改革開放以來 中國慈善事業的轉型發展*
——以國家發展戰略為分析視角

徐道穩

學界對我國慈善事業發展的回顧性研究成果不多。為數不多的研究成果大致包括建國以來的研究和改革開放以來的研究。這兩類研究成果的共同特點是對慈善事業發展的分期比較模糊和粗疏，對慈善事業發展僅限于描述性分析。有的研究對慈善事業發展不作分期，有的研究把新中國成立以來慈善事業的發展簡單分為改革開放前和改革開放后，也有學者以慈善組織形態、參與主體、政策體系為依據，將我國改革開放以來慈善事業的發展分為探索期、正名期、發展期和轉型期四個階段。(1)陳斌：《改革開放以來慈善事業的發展與轉型研究》，《社會保障評論》2018年第3期。筆者認為，對慈善事業發展分期有利于深入了解慈善事業發展過程、認識慈善事業發展規律，但是如何分期更加合理則值得探討。例如，改革開放是我國社會轉型也是慈善事業轉型的標志，而且這一轉型至今尚未結束，因此，將“轉型期”作為四十多年來的一個階段是否合適就值得商榷。本文嘗試以慈善事業發展特點和重要事件的時間節點為依據，將我國慈善事業的發展分為復蘇階段、管控階段、規范化階段、大眾化階段和法治化階段，在此基礎上總結我國慈善事業轉型發展的成就和特征，從國家發展戰略角度分析這種轉型發展的驅動力量，最后指出我國慈善事業可能的發展趨勢。

一、改革開放以來中國慈善事業的發展階段

對慈善事業發展如何分期見仁見智。本文認為，不同的發展階段可能共享某些特點，但是一定有一些不同的特征能夠區分此階段與彼階段的差別，而且這些差別是由某些標志性事件導致的，或者因這些事件得以強化。基于這一認識，本文將改革開放以來我國慈善事業的發展分為以下五個階段。

(一)復蘇階段(1978—1987年)

在社會主義計劃經濟體制下，民間慈善事業空間有限。黨的十一屆三中全會開啟了我國改革開放的新征程，慈善事業也逐步恢復生機。在改革方面，隨著工作重心的轉移，國家對社會領域的控制開始松動，全國性學術團體和基金會相繼成立，為我國慈善事業帶來了新氣象。1987年，彩票發行制度開始建立，為公眾參與慈善事業提供了新的渠道。在開放方面，我國開始與美國福特基金會、德國阿登納基金會、世界自然基金會等國際慈善組織交流互動。有學者回顧梳理指出，1987年，黑龍江省大興安嶺特大森林火災后，我國政府對接受國際援助的態度開始趨于主動和積極。(2)關于我國慈善事業改革開放的重要事件，參見張弦、魏宇《從“中國公益”走向“公益中國”——改革開放三十二年公益慈善發展史大掃描》，《社會與公益》2010年第1期。在復蘇階段，我國社會組織數量增長較快但總量偏少，以慈善為目的的社會組織就更少。(3)從1978年至1987年，我國全國性的社團總量從115個增加至514個，年平均增長率約為18%。參見詹軼《論中國社會組織管理體制的變遷——現代國家構建的視角》，《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2015年第4期。當時，我國各項事業百廢待興，慈善事業并不是政府工作的重點，也沒有受到社會各界的重視，這從學術研究成果的數量可見一斑。據筆者在中國知網上搜索(2020年8月2日，中文學術期刊數據庫)，從1979年到1989年，篇名中包含慈善的文章只有12篇，其中學術論文僅有2篇，主題分別是清代和宋代的慈善事業。

(二)管控階段(1988—1998年)

