推進秸稈綜合利用發展農業循環經濟

■ 何麒麟 徐 杰 丁志遠

大力發展農業循環經濟，全面推動農業廢棄物利用資源化，生產過程清潔化、產業鏈接循環化、是加快轉變農業發展方式，增強農業可持續、高質量發展能力，加快推進生態文明建設的必然要求。農作物秸稈是農業生產的副產品，分布十分廣泛，資源總量巨大，是重要的有機生物質資源。集約、高效、綜合利用農作物秸稈，對構建農業資源循環體系起著至關重要的作用。

上海市全面推進農作物秸稈綜合利用工作始于2010年。經過十年的探索和實踐，已初步構建起推進秸稈綜合利用的政策制度體系，形成以秸稈還田利用和肥料化、飼料化、基料化、原料化、燃料化等離田利用方式雙措并舉的利用格局。2019年，本市糧油作物秸稈綜合利用率超過了96%，2020年預計可達96.5%以上。雖然本市農作物秸稈綜合利用比例位居全國前列，但在推進工作中也面臨著一些新問題和瓶頸，需要進一步創新體制機制，拓寬利用渠道，優化配套服務，不斷完善秸稈綜合利用的長效機制。

2019年本市秸稈資源產生量統計表（本市域內）

一、本市農作物秸稈資源現狀

自2019年起，農業農村部啟用了全國秸稈資源臺賬系統。按照全國對秸稈資源的統計口徑，產生秸稈的農作物主要包括水稻、小麥、玉米、馬鈴薯、甘薯、木薯、花生、油菜、大豆、棉花、甘蔗等，但不包括蔬菜、果樹。

按照農業農村部的相關要求和統計口徑，本市開展了秸稈資源數據的采集、填報和匯總工作。在全市各級農業農村部門的共同努力和各類生產經營主體的支持配合下，現已較為全面地掌握了本市2018年和2019年秸稈資源的相關情況。統計數據顯示，本市農作物秸稈以水稻為主，小麥秸稈產生量下降明顯，2019年產生的小麥秸稈量僅為2018年的10.8%；玉米和油菜等作物產生的秸稈總量相對較少，分別占總量的2%和1%左右；此外還有零星種植的棉花、大豆等作物產生秸稈。

二、本市秸稈綜合利用支持政策

本市自2010年以來，已連續出臺了四輪秸稈綜合利用補貼政策。當前實行的政策為上海市發展和改革委員會、上海市農業農村委員會、上海市財政局、上海市生態環境局等四部門于2019年聯合制定下發的《關于持續推進農作物秸稈綜合利用工作的通知》。

當前政策對本市范圍內水稻、油菜秸稈，以及茭白廢棄物的綜合利用給予支持，支持對象主要包括兩類：一是對水稻、油菜秸稈實施機械化還田的本市農機戶、農機服務組織及相關農業企業。二是開展秸稈離田利用的本市單位。與上一輪政策相比，主要是結合本市糧食作物種植結構調整的需要，不再對二麥秸稈綜合利用給予補貼，同時將茭白廢棄物的離田利用納入了支持范圍。具體的支持內容有五個方面：一是對水稻、油菜秸稈實施機械化還田的本市農機戶、農機服務組織及相關農業企業，給予50元/畝的資金補貼。補貼資金由市、區兩級承擔，根據各區財力狀況確定了不同的承擔比例，對于農業比重較大的區給予傾斜。二是對收購本市水稻、油菜秸稈，并在本市實施秸稈離田利用的單位，按實際利用量，給予300元/噸的資金補貼。補貼資金由市、區兩級承擔，其中市級承擔80%。三是對收購本市茭白秸稈并在本市實施離田利用的單位，按照實際利用量，給予25元/噸的資金補貼。四是對于實施秸稈綜合利用的項目，給予固定資產投資補貼，具體按照上海市循環經濟發展和資源綜合利用專項扶持政策執行。五是對購置秸稈利用相關農機具給予定額補貼，具體按照上海市農業機械購置補貼政策執行。

在操作層面上，市農業農村委在利用單位申報和區農業農村委審核的基礎上，委托專業機構開展核查，形成核查工作報告，并將核查工作經費撥付申請、核查工作報告等材料報送市發展改革委。市發展改革委會審核后，下達資金使用計劃。市財政局根據市發展改革委關于秸稈綜合利用市級補貼資金撥付函，于次年3月31日前將上年度市級補貼資金下達至相關區、市屬單位和核查工作承擔單位。區級財政將市區兩級補貼資金統一撥付至農機戶、農機服務組織和相關企業。按照以上政策，2020年本市共分兩批下達了市級補貼資金7417.34萬元。

