近十年我國政府職能轉變研究的回顧與展望

陳笑飛

要]近十年國內政府職能轉變研究發文數量總體上呈現先增后減的趨勢。高被引文獻主要涉及政府職能轉變行為研究、制度研究和轉變路徑研究等內容。研究熱點包括政府職能轉變路徑、服務型政府構建經驗與未來、簡政放權與職能轉變的辯證關系三個方面。 [摘

[關鍵詞]政府職能轉變;研究熱點;可視化知識圖譜

一、研究方法與數據來源

政府職能轉變于1984年提出，實施至今已有36年，學者們致力于從不同的研究視角出發，利用多種研究方法進行深層次研究。本研究以2010—2020年國內CNKI數據庫收錄的690篇以政府職能轉變為研究主題的核心期刊和CSSCI論文為樣本，采用文獻計量法及可視化分析方法，重點借助知識網絡分析工具Citespace軟件，以時間節點為橫向演進線，以研究脈絡為縱向發掘線，對國內近十年來政府職能轉變研究的整體研究現狀、演進趨勢以及熱點主題等進行分析。

本研究的數據主要來源于中國學術期刊網絡出版總庫（CAJD）期刊論文庫。本文以“政府職能轉變”為檢索主題，文獻來源設為：期刊;檢索年限設為：2010—2020年;檢索條件為“精確”;來源類別為核心期刊和CSSCI;在刪去會議、通告等文獻后，截至2020年7月8日共獲取有效文獻690篇，包含65個有效關鍵詞。研究走向分析數據來源于文獻梳理，通過獲取當前政府職能轉變領域的核心內容進行深入探討。其中，研究演進趨勢分析是通過對前10個關鍵詞進行深度信息挖掘，探索政府職能轉變的研究趨勢;熱點主題分析是通過軟件獲取共詞網絡圖譜，針對圖譜所呈現的65個有效關鍵詞進行二次檢索并深入剖析。

二、國內政府職能轉變研究走向

1. 政府職能轉變研究概狀

（1）總體發文數量分析

在2010至2020年間，學界對政府職能轉變主題的研究數量呈現先增后減的變化趨勢，并且在2013年達到峰值111篇，研究數量的上下波動體現學者們的關注度是起伏不定的。結合歷年相關政策，進一步研究發現：首先，學界對于政府職能轉變的研究早在改革開放后就開始進行，2010年政府工作報告進一步明確政府職能轉變的含義和必要性。伴隨國家方針政策出臺，國內學者加快理論研究步伐，應用研究仍在探索階段。因此，2010年至2012年間，期刊發文數量總體上呈現下降趨勢，但每年發文數量差距并不大，說明學者們對政府職能轉變的研究仍在穩步探索。其次，2013年3月，《國務院辦公廳關于實施〈國務院機構改革和職能轉變方案〉任務分工的通知》發布，進一步明確政府職能轉變的職責劃分。政策指向引領學界研究集中爆發，因此，從2013年開始，研究文獻數量出現跳躍式增長，較2012年相比上漲了近70篇，達到發文峰值111篇。同時，研究范圍大幅度擴張，涌現大量案例分析和經驗借鑒研究。第三，隨著政府職能轉變持續推進，開辟新的轉變途徑成為政府職能轉變和優化的必要手段。2015年5月，我國提出“放管服”改革政策，成為政府職能轉變新途徑，在學術研究領域也得到回應。因此，2016年至2020年，以“政府職能轉變”為直接主題的研究數量雖呈現下降趨勢，但是學者多以“放管服”為切入點，從不同視角切入深層剖析，為政府職能轉變持續發力。

（2）高被引文獻分析

高被引文獻能反映出某個研究領域的研究核心。梳理2010年至2018年政府職能轉變研究領域中被引次數最高的前10篇文獻，可以發現，高被引文獻主要集中在2011至2015年間。結合研究內容來看，高被引文獻主要集中在以下三個方面：第一，政府職能轉變行為研究。行為研究上至中央政府層面，下至鄉鎮政府層面。學者在行為研究平臺上探索包括機構改革、行政審批、社會治理和城鄉統籌等內容在內的政府行為邏輯 ①②③。第二，政府制度研究。制度研究包括政府的責任和義務兩個方面。首先，圍繞責任主體的研究多集中于制度創新研究，例如簡政放權、創新型政府和機制創新等方面。其次，圍繞義務主體的研究多集中于服務型政府、公共服務和政府公信力等方面 ④⑤⑥⑦。第三，政府職能轉變路徑研究。路徑研究建立在行為和制度研究基礎上，通過分析責任主體和其行為邏輯，結合服務型政府和政府創新等目標，深入剖析政府職能轉變過程中存在的問題并尋求解決途徑 ⑧⑨⑩。總之，高被引文獻體現出學者們多傾向于深入剖析政府職能的現狀，積極關注政府職能轉變的社會現實問題并提出相關見解。