在改革開放的頭十年，我國社會組織活動處于無章可循的狀態，這種狀況直到1988年才有所改變。1988年9月，國務院發布《基金會管理辦法》。該法規內容粗疏卻創立了嚴苛的管理制度。(4)該法規僅14條1080字，對基金會的治理結構、監督管理、法律責任等重要內容缺乏規定。另外，將基金會定義為社會團體法人，混淆了社團法人和財團法人的區別。該辦法規定，設立全國性基金會須報中國人民銀行審查批準，向民政部申請登記注冊，并向國務院備案。地方性基金會須報中國人民銀行省級分行審查批準，向省級民政部門申請登記注冊，并向同級人民政府備案。這就是所謂的“三重管理體制”。1989年10月，國務院發布的《社會團體登記管理條例》(簡稱89版條例)延續了《基金會管理辦法》內容粗疏的特點，確立了社會團體雙重管理體制，這一體制延續至今。這一階段之所以稱為管控階段，不僅因為法規確立了雙重或三重管理體制，而且還因為政府對社會團體進行了兩次清理整頓。(5)兩次清理整頓的依據是：《國務院辦公廳轉發民政部關于清理整頓社會團體請示的通知》(國辦發〔1990〕32號)和《國務院辦公廳轉發民政部關于清理整頓社會團體意見的通知》(國辦發〔1997〕11號)。第一次清理整頓的重點是有“自由化”傾向或者以營利為目的的社會團體。第二次清理整頓重點是管理混亂、違法違規的社會團體。雙重管理體制和兩次清理整頓導致1990年代我國社會組織的數量增長緩慢。

(三)規范化階段(1999—2007年)

1999年6月，第九屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過《公益事業捐贈法》。該法對捐贈人和受贈人的范圍、公益事業的界定、捐贈財產的種類、捐贈財產的使用管理、優惠措施等做了明確規定，是一部真正意義上的慈善事業立法。與此相關的事件是，1998年，國務院頒布了《社會團體登記管理條例》(簡稱98版條例)和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》(簡稱“民非條例”)，2004年又頒布了《基金會管理條例》。98版條例延續了89版條例確立的雙重管理體制，但是其內容更充實也更科學。“民非條例”創立了社會組織的新形式，并設置了法人、合伙、個體三種民辦非企業單位組織形式，一定程度上降低了社會組織的設立門檻。《基金會管理條例》糾正了《基金會管理辦法》將基金會定義為社會團體法人的規定，將基金會分為公募和非公募兩類，并進行分類管理。經過1990年代的三次清理整頓，(6)三次清理整頓是指1991、1997和1999年國家對社會團體的整頓。社會組織的法規政策體系逐步完善，以上述三個條例為基礎的社會組織管理體系基本建成，社會組織進入規范化發展階段，社會組織數量穩步增長。

(四)大眾化階段(2008—2015年)

這一階段之所以稱為大眾化階段，是因為社會公眾廣泛參與慈善捐贈、志愿服務和慈善事業監督和推動。2008年，我國南方部分地區冰凍災害和汶川特大地震極大地刺激了民間慈善捐贈的熱情，當年社會捐贈總額達到764億元，是2007年的5.7倍。(7)社會捐贈數據參見《2008年民政事業發展公報》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/。2008年北京奧運會吸引了大量的人士參與志愿服務，當年志愿者至少增加了1472萬人。(8)《2008—2018中國公益慈善十年十大熱點，有你更溫暖！》，https://www.sohu.com/a/242295016_99988073。筆者訪問時間為2020年8月25日。2008年因社會捐贈和志愿服務的激增被媒體稱為“中國民間慈善元年”。2010年，青海省玉樹地震再次掀起社會捐贈熱潮，但是隨后有關部門要求所有善款由政府統籌使用的規定受到部分公眾的強烈質疑。2011年發生的“郭美美事件”又引發公眾對官辦慈善和政社關系的熱烈討論。大眾化階段的顯著特點是民間倡導、民間發動、民間運作、民間負責，這一點在“免費午餐”等項目中得到充分體現，在互聯網慈善中更是得到了升華。以“冰桶挑戰賽”和“99公益日”為代表的互聯網慈善開創了大眾慈善的新形式，深入推動了慈善事業的大眾化。

(五)法治化階段(2016年—)

