宅基地使用權抵押貸款：實踐模式與治理機制

韓文龍 朱 杰

一、文獻回顧及問題的提出

宅基地“三權”分置是我國農村土地制度的又一次重大變革。宅基地“三權”分置有利于解決部分農村宅基地閑置問題，也有利于實現農民市民化過程中的土地財產權利。宅基地“三權”分置的重點是探索放活使用權機制，而宅基地使用權的抵押貸款則是實現宅基地使用權經濟價值的重要途徑。

截至2018年末，我國農村常住人口為5.64億，相比2005年減少1.81億①，但農村住宅面積從2005-2017年卻增加了0.46億平方米。②關于宅基地問題，已有的探討表明，一方面伴隨著城鄉一體化進程加深，億萬農民工“離土離鄉”涌入城市③，在促進城市工業化發展的同時導致農村宅基地大量閑置④；另一方面農村居住人口對宅基地的需求與宅基地供給之間的缺口不斷擴大，以致宅基地的利用效率低下⑤，但要徹底解決宅基地的問題需要打破宅基地不能抵押之法律困境，破除傳統貸款模式缺少抵押物之窘境，提高宅基地的利用效率，釋放其潛在價值，使農戶和集體從中獲得大量增值收益，才能為農業生產和鄉村人居環境改善提供資金保障。⑥針對這一問題，2015年12月27日，十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議決定授權天津市薊縣等59 個試點縣(市、區)在試點期間暫停執行集體所有的宅基地使用權不得抵押貸款的原有規定⑦，由此拉開了宅基地使用權抵押貸款之序幕。2016年3月，國土資源部、住房和城鄉建設部以及財政部三部聯合印發了《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》，從而為宅基地使用權抵押貸款提供了制度基礎。⑧2018年中央一號文件提出要完善農民閑置宅基地和閑置農房政策⑨，適度放活宅基地和農民房屋財產權,放開其在使用權流轉上的限制⑩，此舉在賦予農民更多財產權利的同時也表明中央高度重視宅基地抵押貸款在制度與實踐層面的創新。近幾年來，學術界對宅基地抵押貸款的探討層出不窮，但主要聚焦于以下幾方面：一是宅基地抵押貸款在試點區域的“解禁”提高了農民的生產性資金來源，使宅基地的利用效率更加高效，不僅盤活了農村的資源、資金、資產，也在逐漸加快實現農業現代化、規模化生產經營模式的步伐。二是宅基地使用權的抵押貸款是中央針對當前農村金融發展緩慢而進行的一次大膽嘗試，但是需要處理好宅基地之于農民的社會保障功能與宅基地金融化之間的關系，只能在平衡宅基地多種功能變遷的基礎上才能逐步推進宅基地市場化,因為一旦農民的權利受到損害，便是與國家實行宅基地抵押貸款政策的初衷背道而馳。三是相比于承包地經營權的抵押貸款而言，學界對宅基地使用權的抵押貸款研究相對較少，金融機構的抵押貸款體系也不太健全，存在“融資難”“擔保難”“抵押難”等一系列問題。此外，關于“房隨地走”還是“房地一致”以及抵押過程中存在的抵押主客體模糊性等問題學術界尚存在頗多爭議，這些問題都成為宅基地使用權抵押貸款道路上的絆腳石。

從現有文獻看，由于學術界對宅基地使用權抵押貸款的研究過于分散，并且相對于承包地經營權抵押貸款在制度上的設計較為滯后，宅基地使用權抵押貸款探索仍有待進一步。當前宅基地使用權抵押貸款盡管已在全國各試點地區進行實踐探索，但理論與實際操作之間存在矛盾。其一，在“解禁”區域雖然允許宅基地的經營權抵押貸款，但是在全國更大范圍宅基地使用權是不能進行抵押貸款的，那么對這些不能享受政策的地區應實行怎樣的政策以及在法律上進行怎樣的修改值得思考；其二，在實際的抵押貸款過程中需要以宅基地確權為前提，但現階段宅基地所有權、資格權、使用權的權利主體仍存在模糊性特征，那么確權之于抵押貸款尤為重要；其三，目前金融部門對于宅基地使用權抵押貸款模式的探索缺乏動力且創新性不足，那么應該采取怎樣的實現模式，在保障農民權利的基礎之上逐步建立與完善農村金融體系，為鄉村振興貢獻一分力量也值得探索。

本文旨在總結前人研究基礎上，深入剖析宅基地三權分置下宅基地使用權抵押貸款的困境，對比分析試點地區的實踐案例，探索和總結宅基地使用權抵押貸款的改革經驗，以期找到一條宅基地使用權抵押貸款的中國之道。