三、本市秸稈綜合利用情況

秸稈資源臺賬統計數據顯示，本市近兩年來按照農業優先，多元利用的原則，秸稈綜合利用比例總體較高。其中秸稈還田仍然是最主要的利用方式，其他離田利用方式主要包括基料化、燃料化、飼料化、肥料化等。

2018年各類綜合利用中，機械化還田比例為77.7%，食用菌基料占11%，燃料化利用占8.7%，飼料化利用占1.6%，作為輔料加工有機肥料的約占1%。

2019年各類綜合利用中，還田利用達到近86%；其次為食用菌基料占8.4%，作為輔料加工有機肥料占2.2%；其余為飼料和燃料用途，所占比重均不足1%。從以上數據可以看出，本市秸稈綜合利用有以下幾個特點：

一是秸稈綜合利用比例總體較高。農業農村部的統計數據顯示，2019年全國秸稈綜合利用率為85.45%，共有19個?。ㄗ灾螀^、直轄市）的綜合利用率超過85%，其中利用率在90%以上的?。ㄗ灾螀^、直轄市）有10個。近年來，本市秸稈綜合率一直穩定在96%以上，處于全國先進水平。

二是秸稈綜合利用的方式相對穩定。近兩年的數據顯示機械化還田仍然是本市秸稈綜合利用的主要途徑，秸稈離田利用主要以肥料化、飼料化、燃料化和基料化等四種方式為主。其中基料化利用為本市最主要的離田利用方式；受本市畜牧業養殖規模等因素的影響，飼料化、肥料化利用比例不高。

三是機械化還田托底作用明顯。從利用情況來看，雖然2019年離田利用的秸稈數量與2018年相比有所下降，但全市秸稈綜合利用率總體仍然維持了較高的水平，主要原因是對于未能實現離田利用的秸稈，均通過機械化還田的方式加以利用。

四、桔稈綜合利用存在的問題

（一）離田利用比例總體不高

2018年秸稈離田利用比例為20.3%，2019年下降至12.3%，各類離田利用中，燃料化利用的數量下降最為明顯，占比由8.7%減少到0.8%，基料化利用和飼料化利用也有不同程度的下降。從全國情況來看，飼料化和燃料化為離田利用的最主要方式，其中飼料化的比例為23.24%、燃料化為15.19%，而基料化利用的比例僅為2.32%。本市范圍內畜牧養殖業規模小，對秸稈飼料需求總量有限。同時，受到環評等因素的影響，本市沒有生物質發電項目和新建的秸稈加工生物質燃料項目，生物質鍋爐項目也較難獲批，從而制約了本市秸稈燃料化利用。

（二）規模化利用秸稈的企業數量偏少

以2019年為例，全市申報秸稈補貼的64家企業中，全年利用秸稈數量在1000噸以上的企業僅有36家，不足60%。全年利用稈秸數量排名前三的企業均為食用菌生產企業，其中利用量最高的為金山區聯中食用菌合作社，全年利用約1.6萬噸左右；上海鼎瀛農業有限公司、上海林地藥材種植專業合作社分列第二、三位，全年利用量均在5000噸左右。近年來，本市引進和培育的秸稈綜合利用企業較少，新加入的秸稈利用企業以食用菌栽培為主，規模也不大，發展潛力有限。

（三）企業利用秸稈數量波動較大

部分有利用能力的企業利用秸稈數量變化較大。上海正絲農業科技有限公司在2018年收購和利用了超過4萬噸的本市水稻秸稈用于生產燃料棒，但自2019年“三秋”以來，未進行秸稈收購和利用。上海菇林源菌業專業合作社2018年收購和利用1.8萬噸本市水稻秸稈用于生產大球蓋菇，但2019年收購和利用量僅為2100噸。經走訪了解，主要原因是目前秸稈補貼下發的周期較長，企業流動資金壓力大。以“三秋”秸稈為例，從收購到補貼發放，時間周期超過一年，企業需要用現金向農戶支付秸稈收購款，但秸稈利用企業規模較小，現金流量有限，且普遍存在融資困難的問題，造成企業資金周轉困難，一定程度挫傷了利用企業開展下輪秸稈收購和利用的積極性。

（四）秸稈收儲仍然存在困難

在政策的支持下，部分秸稈粉碎及裹包設備已納入農機補貼目錄，較大地提高了秸稈田間收集能力，但受制于設施農用地指標等因素的限制，秸稈儲存問題仍未得到根本解決。秸稈收儲網點缺少規劃支撐，部分鎮、村只能通過零星地塊臨時堆放，限制了秸稈收集加工能力的提升，一定程度上也存在安全隱患和環境風險。