2016年，《慈善法》和《境外非政府組織境內活動管理法》的頒布標志著我國慈善事業發展進入法治化階段。2017年，國務院頒布了《志愿服務條例》，民政部及相關主管部門也對慈善組織認定、慈善募捐、慈善信托、信息公開、保值增值、彩票公益金使用管理等作出規定，(9)慈善法發布后，民政部和有關部門相繼出臺《慈善組織認定辦法》《慈善組織信息公開辦法》《慈善信托管理辦法》《慈善組織互聯網公開募捐信息平臺基本管理規范》《慈善組織互聯網公開募捐信息平臺基本技術規范》《社會組織信用信息管理辦法》《慈善組織保值增值投資活動管理暫行辦法》《民政部彩票公益金使用管理辦法》等。基本形成了以《慈善法》為主體、以行政法規和部門規章為支撐的慈善法律體系。慈善事業的法治化不僅表現在慈善法律體系基本形成，而且還表現在給民間慈善松綁，慈善的民間化和社會化趨勢日益明顯，主要有：慈善募捐資格條件統一，符合《慈善法》規定條件的社會組織均可獲得公開募捐資格；慈善信托方興未艾，截至2020年6月底，全國慈善信托備案共420筆，信托財產合同總規模32.58億元；(10)數據源自民政部2020年第三季度新聞發布會，http://lyzx.mca.gov.cn:8280/asop/templates/n27/interviewlog.html。互聯網慈善進一步發展，“99公益日”等互聯網募捐屢創新高；公益創投、社會企業等社會創新蓄勢待發，成都、北京、深圳、順德等地開啟社會企業認證，出臺相關政策支持公益創投和社會企業發展。

二、改革開放以來中國慈善事業的發展成就

(一)社會組織總量增長較快，基金會發展尤為迅速。

從社會組織總量看，經過1990年代的三次清理整頓后，社會組織進入正常發展軌道，總量從1999年14.3萬增長到2018年的81.7萬，增至原來的5.71倍，年均增長率為9.6%。從社會組織構成看，社會團體和民辦非企業單位都在穩步增長，但是民辦非企業單位增長速度更快，至2018年，民辦非企業單位數量達到44.4萬個，比社會團體多7.8萬個。

注：本圖根據各年度民政事業發展統計公報提供的數據制作。社會組織總量等于社團、民非和基金會的總和，本圖未顯示基金會數據。

基金會的發展速度遠高于社會組織總量。從發展趨勢看，2003年到2018年，基金會總數從954個增加到7034個，增加至原來的7.37倍，年均增長率為14.24%。從基金會構成看，2007—2018年，公募基金會增長至原來的2.13倍，年均增長率是7.1%；非公募基金會增長至原來的11.72倍，年均增長率為25.1%。2007年，公募基金會數量是非公募基金會的2.07倍，但是三年以后的2011年，非公募基金會數量第一次超過公募基金會。至2018年，公募基金會只占基金會總數的27.4%，非公募基金會占72.6%，后者是前者的2.65倍。

注：本圖根據各年度民政事業發展統計公報提供的數據制作。

(二)社會捐贈總額穩步增長，福彩公益金增長較快。

社會捐贈總額是指社會各界向政府部門和社會組織捐贈款項的總和。2008年前，社會捐贈總額一直在低位徘徊，2008年，因上文提及的原因，捐贈總額陡然大幅增加。隨后又有所下降，特別是“郭美美事件”后陷入低谷，近年來政府部門和社會組織接受的捐贈款項總額再次穩步提升。2018 年，全國社會組織捐贈收入達 919.7 億元，比上年增長26.1%。(11)《2008年民政事業發展公報》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/。

注：本圖根據相關年份《民政事業發展公報》提供的數據制作。社會捐贈總額是指民政部門和社會組織接受捐贈的總和。圖中2018年的數據是社會組織接受捐贈的數據，公報沒有公布民政部門接受捐贈的數據，但是據筆者推估這一數據應該不大。2017民政部門接受社會各界直接捐贈款只有25億元。

福利彩票銷售1987年起步后穩定增長，2008年開始增速加快，近年來有所放緩。2018 年中國福利彩票銷售額達到2245.6 億元，籌集彩票公益金 643.6 億元，占銷售總額的28.7%。(12)《2008年民政事業發展公報》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/。