二、宅基地使用權抵押貸款面臨的三重困境

1.宅基地使用權抵押貸款的現實必然性

宅基地使用權抵押貸款是解決農業、農村、農民優先發展資金困境的重要選擇。在鄉村振興的大背景下，農村經濟發展一直是掣肘我國經濟發展的“短板”，要提高我國農村經濟發展水平，加快農業現代化、規模化生產性經營步伐絕不可停滯，將以前“沉睡”的宅基地變“資產”為“資本”，便可挖出宅基地的潛在價值，增加在農業規模化生產經營過程中的資金來源，增強基層實踐中探索創新模式的動力。同時相對于城市發達的金融市場，我國農村金融市場具有起步較晚、動力不足、發展緩慢等特征，推動宅基地使用權抵押貸款有助于打破目前農村金融發展瓶頸，建立和完善農村金融體系，逐步形成城鄉金融體系一體化，實現鄉村振興。

宅基地使用權抵押貸款是增加農民財產性收入的重要途徑。在工業化和城鎮化的大背景下，大量農村勞動力涌入城市，一方面導致農村經濟建設缺乏勞動力，農村經濟發展疲軟、動力不足，進一步擴大了城鄉之間的差距；另一方面，由于農民為了追求更高的工資性收入進城務工，農村宅基地被長久擱置，農民從宅基地中獲取的財產性收入相對于依靠承包地得到的財產性收入幾乎為零。實行宅基地使用權抵押貸款，一是可以通過鼓勵農民進行規模化經營，促進城市的資本流入農村以及大量的青壯年農民回流，增強農村自身“造血”能力，打破以前城鄉資本單向流動格局，實現城鄉資源的雙向循環，促進城鄉一體化的形成；二是踐行十八屆三中全會關于要探索增加農民財產性收入渠道的精神。宅基地是農民的重要財產之一，實現對其使用權的抵押貸款可以增加農民的土地財產權收益，提高農村人口的人均收入，縮小城鄉之間的收入差距，逐步實現共同富裕。

2.宅基地使用權抵押貸款面臨的三重困境

宅基地抵押貸款現階段尚處于起步階段，雖試點區域已在初步實施，但要在全國范圍內推開仍需一段長時間的摸索。調研發現目前在實際融資過程中已凸顯一些問題，尤其擔保難、抵押難以及風險大成為宅基地使用權抵押貸款道路上的“攔路虎”，極大地增加了農民的融資難度。

首先是“擔保難”。現階段農民要將宅基地使用權進行抵押融資若缺乏相應的擔保人，銀行等金融機構是不會給予農民貸款的，故在抵押貸款過程中擔保人扮演著重要的角色。但由于實際操作過程中擔保環節存在一些問題，比如，擔保人的選定，對于金融機構而言，越是具有公信力同時具有償還貸款能力的主體越可能成為擔保人，但這些主體為了避免因融資過程出現糾紛帶來麻煩因而通常是不肯擔保的。缺乏優質的擔保人，導致農民融資受阻。對于一些急切需要擔保資金進行生產性經營的農民而言，獲得擔保人的擔保同樣也是非常困難的，且實踐中還存在尋租的可能，無形地增加其抵押貸款成本，從而減少了抵押貸款的發生率。

其次是“抵押難”。農民進行宅基地使用權抵押貸款的目的是為了獲得擔保資金，而對于金融機構而言抵押對象必須是產權明晰的和權屬分明的，但是目前宅基地制度還存在諸如產權混亂、監督機制缺失等一系列問題，也缺少專業的宅基地使用權評估機構，不能對不同類型的宅基地進行準確的價格評估，從而導致抵押貸款工作難以進行，農民實際獲得的擔保資金也大幅減少。另一方面對抵押貸款標的物尚有爭議。由于是將農民的宅基地使用權進行抵押融資，按理抵押物應當是宅基地使用權，但是目前學術界對于是否將宅基地之上的房屋一并算入抵押物，即究竟遵循“房地一致”還是“房地分離”的原則是有分歧的。

最后是“風險大”。當前農村抵押貸款市場抗風險能力較弱，風險分散機制不健全，有可能出現農民獲得擔保后由于經營不善導致虧損不能定期償還貸款，或者部分人獲得宅基地使用權后，在以其抵押貸款的過程中做出一些有損資格人、擔保人利益的事情，而農村金融市場起步較晚且不完善，難以解決上述問題，使得有關抵押貸款的程序繁瑣、審查嚴厲，導致真正有貸款需求的農民望而卻步。其二，宅基地使用權抵押貸款本質上是將宅基地金融化，但是將固定資產與市場進行對接顯然增大了宅基地面臨的風險，農民隨時都有失去宅基地的可能；同時，宅基地自古以來就是農民的安身立命之本，是農民最后的居住保障，具有特定的社會保障功能，將宅基地使用權進行抵押貸款，追求靈活運用“沉睡資本”與穩定農民居所二者之間存在不可調和的矛盾。除此之外，以醫療保險、養老保險、社會救助等為主要內容的社會保障體系不健全也削弱了農民面對抵押貸款風險的能力，增大了宅基地使用權抵押貸款政策的執行難度。