2. 政府職能轉變演進趨勢

為進一步探索不同路徑下國內政府職能轉變研究關鍵詞的演進趨勢，整理可得職能轉變、地方政府、機構改革、行政體制改革、審批制度改革、國家治理現代化、“放管服”改革、服務型政府、社會組織、社會治理為前10個關鍵詞。結合關鍵詞突顯情況與政府職能相關理論，本文將政府職能轉變的突顯關鍵詞歸納為政治統治職能轉變路徑和社會管理職能轉變路徑 [11]。

首先是政治統治職能轉變路徑，即國家通過法制力量等形式維護國家利益，保護國家安全，維持社會秩序穩定。職能轉變、地方政府、機構改革、行政體制改革、審批制度改革、國家治理現代化、“放管服”改革七個關鍵詞，可以歸屬為政治統治職能轉變路徑。該類別的關鍵詞均和政府改革息息相關，充分體現學者們在不斷推進政府改革研究。比如，李文釗等通過回顧歷史上數次機構改革歷程，闡述社會轉型與政府改革的辯證關系，探索政府改革的理論邏輯與實際動力 [12]。王浦劬根據行政體制改革的特點，探索政府職能結構性優化、政府與公民權利空間優化、政府治理制度與能力優化以及公共政策創新優化的路徑 [13]。王棟通過多案例分析，揭示社會組織與政府服務職能之間的合作困境，從整體性視角切入探尋“供需管”三側聯動的機制突破 [14]。陳振明通過梳理政府改革與治理的基本內容、歷史演進和相互關系，總結政府改革目前呈現出機構改革全面推進、政府職能深刻改變和政府服務能力顯著提高三方面的階段性成果 [15]。因此，在政治統治職能轉變路徑的相關研究中，學者們將政府改革作為政府職能轉變的中樞，從多個層面出發進行不斷突破。

其次是社會管理職能轉變路徑，即統治階級運用國家權力執行對社會公共事務的社會管理職能。服務型政府、社會組織、社會治理三個關鍵詞，可以歸屬為社會管理職能轉變路徑。通過二次檢索與梳理發現，該類別的研究多與政府管理職能和服務職能相關。比如，沈榮華等從實踐出發，通過整理服務結構與體制改革之間的理論邏輯，探尋地方服務型政府的建構路徑 [16]。楊述明從微觀與宏觀兩方面探索社會治理與政府職能轉變之間的邏輯關系，指出社會治理的現代化是職能轉變在多個層面的必然使命 [17]。韓兆柱等從理論、模式和實踐三個維度探索服務職能、公共服務和新公共服務之間的異同，并指出加強政府的服務職能可以借鑒新公共服務的優勢 [18]。因此，在社會管理職能轉變路徑的相關研究中，學者們不局限于管理職能，而是在鞏固服務職能的同時將各個職能進行整合，從多個維度出發構建綜合型政府工作服務體系。

3. 研究熱點主題分析

為進一步了解近十年學界圍繞政府職能轉變的研究熱點主題，本文借助Citespace軟件獲取政府職能轉變研究領域的關鍵詞共詞網絡可視化知識圖譜，利用關鍵詞熱度和關聯度等指標進行熱點主題分析和討論。為實現關鍵詞清晰的可視化效果，筆者剪除過度重疊和分散的節點和連線，另外也突出重要節點及其關系脈絡，進而使圖譜的熱點主題能夠清晰呈現，見圖1。基于共詞網絡圖譜，總結出國內政府職能轉變研究的熱點主題，具體包括以下三方面。

（1）政府職能轉變路徑探討

該主題節點關鍵詞主要有政府職能轉變、政府職能、地方政府等。這些關鍵詞體現出近十年來國內政府職能轉變研究的熱點集中在對政府職能轉變的行為邏輯及制度基礎、政府公信力、政府治理現代化等方面 [19][20][21][22]。改革開放以來，政府始終把人民群眾的根本利益置于首位，轉變政府職能的初衷是為群眾提供更優質的服務。學界研究從政府行為轉變到政府體系改革，再到政府治理能力提升與現代化要求，不僅是從多方面探索政府職能轉變對策，也體現出政府職能轉變的必要性。同時，學者們不局限于某一職能的提升，而是主張從基層政府、地方政府開始的系統改革，從政府運行機制、財政投入分類指標和公共服務產出等綜合考慮。無論是以行政審批制度改革為基礎的機構改革，還是以明晰職權為基礎的簡政放權，或者以建立政府信任為基礎的制度革新，都體現出學者們在持續從多途徑探索政府職能轉變的對策。