(三)慈善品牌影響巨大，慈善事業社會效益明顯。

在四十多年的發展過程中，許多慈善項目脫穎而出，成為影響廣泛的慈善品牌，“希望工程”“春蕾計劃”“99公益日”等是其中的佼佼者。“希望工程”由共青團中央和中國青少年發展基金會于1989年發起，截至2019年累計接受捐款161億元，資助家庭困難學生617.02萬名，援建希望小學20359所，同時，還在貧困地區實施圓夢行動、希望廚房、鄉村教師培訓等項目，成為我國最富影響力的慈善品牌之一。(13)希望工程介紹參見中國青少年發展基金會網站，https://www.cydf.org.cn/。“春蕾計劃”是由全國婦聯倡導、中國兒童少年基金會發起實施的旨在關注女童教育和女童保護的慈善品牌項目，截至2019年累計接受捐款21.18 億元，資助春蕾女童超過369萬人次，捐建春蕾學校1811所。(14)中國兒童少年基金會：《花開綻放 碩果豐實——“春蕾計劃”實施30年成果報告》，《中國婦運》2019年第11期。“99公益日”是由騰訊公益等多家慈善組織于2015年聯合發起的全民慈善活動，至2019年，共有9750萬人次參與捐款，累計募得善款60.25億元。(15)《“99公益日”五年：近1億人次參與捐贈，累計籌款超60億》， https://www.sohu.com/a/358106155_120063265。上述慈善品牌產生了巨大的社會影響和顯著的社會效益。值得指出的是，希望工程和春蕾計劃等慈善品牌一方面啟蒙了國內民眾的慈善方式和慈善理念，使數以億計的受眾受益；另一方面也為國際社會了解中國慈善呈現了一扇窗口，為中國慈善走向世界奠定了基礎。“99公益日”等互聯網慈善品牌更是創造了全民慈善的新形式，有力地推動了慈善事業大眾化的發展。

(四)慈善方式逐漸多樣，現代慈善理念正在形成。

隨著慈善事業大眾化的深入發展，普通人的行善方式也逐漸多樣化。除捐款捐物外，越來越多的人加入到志愿者隊伍中。據統計，至2018年底，全國共有經常性社會捐贈工作站(點)和慈善超市1.2萬個，其中慈善超市3464個。(16)《2008年民政事業發展公報》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/。另據測算，2018年，我國全社會捐贈總額1128億元，彩票公益金募集資金1313.62億元，其中福彩公益金643.59億元，體彩公益金670.03億元；全國共有1.98億人次志愿者提供志愿服務時間21.97億小時，總價值823.64億元。上述社會捐贈、彩票公益金和志愿服務三項之和構成中國社會公益資源，總價值約3265億元。(17)宋宗合：《2017—2018年度中國慈善捐贈報告》，載楊團主編《慈善藍皮書：中國慈善發展報告(2019)》，社會科學文獻出版社2019年版，第42頁。因統計口徑不同，慈善藍皮書中的有關數據與民政部公布的數據有出入，但并不沖突。藍皮書測算2018年全社會捐贈總量是1128億元，民政部公布的是919.7億元，后者沒有包括民政以外的政府部門、事業單位、人民團體、宗教機構接受的捐贈，據測算，這部分捐贈約為200億元。關于志愿服務，藍皮書測算的是所有志愿者，民政部公布的是注冊志愿者。民政部2020年第三季度新聞發布會公布，至2020年6月，全國注冊志愿者達1.72億人，注冊志愿團體73.5萬個，累計記錄志愿服務時間超過22.2億小時。除自愿捐款捐物、志愿服務外，公眾還積極參與慈善事業的社會監督。公眾在玉樹地震后對善款由政府統籌使用的質疑，在“冰花男孩事件”中對善款去向的追問、對“消費苦難”的批評，對“同一天生日”籌款事件、黑土麥田事件、春蕾計劃資助男孩等事件的討論展現了公眾參與慈善的另一種方式。綜上，我們可以看出，我國已經基本形成了捐款捐物和志愿服務相結合、線上慈善和線下慈善相結合、行動倡導和批評監督相結合的立體慈善網絡，同時，理性參與和公開透明的慈善理念也逐步形成。