圖1 宅基地使用權抵押貸款風險

三、基于“主體-機制-績效”的理論分析框架

宅基地使用權抵押貸款制度無疑是國家在農地層面上的一項重要制度創新，不僅解除了以往對于宅基地的制度路徑依賴，實現了宅基地制度變遷，也更加符合當前不斷提高的生產力水平和各方主體的利益訴求。布萊恩·阿瑟(W.Brian Arthur)認為微小的歷史事件可能會導致一種技術在與另一種技術的競爭中勝出，并不斷地進行自我強化，出現鎖入和路徑依賴，即一些微小事件的結果以及機會環境能決定結局，并且結局一旦出現，便會產生一條特定的路徑。進一步的，諾斯認為路徑依賴性是分析長期經濟變遷的關鍵，在其《制度、制度變遷與經濟績效》一書中，諾斯對路徑依賴理論進行了闡釋，認為制度變遷存在著自我不斷增強或者正反饋機制，一旦走上某種路徑，則以后這條路徑會得到不斷的強化，從而形成對制度變遷的軌跡依賴。而制度一旦產生并沿著某條路徑走下去最終形成路徑依賴后，一旦該條路徑不再符合各主體的利益訴求，或者是打破了各方談判的平衡，便會阻礙經濟增長，各主體則因此會重新進行談判，尋求一種新的制度，即制度變遷，其中制度變遷的成本和收益對比是促進或推遲制度變遷的關鍵性因素。進一步的，諾斯指出制度之所以被創新，是由于以前的制度安排不能滿足主體對潛在利益的獲取，需要尋求一種新的制度安排，而制度變遷的來源是相對價格的變化和偏好的改變，其中相對價格的變化是最重要的因素，在他看來要素價格比率、信息成本、技術等變化都屬于這個范疇。實踐中由相對價格和偏好所引起的制度變遷大多具有漸進性特性，很難一蹴而就，而是一個持續過程，所以構建變遷實施主體-實現機制-經濟績效考察這一理論分析框架對于本文接下來將進行的比較研究尤為重要。一是制度變遷的實施主體。制度是一個社會的博弈規則，是人為設計的用以減少不確定性、規范人們行為的準則。在制度的框架內個人、企業、組織、團體等都受其約束，從而構成了制度變遷的實施主體，正是由于這些主體間的博弈力量發生改變加之相對價格發生變化從而導致制度創新，各主體之間通過重新談判、博弈，達到新的平衡。但是談判中各主體的力量并不是均等的，在談判中所起的作用也不盡相同，獲取潛在收益的機會當然也不一致。二是制度變遷的實現機制。不同的社會、組織、團體乃至組織內部制度變遷的實現機制千差萬別，而制度變遷的實現機制主要取決于報酬遞增和以交易費用為特征的不完全市場，因此便有可能促使國家從宏觀層面出臺新的政策。對不同地區而言，由于報酬遞增速率、交易費用、市場環境各異，從而導致實現的機制會有所差別。三是經濟績效考察。制度對于經濟績效的影響是無可爭議的，制度的變遷決定社會的演化方式，而長期經濟績效會受到不同演化方式的影響，因此評價一項制度的好壞或者其路徑的正確與否，經濟績效考察是重要的衡量指標之一。

審視我國的農地制度改革，相對于承包地、林地、集體經營性建設用地，宅基地的制度創新是比較緩慢的，尤其是在中央出臺宅基地使用權抵押貸款試點方案之前，宅基地制度已有了很強的路徑依賴性，宅基地流轉被嚴明禁止。隨著相對價格的變化，這里主要是指土地-勞動和勞動-資本的比率以及技術的變化等，倒逼宅基地制度進行創新成為必然。2015年關于宅基地使用權抵押貸款試點文件的出臺標志著宅基地制度新一輪變遷的開始。根據2016年《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》與2018年中央一號文件，宅基地使用權抵押貸款制度將遵循漸進變遷的路徑依賴特性，且在宅基地使用權抵押貸款制度這條路徑上會不斷強化。對于該制度變遷過程的分析顯然是優化制度的重要抓手。本文認為將實施主體-實現機制-經濟績效考察這一理論框架嵌入宅基地使用權抵押貸款制度分析，對于優化宅基地制度、提升經濟績效尤其重要。

