建立財政支出績效評價指標庫重點、難點解析
——以科技館科普大篷車萬里行項目為例

文/王趙興 （安徽省科學(xué)技術(shù)館）

當前，預(yù)算績效管理制度逐步建立，績效評價方法不斷豐富，評價范圍不斷擴大，績效評價指標體系不斷健全，預(yù)算績效管理框架逐漸清晰，中央和地方財政部門預(yù)算績效管理工作正在有序開展。但是，與發(fā)達國家相比，我國的預(yù)算績效管理工作起步較晚，目前仍處于發(fā)展階段。因為發(fā)展滯后，績效管理工作基礎(chǔ)比較薄弱，績效評價指標體系需要豐富與完善。

一、建立財政支出績效評價指標庫的必要性

為貫徹黨的十九大提出的“加快建立現(xiàn)代財政制度,建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”精神，中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》。早在2011年，財政部就先后出臺了《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》《財政支出績效評價管理暫行辦法》等部門規(guī)章。從法規(guī)層面看，加快建立財政支出績效評價指標庫，是全面實施預(yù)算績效管理的關(guān)鍵點，是落實黨中央建立現(xiàn)代財政制度這一戰(zhàn)略部署的重要舉措。上述文件和法規(guī)的出臺，為順利推進全面實施預(yù)算績效管理提供了法制保障。從理論層面看，績效評價作為預(yù)算績效管理鏈條的重要環(huán)節(jié)，還存在績效評價方面的人才隊伍匱乏、理論研究不足、指標體系不夠全面等問題。人才的缺失，理論發(fā)展的滯后，影響到績效評價指標體系的完善和績效評價結(jié)果的客觀公正。因此，加快建立財政支出績效評價指標庫，成為全面實施預(yù)算績效管理的重中之重。從實踐經(jīng)驗看，績效評價在試點工作中積累了寶貴經(jīng)驗，也暴露了諸多問題，比如指標設(shè)置不全面，定量分析缺乏歷史數(shù)據(jù)支撐，定性分析與績效目標不一致，權(quán)重和分值設(shè)定不科學(xué)等。這就要求統(tǒng)籌設(shè)置個性指標時從實際出發(fā)，具體情況具體分析，體現(xiàn)個性化特征；設(shè)置共性指標時能夠全面、具體、可操作，體現(xiàn)標準化特征。

二、建立財政支出績效評價指標庫的重點

（一）評價指標的選取

《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》提出：建立健全定量和定性相結(jié)合的共性績效指標框架，構(gòu)建分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的核心績效指標和標準體系，逐步實現(xiàn)績效信息橫向可比較、縱向可追溯。創(chuàng)新評估評價方法，提高績效評估評價結(jié)果的客觀性和準確性。因此，在選取評價指標前，應(yīng)根據(jù)地區(qū)差異和行業(yè)特點做好評價分類。科技館科普大篷車萬里行項目為安徽省科學(xué)技術(shù)館省級財政專項資金項目，專門用于科普大篷車科普展教活動。它有別于科技館常設(shè)展廳展覽活動，是以年度為單位在科技館外進行的科學(xué)普及活動，除了用于科普活動的支出外，還會發(fā)生因大篷車外出而產(chǎn)生的公務(wù)用車費用。所以，在評價指標的選取上，應(yīng)綜合考慮其他室外科普活動項目績效評價指標，重點在科普活動的次數(shù)、公眾的參與度和公眾滿意度等。

《財政支出績效評價管理暫行辦法》將績效評價指標分為共性指標和個性指標兩大類，其中，共性指標包括預(yù)算執(zhí)行情況，財務(wù)管理狀況，資產(chǎn)配置、使用、處置及其收益管理情況等。個性指標包括績效指標和修正指標，是在確定具體評價對象后，通過了解、收集相關(guān)資料、信息，結(jié)合評價對象不同特點和財政支出具體設(shè)定目標來設(shè)置（選定）特定的指標。