三、中國慈善事業轉型發展的特征

(一)慈善理念：從行善積德到社會變革

我國傳統文化中蘊含著豐富的慈善思想。儒家文化提倡“不獨親其親，不獨子其子”，(18)《禮記·禮運篇》。“老吾老，以及人之老；幼吾幼，以及人之幼”。(19)《孟子·梁惠王上》。佛教教義強調“生死輪回”和“善惡報應”，鼓勵人們“耕種人生三福田”。(20)佛教三福田是指以供養父母者為恩田，供佛者為敬田，施貧者為悲田。參見梁其姿《慈善與教化：明清的慈善組織》，聯經出版事業股份有限公司2018年版，第22頁。各家慈善思想相互融入形成普通民眾容易理解和接受的慈善理念——樂善好施、行善積德。與此相應的是，傳統慈善的主要類型有家庭慈善、宗教慈善、官辦慈善和社區慈善，主要方式有助老、育嬰、恤嫠、義學、義冢、施粥、施衣、施醫、施棺等扶貧濟困活動。(21)周秋光：《中華慈善文化及其傳承與創新》，《史學月刊》2020年第8期。傳統慈善方式基于親緣信任，與熟人社會和小農經濟相適應。隨著改革開放的深入，我國社會結構逐漸從熟人社會向陌生人社會轉型，慈善事業擺脫了“資產階級的糖衣炮彈”的意識形態桎梏，(22)劉森：《建國后政府對慈善事業的認識及實踐考察》，《重慶科技學院學報(社會科學版)》2009年第9期；賈樂芳：《慈善文化的學理難題》，《學術界》2013年第9期。慈善倫理面臨從關懷倫理向正義倫理的轉型。(23)姚儉建：《法治思維與慈善倫理的契合：現代慈善文化的價值取向》，《上海財經大學學報》2015年第1期。正是在這一背景下，我國越來越多的慈善組織把工作的重心從授人以魚轉向授人以漁，從解救個體于危難轉向促進社會變革、推動社會進步。據統計，2018年，我國社會團體總量中以科學研究、教育、衛生、文化和農村發展為主要活動領域的占38.3%，基金會中的這一比例為36.6%，民辦非企業單位中的這一比例為71%。(24)根據《2018年民政事業發展統計公報》中的社會組織統計數據計算。近年來，一大批社會團體和基金會秉承專業價值、堅守社會使命，以項目和活動影響政府和公眾的觀念，為促進社會變革做出了重要貢獻。(25)例如，環保組織“自然之友”2015年提起福建南平生態破壞案公益訴訟，2017年提起云南綠孔雀保護公益訴訟，2019年提起安徽揚子鱷保護公益訴訟。這些公益訴訟產生了廣泛的社會影響。