圖2 宅基地使用權抵押貸款理論分析框架

一是實施主體。制度變遷是各方主體間博弈的結果，宅基地使用權抵押貸款制度創新同樣也是利益各方博弈的產物，由于農民、村集體、銀行、地方政府等均參與博弈，每個主體的力量并不相同，因而在談判中的地位和作用不盡相同。但是進行公平、公正博弈的前提應是明確產權權利主體，即明確各方實施主體的權利是制度創新的基礎。

二是實現機制。由于交易費用的存在，不同的權利界定和分配將導致不同效益的資源配置，加之宅基地抵押貸款制度具體實施過程中所面臨的外部環境各異，致使制度變遷的實現機制不同，包括擔保機制、抵押機制和風險分散機制均不相同。①擔保機制，擔保機制是宅基地使用權抵押貸款過程中一個重要的環節，如前所述若沒有擔保人的存在，宅基地使用權的抵押融資很難順利開展。目前的擔保人大多為政府、合作社抑或是金融機構，在抵押過程中擔保人起著“中間人”的作用，一方面是為抵押主體進行擔保使其獲得所需的擔保資金；另一方面具有公信力和資金實力的擔保人可以使銀行等金融機構在放貸時減少顧慮，安心放貸。在當前宅基地使用權抵押貸款深入推進過程中可適當擴大擔保人的范圍，以便讓更多需要資金的農民能夠獲得貸款。②抵押機制，在宅基地使用權的抵押貸款過程中對其抵押的主體、客體進行明確規定尤其重要。宅基地使用權抵押貸款的主體應是具有資金需求且符合條件的農民，譬如從事規模化經營的農業大戶、小微企業主、農村個體工商戶等；客體應是宅基地使用權以及宅基地之上的房屋，這其中涉及對宅基地與房屋的定價，因此相應的價格評估體系也需要建立，以便對抵押貸款的宅基地使用權和房屋進行準確的市場定價，減少抵押貸款過程中的信息不對稱，確保公平、公正。③風險分散機制，風險分散體系的建立是宅基地使用權抵押貸款的重要保障。宅基地使用權抵押融資尚處于實踐的初步階段，有大量的不確定的風險存在。而風險分散機制諸如風險保障基金、社會保障體系等的建立與完善能夠很好地防御農民失地、擔保人利益受損、金融機構壞賬等風險，使得抵押貸款能夠順暢進行，活躍農村金融市場。

三是經濟績效考察。制度對經濟績效具有不可磨滅的影響，不同的制度變遷實現機制或曰不同的制度演化方式會使得經濟績效出現差異。在不同地區進行的宅基地使用權抵押貸款試點，由于主體力量、實現機制不同，各地區的經濟績效也呈現差別；而對經濟績效的考察會反過來對制度的改善與強化起到至關重要的作用。本文接下來選取三個抵押貸款實踐比較成功的案例，運用實施主體-實現機制-經濟績效考察理論框架做一個全面深入的對比分析，以期總結提煉相關經驗，為宅基地經營權抵押貸款實踐提供理論指導。

四、“主體-機制-績效”視角下三種實踐模式的比較分析

1.宅基地經營權抵押貸款的三種實踐模式

當前宅基地經營權抵押貸款在實踐中主要存在政府主導型、金融機構主導型、農民自主型三種模式。

推行政府主導型的平羅縣地處寧夏平原北部，有將近30萬人口，農村人口約占50%。全縣共有宅基地面積6.3萬畝，其中有1.4萬畝處于閑置狀態，農村人口老齡化、村莊空心化、年輕勞動力異化現象特別嚴重。早在2015年平羅縣便進行了宅基地使用權抵押貸款探索，經過幾年的實踐形成了比較完善的制度變遷路徑。一是實施主體。首先由政府對宅基地進行確權頒證，2017年對宅基地的確權頒證率達到96%，由此明確農民的宅基地使用權。然后再由平羅縣財政、司法等部門牽頭，各金融機構參與、合作，在此基礎上開啟宅基地的抵押貸款政策。二是實現機制。主要包括擔保機制、抵押機制、風險分解機制。①擔保機制，主要是成立農村融資性擔保公司作為宅基地使用權抵押貸款的擔保人；②抵押機制，平羅縣人民政府2016年8月發布的《平羅縣農村產權抵押貸款管理暫行辦法》中明確規定抵押貸款對象為符合農村產權抵押貸款申請條件的自然人或各類農業經營主體法人；農村產權抵押范圍包括土地承包經營權、流轉經營權、農民住房財產權(宅基地使用權、房屋所有權)、農村林權等。對產權價值的評估辦法是，20萬元以下的由借款當事人和信貸人員協商評估，20萬元以上的由借款人選擇具備縣級及以上資質的專業評估組織或機構進行評估；③風險分散機制，一方面建立宅基地使用權抵押貸款風險防范機制，由縣財政局出資1000萬元用作抵押貸款風險基金；另一方面建立風險預警機制，由金融機構加強對抵押貸款的風險排查，并對貸款主體進行經營狀況監督，準確掌握貸款過程中的風險信息，強化對風險的全程管理。三是經濟績效考察。平羅縣經過幾年的宅基地使用權抵押貸款實踐探索已經取得不俗的成績，截至2018年11月全縣共辦理住房財產權抵押貸款293筆計1288.6萬元。農民利用擔保資金發展農產品加工流通、農家樂餐飲服務等二、三產業，既增加了收入，也提高了農村經濟發展水平。