現(xiàn)在以2019年度安徽省科技館科普大篷車萬里行項目為例，設(shè)計績效評價指標（見表1）。

表1 績效評價指標

上述績效評價指標能夠反映科普大篷車萬里行項目的功能，一二三級指標層級清楚，在具體評價時具有可操作性。但是，該指標庫也存在一些問題:一是指標名稱不規(guī)范，如一級指標“資金管理績效”，應(yīng)該表述為“財務(wù)管理”“項目管理績效”應(yīng)該表述為“項目管理”。二是指標不全面。如一級指標中，“資金管理績效”是共性指標，二級指標僅包括“資金管理情況”，還可以包括：預(yù)算執(zhí)行情況，采購管理情況，固定資產(chǎn)管理情況，財務(wù)支出結(jié)構(gòu)的合理性，內(nèi)控建設(shè)與管理情況，上期審計與整改情況等。三是指標設(shè)計不合理。如一級指標中，“項目管理績效”是個性指標，二級指標包括項目管理、科普展教活動、科普活動進校園進社區(qū)、車載展品更新改造、科普專業(yè)人員培訓(xùn)等，“科普展教活動”和“科普活動進校園進社區(qū)”存在重復(fù)，“科普專業(yè)人員培訓(xùn)”可以作為“項目管理”的三級指標。因此，在“項目管理”指標下可以設(shè)置“運營管理”“社會影響力”“科普教育與展教活動”“公共服務(wù)”等二級指標。

（二）評價標準的確定

“財政支出績效評價的核心內(nèi)容是依據(jù)財政支出績效評價的分類，制定不同的評價值指標，根據(jù)評價工作的實際情況和相關(guān)歷史經(jīng)驗數(shù)據(jù)制定標準。”在財政支出績效評價標準值的選取上，分為行業(yè)標準、計劃標準、歷史標準和經(jīng)驗標準。由于科技館行業(yè)的特殊性，在績效評價標準值的選取上，往往以行業(yè)標準為主，歷史標準和經(jīng)驗標準為輔。在實踐中，科技館行業(yè)、主管部門與財政部門在建立財政支出績效評價標準值體系時，需要采集國家、其他省市地區(qū)同類財政支出績效信息，同時做好財政支出績效評價的行業(yè)標準值測算研究工作，大多采用行業(yè)標準的方法進行評價標準的確定。

如在二級指標“科普教育與展教活動”中，設(shè)定三級指標：“科普活動進校園進社區(qū)”，在評價標準上，設(shè)定“每年開展超過10場次（含10場次）的，得3分，開展超過5場次的，得2分，開展少于5場次的，得1分，未開展的，不得分。”這是科技館行業(yè)根據(jù)當年度的工作計劃在歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上針對省級場館作出的評價標準。

三、建立財政支出績效評價指標庫的難點

建立財政支出績效評價指標庫的難點，是指標權(quán)重的確定。對于各評價指標權(quán)重的確定，常常使用專家直觀判斷方法，即請一定數(shù)量的專家根據(jù)自己的經(jīng)驗和知識，對績效評價體系的各級指標，依據(jù)重要程序賦分，再采用數(shù)字平均法對分值進行歸一化處理。

一級、二級、三級指標在分值上如何確定權(quán)重？這是建立財政支出績效評價指標庫的難點。相同的評價指標，相同的評價標準，在確定指標權(quán)重時采用不同的評價方案，會得出不相同的評價結(jié)果。仍以科技館科普大篷車萬里行項目為例。如“項目管理”“科普展教活動”“科普活動進校園進社區(qū)”“車載展品更新改造”“科普專業(yè)人員培訓(xùn)”，分別賦分12分，20分，20分，20分，13分，和分別賦分5分，30分，30分，15分，5分，評價結(jié)果可能會出現(xiàn)很大不同。因此，如何客觀、公正地對指標權(quán)重進行計分設(shè)計，似乎是“仁者見仁，智者見智”，哪一種績效評價設(shè)計方案更能準確反映被評價單位的預(yù)算績效管理水平、評價結(jié)果更能公正反映被評價對象的預(yù)算績效評價項目？這是評價指標體系設(shè)計者的一個“難題”。因此，在建立績效評價指標庫時，把握好指標權(quán)重確定的四個原則，才能科學(xué)設(shè)計指標權(quán)重。