（五）秸稈政策覆蓋范圍有待擴大

自本市推進種植業結構調整，小麥種植面積逐步縮減后，鮮食玉米已成為本市第二大秸稈來源，秸稈產生量遠超油菜，但目前未納入政策支持范圍。除作物秸稈以外，本市地產蔬菜廢棄物總量大，處置方面存在困難，需要得到市級政策支持。

（六）秸稈政策執行效率有待提高

在市級核查過程中，在第三方完成面上核查工作后，對部分存在問題的申報單位進行深入核查往往要消耗大量的時間和精力。其原因主要有三個方面：一是部分企業對政策仍然不夠了解，部分基層農業部門對企業的指導和服務不夠，導致申報的資料不齊全。二是少數區農業農村部門的區級核查工作較為粗放，把關不嚴，部分問題在區級核查層面未能得到解決，給市級核查增加了難度。三是面對新出現的利用方式出現，相應的利用標準核定工作相對滯后，也在一定程度上影響了核查的效率。

五、完善本市秸稈綜合利用工作建議

（一）提升本市秸稈利用企業生產能力

目前，本市秸稈離田利用方式以基料化為主，結合農業產業結構調整的趨勢，預計在相當長的時間內基料化仍是秸稈離田利用的主要方式。本市從事工廠化生產食用菌的企業已具有一定的生產規模，且有部分企業通過調整工藝，逐步嘗試以作物秸稈為主要原料生產食用菌。建議以推進秸稈綜合利用重點區建設為抓手，擴大食用菌企業收集和利用本市作物秸稈的規模。同時，協調相關區農業農村部門做好區域內秸稈資源的調配工作，切實提升離田利用比例。此外，要關注以秸稈為原料的工業企業，對于符合本市產業發展導向的，可以幫助引進落地，從而進一步拓展秸稈離田利用渠道，提升秸稈原料化利用比例。

（二）構建和完善農作物秸稈收集儲運體系

指導各區和相關市屬企業結合農作物秸稈資源臺賬統計工作，在梳理轄區內農作物秸稈資源量的分布特點的基礎上，對秸稈利用量和利用潛力進行合理評估、研判和分析，切實解決收貯運體系建設中存在的短板問題。一是在秸稈產地半徑合理區域內合理布局秸稈收儲點，提升秸稈收儲環節初加工技術，健全服務網絡。二是組織協調區域內的秸稈綜合利用企業有序、就近收購秸稈資源，提高資源利用效率，降低資源利用成本，避免出現無序競爭行為。三是切實保障秸稈利用企業臨時堆放秸稈用地需求，逐步形成穩定的商品化秸稈收儲和供應能力，實現秸稈收儲運的專業化和市場化，推進秸稈規?；a業化利用。

（三）進一步發揮政策導向作用

本市秸稈綜合利用政策已經過四輪修改，政策覆蓋范圍不斷完善，對促進農業廢棄物利用發揮了很好的引導作用。比如為保護本市太湖流域水環境，市有關部門在第三輪政策制定過程中，將茭白廢棄物還田納入了支持范圍，又第四輪政策中將茭白廢棄物離田利用納入了支持范圍，極大地提升了相關企業利用茭白廢棄物的積極性。又比如隨著本市鼓勵休耕輪作種植綠肥，小麥種植規模大幅度調減，第四輪政策就不再對小麥秸稈綜合利用給予支持，對產業結構調整也起到了明顯的促進作用。目前本市種植業結構相對穩定，鮮食玉米已取代小麥成為本市第二大作物秸稈來源，且目前利用率低于水稻，以還田為主，相對粗放；部分生態敏感地區特色農產品的廢棄物處置壓力較大，如崇明區蘆筍種植面積達到1.2萬畝，總產量接近2.16萬噸，預計每年產生蘆筍秸稈近4萬噸，如果不能形成長期有效的利用機制，可能對生態環境產生不利影響。建議在下一輪市級政策修訂時將以上秸稈廢棄物納入市級補貼范圍，引導農戶和企業開展資源化利用，實現變廢為寶。

（四）提高補貼資金審核和發放效率

一是繼續加強對基層的業務指導。區、鎮農業部門要重點加強對離田利用企業在補貼申報過程當中的指導，提高企業對政策內容的知曉度。區級農業農村部門要強化區級核查，準確掌握轄區內離田利用單位的基本情況，發現問題要及時處理，情況復雜的要及時與市級溝通。二是加強信息化手段在審核過程中的運用。完善秸稈補貼申報平臺的相關功能，升級企業直報和區級審核功能，提升數據的及時性、公開度和完整度，繼續強化監督管理，提高申報資料的留存和提交效率。三是完善資金撥付方式。按照現行的政策，綜合利用單位從申報到獲得補貼的時間超過一年，周期明顯偏長，制約了綜合利用單位的積極性，建議與財政部門加強溝通，爭取在下一輪政策調整時進行完善。