推行金融機構主導型的瀘縣位于四川南部一個偏遠地區，農村空心化非常嚴重，全縣共有109萬人，其中有93萬農村人口，占比約90%，是典型的農業大縣。該縣的農村宅基地面積超過24萬畝，截至2015年大約有4萬宗宅基地被擱置，共約3.23萬畝。2015年12月瀘縣被選入宅基地使用權抵押貸款試點地區，現已逐漸形成一套系統的宅基地使用權抵押貸款制度。一是實施主體。瀘縣的抵押貸款模式是以政府為輔，金融機構為主的一次改革探索。在瀘縣宅基地使用權抵押貸款“解禁”之后，中國農業銀行瀘州分行便積極與地方政府探討共謀農民住房財產權抵押貸款事宜，全程參與相關方案的制定，同時在重點城鎮開展先行試點。二是實現機制。包括①擔保機制，由地方政府設立農業貸款擔保公司作為農民抵押貸款的“擔保人”；②抵押機制，在縣政府出臺的《瀘縣農民住房財產權抵押貸款試點實施方案》中規定，抵押貸款的主體是全縣范圍內的農村人口且無不良信用記錄，抵押的客體為宅基地使用權和農民的住房使用權；同時建立評估體系，通過雙方協商、專家測算、金融機構自定等方式，對宅基地使用權與住房使用權進行科學評估；③風險分散機制，由政府出資500萬元設立風險補償基金，與金融機構以5∶5的比例共同承擔在抵押貸款過程中出現的損失。三是經濟績效考察。截至2018年11月，瀘縣共有234宗宅基地以及農村住房實現抵押貸款，宅基地抵押融資取得初步成效，貸款金額共計4197萬元，宅基地使用權的財產性價值得到充分彰顯，不僅增加了農民收入，也為實現鄉村振興提供了動力。

推行農民自主型的四川成都郫都區總面積約437萬平方公里，總人口約55.86萬，其中農村人口26.53萬，占47.49%。郫都區的農村產權抵押融資起步較早，在2009年便對農村產權抵押融資進行“試水”，之后作為宅基地使用權抵押貸款的試點地區一直在不斷探索，從而使制度不斷得到強化。一是實施主體。郫都區的宅基地使用權抵押貸款是以農民為主導、政府和金融機構為輔的宅基地產權改革。該模式首先由有資金需求且符合條件的農民提出抵押申請，然后進行抵押借款合同簽訂，最后登記備案。二是實現機制。包括①擔保機制，由政府投入1億元資金建立政策性農村產權抵押融資擔保平臺，為農村產權抵質押融資提供信用擔保；②抵押機制，郫都區出臺的《郫縣農村農民住房抵押宅基地使用權一并抵押登記實施辦法(試行)》規定，抵押貸款的主體為家庭農場主、從事規模化經營的農業大戶、小微企業主、農村個體工商戶等，客體為權屬明晰且沒有任何限制的宅基地及其住房。同時在現行宅基地評估方式(銀行內部評估、專業機構外部評估、雙方協商評估)當中，農民可以自主地選擇其中的一種；③風險分散機制，一方面制定由政府、惠農擔保公司、金融機構等組成的風險分擔機制，另一方面設立抵押融資風險保障基金，切實保護農民的合法權益。三是經濟績效考察。截至2018年9月共有44筆農村宅基地擔保抵押發生，其土地總面積為3.6萬余平方米，抵押的總金額達4477.69萬元。農民在獲得擔保資金后主要將其用于生產型經營、旅游業、商業(商業和住宅兩用)等，徹底盤活了全區的土地資源。

2.對不同實踐模式的對比分析

上述三種模式都是在當前宅基地使用權抵押貸款起步階段進行的大膽嘗試，旨在放活宅基地使用權，探索多樣化抵押貸款模式，徹底激發農村的“沉睡資本”。本文通過比較發現，這三種宅基地使用權抵押貸款的探索模式在實施主體、實現機制、經濟績效三方面各有異同。