(二)慈善主體：從政府主導到社會主導

在政府職能“放管服”改革的背景下，慈善領域的政社關系也在朝著職責清晰、功能互補的方向轉變。政府承擔決策者、資源供給者和監管者的角色，逐漸從具體的慈善運作事務中退出，慈善運作主體從過去的政府主導逐漸轉向社會主導，從而形成政府掌舵、社會劃槳的局面。慈善主體轉向社會主導表現在多個方面：其一，法律政策體系支持社會力量開展慈善活動。《慈善法》統一了公開募捐資格條件，公募機構不再區分公辦或民辦；民政部發文支持發展社區社會組織，推動“互聯網+社會組織(社會工作、志愿服務)”。(26)《民政部關于大力培育發展社區社會組織的意見》(民發〔2017〕191號)、《“互聯網+社會組織(社會工作、志愿服務)”行動方案》(民發〔2018〕115號)。這些舉措有利于更多的社會組織開展慈善活動。其二，社區基金會發展方興未艾。社區基金會以本地資源解決本地問題、促進社區發展。我國社區基金會2008年起源于深圳，2014年后在珠三角和長三角地區取得較快發展。在2014—2018年成立的基金會中，社區基金會占了80%。(27)朱健剛、胡小軍：《中國社區基金會十年：本土探索和能力建設》，載楊團主編《慈善藍皮書：中國慈善發展報告(2019)》，社會科學文獻出版社2019年版，第276—296頁。其三，企業參與慈善漸成潮流。近年來，我國社會捐贈總額逐年攀升，企業捐贈一直是社會捐贈的主體。企業參與慈善的方式主要包括直接捐助、捐助專業機構、直接運作項目、產品公益四種，慈善領域主要集中在扶貧濟困、教育助學和環境保護等領域。(28)李東瑤等：《2018年中國企業公益報告》，載楊團主編《慈善藍皮書：中國慈善發展報告(2019)》，社會科學文獻出版社2019年版，第141—161頁。其四，非公募基金會發展迅速。2018年我國非公募基金會占基金會總數72.6%，其中，個人類型基金會從2011年的463家增加到2017年的2042家，年均增長28.1%，民企基金會從2011年的56家增加到2017年的200家，年均增長23.6%，遠高于公募基金會的增長率。(29)基金會中心網，http://www.foundationcenter.org.cn/report/content?cid=20200717143325。非公募基金會的資產規模在2013年超過了公墓基金會，2018年基金會凈資產總額1746億元，其中非公募基金會凈資產約1100億元。(30)基金會中心網，http://www.foundationcenter.org.cn/report/content?cid=20200727170244。其五，社會捐贈中的民間主導日益明顯。近年來，政府部門接受捐贈的數額快速下降，民政部門接受捐贈款從2013年的107.6億元下降到2017年的25億元，2018年民政部沒有公布具體數字，估計只有8億元。(31)宋宗合：《2017—2018年度中國慈善捐贈報告》，載楊團主編《慈善藍皮書：中國慈善發展報告(2019)》，社會科學文獻出版社2019年版，第43頁。“99公益日”捐款總額從2015年2.3億元增加到2019年24.9億元，其中個人捐款從2015年57%增加到2019年的72%。

(三)慈善領域：從扶貧濟困到社會公益

什么是法律意義上的慈善？在我國，這個問題在《慈善法》頒布前一直沒有得到解決。學術界一直有一種觀點，認為慈善和公益有明顯的區別。美國學者羅伯特·伯姆納認為，慈善(charity)是宗教信徒對貧困無助者之神圣義務，強調的是對神之愛；而公益(philanthropy)是矯正社會問題、促進社會進步的世俗事業，強調的是對人之愛。(32)[美]羅伯特·H.伯姆納：《捐贈：西方慈善公益文明史》，褚鎣譯，社會科學文獻出版社2017年版，第1-2頁。我國學者盧詠也認為，慈善是一種具體且個人化的行為，給予弱者同情和幫助；公益是一項抽象且制度化的事業，以理性的方式解決社會問題。(33)盧詠：《第三力量——美國非營利機構與民間外交》，社會科學文獻出版社2011 年版，第64-67頁。但是，各國的慈善法律似乎沒有做這種涇渭分明的區分。世界上最早的慈善立法英國的《慈善用益法》(1597&1601)對慈善作了羅列式的界定，除了老弱病殘等弱勢群體外，還包括修繕橋梁、港口、堤壩、道路、教堂。后來，英國法院通過司法判例將慈善的范圍歸納為救濟貧困、促進教育、促進宗教和有益于社群的其他事業。2006年英國《慈善法》將慈善范圍從上述四類擴展到十三類，包括促進健康、科學、文化、體育、文化、藝術、環保、動物福利等。英美法系國家對慈善的界定大多在上述四類的基礎上做了不同程度的拓展。(34)呂鑫：《當代中國慈善法制研究：困境與反思》，中國社會科學出版社2018年版，第22—27頁。我國2016年頒布的《慈善法》也拓展了慈善的范圍，將慈善基本等同于公益。(35)參見《公益事業捐贈法》第三條對公益事業的界定和《慈善法》第三條對慈善活動的界定。從實踐看，我國的慈善活動也從傳統的救災扶貧、扶弱助殘擴展到教育、文化、環保、社區發展等公益領域。