（2）服務型政府構建經驗與未來

該主題節點關鍵詞主要有服務型政府、公共服務、社會組織、政府購買服務等，主要集聚在共詞網絡圖譜的次中心位置，學者們主要研究中國服務型政府建設的目標、構建形式、建設路徑和未來思考等 [23][24][25][26]。黨的十六大提出將公共服務列為政府的四大重要職能之一，而實踐公共服務職能與建設服務型政府密不可分，因此服務型政府的建設進入大力推進、全面創新階段。2012年，黨的十八大報告指出，政府行政體制改革目標是要明確劃分職能和構建服務型政府。隨后，黨的十九大提出轉變政府職能、建設人民滿意的服務型政府這一重要任務。無論是國家政策還是學界研究都在推動服務型政府的建設、創新，同時，結合互聯網服務、城鄉統籌發展和治理現代化等方面綜合促進政府公信力有效提升，達成職能轉變、簡政放權等目標。

（3）簡政放權與職能轉變的辯證關系

該主題節點關鍵詞有職能轉變、簡政放權、行政體制改革、全面深化改革等，學界研究主要集聚在簡政放權與政府職能轉變的辯證關系、簡政放權的引領方向、政府職能轉變改革新路徑等方面 [27][28][29]。這一研究主題反映出簡政放權與政府職能轉變目標等內容之間存在著密切聯系。簡政放權是職能轉變的一個核心工作，強調化繁為簡，下放權力，也是“放管服”改革的首要任務。進入新時代，“十三五”規劃綱要明確提出要增強簡政放權的針對性和協同性，十九大報告也提出深化簡政放權的要求。從總體的共詞網絡圖譜來看，簡政放權自提出之后在學界就獲得了良好回應，因此在這十年的研究中，簡政放權一直處于焦點位置。

三、研究結論與展望

本文的主要研究發現包括：（1）以政府職能轉變為主題的整體研究現狀包括理論內涵與提升探索、政策指向性的政府改革分析以及多視角探求政府職能轉變新路徑三方面。（2）國內政府職能轉變突顯關鍵詞按照政府職能轉變的路徑標準進行劃分，可以歸納為政治統治和社會管理職能轉變路徑兩種。其中，政治統治職能轉變路徑涵蓋70%的突顯關鍵詞，社會管理職能轉變路徑涵蓋余下30%的突顯關鍵詞，這體現出學者們較多關注政治職能的轉變與優化，而對社會職能的研究多建立在政治職能的基礎上。（3）國內政府職能轉變研究的熱點主要包括政府職能轉變路徑探討、服務型政府構建經驗與未來、簡政放權與職能轉變的辯證關系三個方面。其中，職能轉變路徑探討主要是對近年來政府職能轉變的行為邏輯及制度基礎、政府公信力、政府治理現代化等方面的思考;服務型政府構建經驗與未來主要是研究服務型政府建設的目標、構建形式、建設路徑和未來思考等;簡政放權與職能轉變的辯證關系主要是研究簡政放權與政府職能轉變的辯證統一、簡政放權的引領方向、政府職能轉變改革新路徑等。

整體而言，隨著政府改革從單向度職能轉變到綜合性的“放管服”改革，學界研究不斷推進并形成了卓越的成果。但是，筆者通過梳理與分析，發現仍然存在以下幾方面的不足并亟待完善：

第一，缺乏政府職能轉變保障機制研究。行政體制是綜合性體制，在職能轉變的過程中，政府作為責任主體不斷革新，在整體推進過程中構建創新高效的機制。從前文研究現狀與熱點分析可知，學者們集中研究職能轉變理論和機制改革途徑等方面的內容，相對缺乏政府職能轉變保障機制的研究。事實上，缺乏健全的政府職能轉變保障機制，可能造成政府職能轉變的隨意性和不穩定性。同時，檢驗、確認革新后的相關機制是否可行、是否可持續，都需要保障制度來確認。因此，后續研究應該拓展并加深保障機制的研究。

第二，政府職能轉變的研究層面分布不均衡。統觀近十年的研究，結合演進趨勢分析可以發現，學者們的研究大多立足于職能轉變的宏觀方向，以國家宏觀調控政策為指向，對于微觀層面的基層政府的關注度不夠高。事實上，我國農村地區地域遼闊，利益關系復雜，基層政府對于農村地區的建設治理具有至關重要的作用，而研究層面分布不均衡，往往會導致理論和方法對基層政府的貼合度、利用率不夠高，無法為微觀層面的政府職能轉變提供強有力的協助。因此，如何從下至上激發市場、社會的活力？如何促進基層政府實現有效的職能轉變與優化？這些仍需學者們在后續的研究中進一步探索。

