，因此一個雙向的政府間監督機制是必要的。

4、轉變政府職能定位。尤其是地方政府，應當逐步轉化為服務型政府，適當簡政放權、放管結合、優化自身服務、主動降低稅收成本、不斷提高稅收效率、減少不必要的行政收費。地方政府要在民眾之間建立一個相互促進，相互包容的機制，將自身利益同公眾福利結合在一起。這種實現民眾公共福利的行為靠“天使”政府是不可能實現的，必須依賴適當的機制，將政府利益同民眾利益結合，由此才能達成有效的政府服務。

根據上述思路，將現有的財政分權體系進行優化和完善，在不考慮其他因素的情況下，對于地方政府而言，首先會出現財力的增加和事權的減少，由此帶來的是更多的資金，集中在全面的建設中。財力的缺口也會因此減少，地方間財力的差距也會縮小，由此帶來會帶來地方政府債務規模和負債率、債務率的穩定。以及本文的地方債區域分布不平衡問題，也會隨著財力差距的減少、地方債務狀況的穩定而逐步得到緩解。

當然，地方債區域分布問題不僅僅是由財力和財政分權造成的，本文選取這一單一視角進行分析，放棄了其他諸如資源稟賦、人口、文化素質等諸多因素會造成的影響。地方債務問題是一個系統化的問題，在財政分權、預算約束、稅制設計、甚至統計估算都有所涉及，關于地方債區域分布不平衡問題，仍需進一步研究。