其一實施主體。制度變遷是各方主體博弈的結果，明晰的產權劃分，以及明確各主體的權利是宅基地使用權抵押貸款制度創新的先決條件。上述三種模式在對宅基地的確權頒證上具有同一性，均牢牢地把握了明晰宅基地“三權”是該制度實施的基準這一原則。但是，在制度變遷的多方博弈中因各主體的力量不同以及發揮的作用不均等，致使三種模式存在本質的差異。寧夏平羅的政府主導型模式是在政府主導下，各金融機構積極參與基礎之上進行的，該模式下政府在制度創新的博弈中起主導作用且是主要力量，金融機構次之，這一點從政府連續發布文件明確宅基地使用權抵押貸款具體操作流程得以顯現。四川瀘縣模式是以金融機構為主體的宅基地制度改革，在進行宅基地使用權抵押貸款的最初探索階段，金融機構便積極參與政策討論并做先期試點，隨著改革的深入，金融機構扮演的角色也愈加重要，已在制度創新的博弈中起著至關重要的作用。成都郫都區的改革賦予了農民更多的自主權，充分發揮農民在制度變遷過程中的主導作用，因而是一場以農民為主的宅基地產權制度改革，其發起點是迫切需要擔保資金的農民，由農民提出申請，然后雙方簽訂抵押貸款合約，最后登記備案。

其二實現機制。①擔保機制，三種模式都是通過成立擔保公司或者由擔保平臺給予抵押貸款主體以信用擔保，從而確保抵押貸款過程順利進行；②抵押機制，三種機制都對抵押貸款的主體、客體以及客體價值評估做了明確規定，雖三種模式有細微差別，但核心內容是相同的，即主體為迫切需要資金的農民，客體為宅基地使用權以及宅基地之上的房屋，同時還設立了多種價值評估機構；③風險分散機制，在三種探索模式中政府都投入了一定的資金作為風險保障金用于預防在抵押貸款過程中可能出現的風險，但是平羅模式較其他兩種模式多設立了一個風險預警機制，以掌握貸款過程中的風險信息并強化監督。從風險預警到風險保障，使得平羅模式的風險分散機制更加牢固。

其三經濟績效考察。制度之于經濟績效的作用是無可替代的。本質上制度產生的激勵會影響各實施主體的行為，由于不同模式下各主體的力量及其所發揮的作用各異，加之制度的外部環境，譬如不完全市場、相對價格水平等在不同的地區呈現差異，最終產生的經濟績效也不盡相同。就上述三種模式看，成都郫都區的貸款金額最大，四川瀘縣次之，寧夏平羅最少。三地的貸款大多用于生產經營、旅游餐飲等二、三產業的發展，且貸款金額大更有利于盤活農地資源，也更有利于發展農村的二、三產業，從而有利于發展農村經濟。但因市場環境不同所帶來的經濟績效不一。成都郫都區和四川瀘縣相對于寧夏平羅的市場發展更完善，加之金融機構和農民在抵押貸款制度實施中起著更為突出的作用，所帶來的經濟績效也更優。

表1 宅基地使用權抵押貸款三種實現模式對比

綜上，透視宅基地使用權抵押貸款，其主體應該是農民和金融機構，而政府應當發揮輔助作用，在市場發育完善的地區尤其更應當充分發揮農民和金融機構在博弈中的作用，政府只作為“守夜人”負責規范和監督各方主體的行為，這樣能產生更大的經濟績效。未來宅基地使用權抵押貸款制度的路徑依賴的強化方向應是如此。

五、宅基地使用權抵押貸款的治理機制：重要性與內涵

1.宅基地抵押貸款制度與國家治理體系和治理能力現代化

十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，該《決定》提出要堅持和完善社會主義制度，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化。理論與實踐均表明，社會主義制度的完善與國家治理的現代化進程絕不是各自獨立、相互靜止的，相反，二者是相互作用、彼此優化、動態調整的。一方面，社會主義制度是國家運行的規范與準則，是國家本質的根本體現，國家通過制度設計、制度安排和制度實施對日常事務進行規范和管理，是構建現代化國家治理體系和提高治理能力的基石，但制度畢竟是動態調整的結晶，只有通過制度的不斷優化才能提高國家在政治、經濟、文化、生態等方面的水平，從而通過一系列的有效制度提高國家治理能力；另一方面，國家治理現代化是制度優化的外在表現，國家治理能力的優劣可以影響制度實施的效能，若國家治理能力低下，制度在執行過程中將很難充分發揮作用，制度效能也難得以體現，因此構建現代化的國家治理體系和提高國家治理能力是充分發揮制度效能的重要保障。從生產力和生產關系、經濟基礎與上層建筑的辯證關系看，生產力決定生產關系，生產關系反作用于生產力；經濟基礎決定上層建筑，上層建筑反作用于經濟基礎。制度作為一種生產關系需要隨著生產力的發展而不斷完善。國家治理作為上層建筑的重要組成部分受經濟基礎的影響，且本質上受生產力水平所決定。生產力的發展水平是制度完善和推進國家治理體系及治理能力現代化的根本動力。總之，社會主義制度的完善和國家治理體系與治理能力現代化的推進是生產力發展的必然要求，二者隨著生產力的不斷發展進行動態調整，且相互影響，共同促進社會制度的進一步完善和國家治理體系、治理能力現代化進程向前推進。