第三，政府職能“精準轉變”研究不足。政府職能“精準轉變”指不局限于統一轉變形式，通過針對性、差異化的途徑或方式精準聚焦。通過前文高被引文獻分析可以看出，政府職能轉變是一個交叉研究領域，同時，結合研究熱點可得，學者們對于政府職能轉變研究對象的聚焦度不高，而我國幅員遼闊，地區資源分布差異化較大，地區發展差異較大，因此精準轉變的研究是不可或缺的。目前研究緊跟國家政策方向，相對缺乏地區政府職能轉變的差異化的改進策略、實證分析等方向研究。故而可能存在政府職能雖然已經轉變，但是現實問題仍然存在或者亦隨之更新，導致“職能轉變”而現實問題“轉而不變”。因此，有關政府職能“精準轉變”研究有待后續改進和完善。

注釋：

①郁建興、高翔：《地方發展型政府的行為邏輯及制度基礎》，《中國社會科學》2012年第5期。

②楊麗、趙小平、游斐：《社會組織參與社會治理：理論、問題與政策選擇》，《北京師范大學學報（社會科學版）》2015年第6期。

③王蒙徽：《推動政府職能轉變，實現城鄉區域資源環境統籌發展——廈門市開展“多規合一”改革的思考與實踐》，《城市規劃》2015年第6期。

④石亞軍：《當前推進政府職能根本轉變亟需解決的若干深層問題》，《中國行政管理》2015年第6期。

⑤王浦劬：《論轉變政府職能的若干理論問題》，《國家行政學院學報》2015年第1期。

⑥王春業：《論地方行政權力清單制度及其法制化》，《政法論叢》2014年第6期。

⑦薛瀾、李宇環：《走向國家治理現代化的政府職能轉變：系統思維與改革取向》，《政治學研究》2014年第5期。

⑧朱光磊、周望：《在轉變政府職能的過程中提高政府公信力》，《中國人民大學學報》2011年第3期。

⑨石亞軍、施正文：《我國行政管理體制改革中的“部門利益”問題》，《中國行政管理》2011年第5期。

⑩任燕、安玉發、多喜亮：《政府在食品安全監管中的職能轉變與策略選擇——基于北京市場的案例調研》，《公共管理學報》2011年第1期。

[11]劉光軍：《政府職能界定與政府職能轉變》，《河南社會科學》2007年第5期。

[12]李文釗、毛壽龍：《中國政府改革：基本邏輯與發展趨勢》，《管理世界》2010年第8期。

[13]王浦劬：《論新時期深化行政體制改革的基本特點》，《中國行政管理》2014年第2期。

[14]王棟：《社會組織承接政府購買服務中參與式預算的實踐困境與機制突破》，《現代經濟探討》2019年第9期。

[15]陳振明：《中國政府改革與治理的目標指向和實踐進展》，《東南學術》2020年第2期。

[16]沈榮華、呂承文：《從服務結構轉身看體制改革邏輯——基于吳江行政服務局的考察》，《理論探討》2012年第3期。

[17]楊述明：《現代社會治理：地方政府職能轉變的歷史使命》，《江漢論壇》2014年第2期。

[18]韓兆柱、翟文康：《服務型政府、公共服務型政府、新公共服務的比較研究》，《天津行政學院學報》2016年第6期。

[19]張志辰：《我國地方政府創新行為的制度分析》，《蘭州大學學報（社會科學版）》2011年第1期。

[20]王叢虎、門鈺璐：《“放管服”視角下的行政審批制度改革》，《理論探索》2019年第1期。

[21]陳令軍、付青葉：《構建品牌型政府的核心內涵與路徑》，《領導科學》2018年第35期。

[22]劉曉洲：《政府購買服務與國家治理現代化轉型》，《理論視野》2018年第9期。

[23]竺乾威：《服務型政府：從職能回歸本質》，《行政論壇》2019年第5期。

[24]吳興軍：《漳州市行政服務標準化的創新實踐與啟示》，《中共福建省委黨校學報》2013年第11期。

[25]黃小勇：《行政體制改革視野下的政府職能轉變進程——基于理論和實踐的考察》，《求實》2011年第2期。

[26]薄貴利、尹艷紅：《實現政府職能向公共服務的根本轉變》，《新視野》2011年第2期。

[27]史云貴：《當前我國政府職能轉變中的問題與路徑創新》，《理論與改革》2016年第3期。

[28]胡宗仁：《政府職能轉變視角下的簡政放權探析》，《江蘇行政學院學報》2015年第3期。

[29]孫彩紅：《新時期政府職能轉變與簡政放權的辯證法》，《天津行政學院學報》2013年第5期。

作者單位：西北工業大學人文與經法學院

玉） 王 （責任編輯