(四)慈善方式：從一元到多元

慈善方式的多元化與慈善理念的改變密切相關。行善積德的慈善理念決定了傳統慈善方式的單一化，主要表現為：慈善主體主要是個人或非正式組織；慈善規模依賴于個人的能力和魅力；慈善資源主要來自捐款捐物；慈善運作是輸血式的給錢給物。隨著慈善理念從行善積德到社會變革的轉變，慈善范圍越來越廣，慈善方式也呈現多元化的發展趨勢。從慈善主體看，企業和個人是捐贈資源(資金、物資、志愿服務)的主體，基金會、社會團體、社會服務機構是慈善運作的主體，政府是政策制定和監督管理的主體，媒體和公眾是社會監督的主體。從慈善資源的形式看，除傳統的資金、實物、志愿服務外，捐贈有價證券、股權和知識產權的情形越來越多。從資源籌措方式看，除傳統的主動捐贈外，定向募捐、公開募捐和慈善信托成為資源籌措的主要方式。從慈善運作方式看，零散的、一對一資助的方式逐漸式微，組織化、項目化、專業化的運作方式成為現代慈善運作的主流，表現為輸血和造血相結合、非市場化和市場化相結合、線上和線下相結合。慈善的成本效益觀念、賦權增能觀念、專業觀念、職業觀念逐漸被大眾所接受。從創新主體看，政府部門、基金會、社會團體、社會服務機構、企業、金融機構共同參與慈善創新，公益創投蓬勃發展，社會企業、影響力投資、慈善金融等社會創新方興未艾，為慈善事業進一步發展提供了強大動力。

關于我國慈善事業轉型發展的特征，有兩點需要說明：一是慈善理念、慈善主體、慈善領域和慈善方式的轉變是相互聯系、相互作用的。慈善理念的轉變會引起慈善主體、領域和方式的變化，反過來，慈善領域、方式的創新又會進一步促進慈善理念的轉變。二是上述四個方面轉型發展的特征是對我國慈善事業總體發展趨勢的描述，但是，各個特征并不是同步發展的，而是呈現出一定的差異性。有的方面(比如慈善領域、慈善主體)轉變得比較充分，而有的方面(比如慈善創新)只是呈現出發展趨勢；有的在政策上已經轉變了，但是在實踐中，這種轉變可能還需要一個較長的過程。

四、中國慈善事業轉型發展的國家戰略驅動

關于慈善事業發展的理論解釋，學界的研究成果不多，大體包括兩個方面：一是從宏觀視角研究影響慈善事業發展的因素。有學者認為道德、宗教、經濟、政治是影響慈善事業發展的四大因素。(36)張奇林：《論影響慈善事業發展的四大因素》，《經濟評論》1997年第6期。也有學者認為，慈善事業發展是由政治、經濟、文化、社會、技術等因素共同推動的結果，其中政治因素起決定作用。(37)陳斌：《改革開放以來慈善事業的發展與轉型研究》，《社會保障評論》2018年第3期。二是從微觀視角研究慈善事業發展的動力。微觀視角主要集中在慈善文化上。有學者認為，志愿精神與傳統慈善文化的融合是我國慈善事業發展的精神動力。(38)祝西冰：《中國慈善事業發展的精神動力機制——志愿精神與傳統慈善文化的融合與超越》，《社會工作(理論版)》2009年第3期。還有學者認為，慈善文化是慈善事業發展的原動力，而慈善法律法規是助動力。(39)何玉龍：《慈善事業發展動力機制研究》，《中外企業家》2005年第5期。宏觀視角的缺陷在于，影響因素過于宏大導致這種理論解釋失去了在具體領域的辨識度，從而降低了理論解釋力。微觀視角的不足在于，慈善文化和慈善法律本來就是慈善事業的組成部分，用這些因素來解釋慈善事業的發展有循環解釋之嫌。本文試圖從國家發展戰略視角分析我國慈善事業的轉型發展。我們認為，我國慈善事業的轉型發展是隨著國家發展戰略的變遷而逐步展開的，而不同階段的國家發展戰略又是當時政治、經濟、文化等諸因素的集中體現。