而鄉村作為國家不可或缺的部分，其內部治理與制度之間也存在相應的辯證關系。理順治理與制度之間的關系，有利于社會主義制度的完善和現代化國家治理體系的推進以及治理能力的提升。我們不得不面對的事實是，鄉村治理至今仍是國家治理的短板，且鄉村制度不完善。究其根本原因在于鄉村治理和鄉村制度不適應當前農村生產力的發展水平，仍處在動態調整中，并且二者的調整力度、方向各異。譬如，近年來農村產權制度不斷調整，宅基地使用權抵押貸款制度的產生即是鄉村制度適應生產力發展的結果。然而鄉村治理的現代化進程相對緩慢，鄉村治理和鄉村制度之間的相互促進作用難以充分發揮，甚至成為阻礙。分析目前阻礙鄉村治理現代化的因素主要有三點：一是農村人口隨著城市化進程的加快大量流失，致使治理主體缺少，這已成為掣肘鄉村治理的主要因素；二是農村經濟發展疲乏，尤其集體經濟原地踏步，鄉村日常治理因缺乏資金導致治理形式單一、效能低下；三是鄉村治理和制度之間沒有形成良好的互動效應，更多的是各自為政。通過審視鄉村治理與宅基地使用權抵押貸款制度之間的內在邏輯不難發現，宅基地使用權抵押貸款制度的孕育而生能夠有效地解決鄉村治理面臨的窘境，該制度的實施將有利于資金流向農村發展二、三產業，農民可以通過進工廠或辦農家樂等形式實現充分就業，減少農村人口流失，而對外來新型經營主體的吸引將為鄉村治理提供多元化的治理主體；其次，通過喚醒“沉睡”的宅基地資源，使資源變資產，可增加流向農村的資金流，促進農村二、三產業發展，提升集體經濟和農民收入，為鄉村治理提供經濟基礎；最后，宅基地抵押貸款制度的實施可以減少因宅基地歸屬問題或農民因貸款資金交易失敗所導致的無家可歸等糾紛，減少鄉村治理中的阻力。另一方面，鄉村治理的優化有利于宅基地抵押貸款制度的實施，通過對鄉村政治、經濟、文化、生態等的治理，有利于形成穩定的鄉村社會，提高農民的素質，這反過來又有利于宅基地抵押貸款制度的實施。因此，鄉村治理和宅基地抵押貸款制度呈現為一種雙向的影響，通過動態調整，在適應農村生產力發展水平的基礎上，宅基地抵押貸款制度可以促進鄉村治理現代化進程，同時鄉村治理的優化又可以促進宅基地抵押貸款制度的完善。總之，宅基地抵押貸款制度既是農村制度的組成部分，同樣也是社會主義制度的一分子，理應通過加快鄉村治理現代化進程，推進國家治理體系和治理能力現代化。

2.宅基地使用權抵押貸款的治理機制完善問題

完善宅基地使用權抵押貸款制度顯然有利于推進國家治理體系和治理能力現代化，然而現階段宅基地抵押貸款制度仍面臨許多問題亟待解決。近年來，全國各試點地區也在積極探索，尋求適應各地區情況的解決方案。從宏觀層面分析，目前宅基地抵押貸款政策也需要完善與發展，尤其以下幾方面：

首先，應完善產權治理機制。產權混亂是導致產權治理失效的主要因素。當前應加快宅基地的確權頒證，準確定位宅基地的使用權并還權賦能，有效地解決產權治理困境。確權頒證對于宅基地使用權的抵押貸款非常重要。通過確權頒證明確農民的宅基地資格權和使用權，有利于減少宅基地使用權抵押貸款制度實施過程中的交易成本，提高宅基地使用權抵押貸款制度的實施效率，更大程度地釋放宅基地的潛在價值。一方面應對宅基地的使用權進行準確定位，明晰宅基地“三權分置”中的所有權、資格權以及使用權“三權”的權能邊界，防止在政策執行過程中出現權能重疊和權利行使混亂；另一方面應還權賦能，賦予宅基地使用權可抵押之權利，解除在宅基地使用權抵押貸款過程中來自政策的阻礙，唯如此才能徹底放活宅基地使用權。