第一，全面性與重點性相結(jié)合，對重點指標加大權(quán)重。所謂重點性指標，是指能夠突出被評價單位的職能和功能，能夠重點反映實施項目的重要性和產(chǎn)出效果以及社會效益。仍以科技館科普大篷車萬里行項目為例。如二級指標中，“科普展教活動”最能體現(xiàn)項目功能，反映產(chǎn)出效果和社會效益。所以，“科普展教活動”指標為重點指標，應(yīng)加大權(quán)重。第二，定性評價與定量評價相結(jié)合，對定量評價加大權(quán)重。如“科普展教活動”下設(shè)計三級指標，“公眾參與度”和“公眾滿意度”。“公眾參與度”為定量指標，可以以場次和人數(shù)進行客觀統(tǒng)計，“公眾滿意度”為定性評價，可以采取問卷調(diào)查和現(xiàn)場分析等方法進行主觀評分。“公眾參與度”不高，“公眾滿意度”也會受到影響。所以應(yīng)加大“公眾參與度”這一類定量指標的權(quán)重。第三，過程評價與結(jié)果評價相結(jié)合，對結(jié)果評價指標加大權(quán)重。如，有沒有建立制度和執(zhí)行制度，這是過程評價指標，制度執(zhí)行得怎么樣是結(jié)果評價指標。在績效評價指標設(shè)計中，往往是只要有制度，不管制度是否有質(zhì)量，是否在執(zhí)行，均可得分，很少設(shè)計結(jié)果評價指標，如結(jié)果制度執(zhí)行的效果。第四，評價方法采取問卷調(diào)查和專家評議相結(jié)合，專家評議的指標加大權(quán)重。因為問卷調(diào)查的隨機性，覆蓋面窄，不能全部反映評價指標的真實情況，而專家評議的權(quán)威性不容置疑。

四、建立財政支出績效評價指標庫的策略

第一，績效評價的理論研究與具體實踐工作相銜接，理論要在實踐中不斷豐富、發(fā)展和完善。建立財政支出績效評價指標庫，需要理論支撐和理論創(chuàng)新，需要在實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上反復(fù)驗證。第二，要因地制宜開展建立財政支出績效評價指標庫工作。結(jié)合省份（地 區(qū)）、部門、單位實際，設(shè)計共性，突出個性，把握全面，強化重點。指標庫既能實現(xiàn)評價功能，又能反映項目功能和地方特色。第三，根據(jù)單位職能科學(xué)設(shè)定績效目標，績效目標可實現(xiàn)，評價指標可操作。對績效指標標準，要具體、全面。既能體現(xiàn)成本，又能反映效益，包括社會效益、生態(tài)效益，既要包括公眾滿意度，還要包括利益相關(guān)者滿意度，如主管部門、財政部門、單位內(nèi)部員工等。

五、結(jié)語與建議

建立財政支出績效評價指標庫是績效評價管理工作中的一項重要工作。它與績效目標的設(shè)定、評價方法的選擇、評價成果的運用等一起構(gòu)成財政支出績效評價管理體系。

建議在績效評價工作中形成經(jīng)費保障機制，加大相關(guān)工作資金投入；加快績效評價專業(yè)人才隊伍培養(yǎng)與建設(shè)，推進績效評價指標體系的理論研究，區(qū)分不同層級、不同地域、不同規(guī)模的科普場館分類制定指標庫，做好評價指標庫的頂層設(shè)計，將指標庫不斷發(fā)展和完善。