其次，建立健全擔保和抵押市場機制。擔保機制的建立與完善是抵押融資過程中必不可缺的環節，目前宅基地使用權抵押融資市場上的所謂“擔保人”大多為政府以及由政府投資建立的擔保公司，隨著農民對資金需求的激增，因“擔保人”范圍有限已在一定程度上阻礙了抵押融資的開展，適當擴大范圍，譬如建立政府、擔保公司、金融機構、合作社等全方位、寬領域的擔保平臺，對于深化抵押貸款具有促進作用。抵押機制是宅基地使用權抵押貸款的核心環節，盡管目前的抵押機制中對抵押的主客體以及客體的價值評估都有明確規定，但仍需進一步完善。抵押的主體應適當擴大，從事規模化經營的農業大戶、小微企業主、農村個體工商戶等都可以作為抵押的主體；抵押的客體則仍然是宅基地使用權和宅基地上的房屋。同時還應建立專業的宅基地使用權評估機構以便對宅基地使用權及住房進行準確評估。以往的評估大多采取銀行等金融機構為主導或者雙方談判協商的辦法，難免產生誤差，因為在這種評估體系中，農民往往處于弱勢方，利益有可能被侵害。專業評估機構的建立可以減少雙方信息不對稱帶來的影響，使宅基地使用權抵押貸款過程更加公平，從而切實保護農民的宅基地財產權。

再次，建立風險預警和救濟、處置機制。其一，在雙方簽訂抵押貸款合約后，需要建立風險預警機制，加強對抵押貸款主體的監督，準確掌握其經營風險信息，根據實際情況提前做出舉措，防患于未然。其二，合理的救濟與處置機制必不可少，一旦雙方簽訂了抵押貸款協議，若抵押貸款主體不能按時償還擔保資金，一方面金融機構的利益有可能受損，另一方面金融機構一旦將抵押貸款主體的宅基地使用權及房屋進行再次流轉，必然使以宅基地為居住保障的農民變得“無家可歸”，激化社會矛盾。政府風險保障機制的建立可以有效地避免類似情況發生。風險保障基金實質上是讓政府成為抵押權人，可保證有正當理由不能按時還款的農民以政府的風險資金做償還，這不僅使農民的住房得到保障，同時也確保金融機構的利益。

最后，完善農村社會保障體系。現階段很少有農民將自己的宅基地使用權用于抵押貸款的重要原因是農民的社會保障體系不完善，懼怕因宅基地抵押貸款使自己喪失最后的居住保障，故需要完善農民的社會保障制度，包括醫療制度、戶籍制度、教育制度等，讓農民放心大膽地將自己的宅基地使用權進行流轉抑或抵押貸款，提高宅基地的利用效率，促進農村經濟發展。

綜上所述，當前我國的宅基地使用權抵押貸款制度還處在試點階段，成效凸顯的同時也顯露出一些亟待研究解決的問題。作為農村制度的重要部分，需要我們不斷地對其進行探索，在落實宅基地使用權、穩定農民資格權的基礎之上放活其使用權，創新多元化的宅基地使用權抵押貸款模式，不斷地完善宅基地使用權抵押貸款制度，使其成為推動鄉村治理現代化的動力，進而為推進國家治理體系和治理能力現代化貢獻一分力量。

① 數據來源：國家統計局網站http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201901/t20190121_1645752.html。

② 數據來源：根據《中國住戶調查年鑒(2018)》提供的數據，2017年的農村住宅面積為6.69億平方米，2005年的農村住宅面積為6.23億平方米，再經計算而得。

③ 黃礪 ：《農戶隱性占地行為與宅基地改革路徑》，《資源科學》2020年第2期。

④ 韓保江、楊麗： 《新中國70年工業化歷程、成就與基本經驗》，《改革》2019年第7期。

⑤ 何承斌 ：《我國農村宅基地使用權抵押貸款的困境與出路》，《現代經濟探討》2014年第12期。

⑥ 嚴金明、迪力沙提、夏方舟： 《鄉村振興戰略實施與宅基地“三權分置”改革的深化》，《改革》2019年第1期。

⑦ 高海：《論農民住房有限抵押》，《中國農村觀察》2017年第2期。

⑧ 鄒偉、徐博、王子坤 ：《農戶分化對宅基地使用權抵押融資意愿的影響——基于江蘇省1532個樣本數據》，《農村經濟》2017年第8期。

⑨ 韓立達、王艷西、韓冬 ：《農村宅基地“三權分置”:內在要求、權利性質與實現形式》，《農業經濟問題》 2018年第7期。

⑩ 黃忠 ：《城鄉統一建設用地市場的構建:現狀、模式與問題分析》，《社會科學研究》2018年第2期。