(一)以經濟建設為中心

黨的十一屆三中全會決定把黨的工作重點從“以階級斗爭為綱”轉移到“以經濟建設為中心”的社會主義現代化建設上來，開啟了我國改革開放的新征程。經過政治上的撥亂反正和經濟上的調整整頓，黨的十二大確定了農業、能源、交通、教育、科學作為新時期的五個戰略重點。(40)《胡耀邦在中國共產黨第十二次全國代表大會上的報告》，http://fuwu.12371.cn/2012/09/27/ARTI1348712095996447.shtml。在當時的歷史條件下，盡快發展經濟是黨和政府的當務之急，但是，這并不表明慈善事業沒有發展。在對內改革、對外開放的大戰略下，一大批官辦社會團體和基金會相繼成立，一些國際非政府組織和著名基金會紛紛來訪交流，為我國慈善事業復蘇奠定了基礎。尤其是1978年，主管全國社會行政事務的民政部得以成立是我國慈善事業發展中的大事，標志著在社會空間逼仄、社會力量缺乏的情況下“政府慈善”的開始。“政府慈善”主要表現在三個方面：一是推動成立中國社會福利有獎募捐委員會，將福彩公益金用于建設養老院、兒童福利院等福利設施。(41)1987年6月3日，經國務院批準，中國社會福利有獎募捐委員會正式成立。當年下半年就有二十多個省、市開展社會福利有獎募捐活動，發行獎券6000多萬張，籌集社會福利資金3000多萬元。參見《1987年民政事業發展概況》。二是在全國大中城市募集衣被再分發給貧困地區的群眾。三是接受個人的捐贈和國際組織的援助，用于救災等。

(二)建立社會主義市場經濟體制

1992年，黨的十四大提出要建立社會主義市場經濟體制。隨后，黨的十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》(下文簡稱《決定》)，對現代企業制度、政府職能轉變、收入和社會保障制度、農村經濟體制、對外經濟體制、法律制度、教育科技體制等改革做了全面部署，標志著“建立社會主義市場經濟體制”這一新的國家發展戰略正式確立。新國家發展戰略對我國慈善事業發展產生了復雜而深遠的影響。一方面，《決定》進一步解放了人們的思想，其中“提倡社會互助”、“發揮行業協會、商會等組織的作用”等部署極大地促進了慈善事業的發展。2000年，《國務院關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》提出“大力發展慈善機構、服務于貧困家庭的基金會等非營利機構”。這是中央政府文件中第一次出現“慈善”，標志著發展慈善進入政府工作議程。另一方面，在落實《決定》的過程中，慈善事業也遭遇到波折。《決定》提出“個人收入分配要堅持以按勞分配為主體、多種分配方式并存的制度，體現效率優先、兼顧公平的原則”。在分配制度上體現“效率優先、兼顧公平”本沒有錯，但是在解放思想、敢想敢闖的大背景下，“效率優先、兼顧公平”容易泛化為組織和個人的行為準則，導致“一切向錢看”。受此影響，不少社會組織通過評獎、認證、保健等幌子大肆斂財，欺騙群眾，最終招致國家對社會組織的三次清理整頓。

(三)落實科學發展觀

在改革開放后的二十多年中，我國經濟發展保持較高增長速度，但是一直未能擺脫高投入、高能耗、高污染、低效益的粗放經濟發展模式，(42)張靜：《改革開放以來國家發展戰略的演變及反思》，《經濟理論與經濟管理》2008年第12期。導致經濟社會發展不均衡、不協調、不可持續。正是在這一背景下，中央在黨的十六大以后提出科學發展觀，以統籌兼顧謀求全面協調可持續發展，構建社會主義和諧社會。《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出“發展和規范各類基金會，促進公益事業發展”，“逐步建立社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業相銜接的覆蓋城鄉居民的社會保障體系”。在科學發展觀的發展戰略下，慈善事業被定位為社會保障體系的組成部分，被定義為構建社會主義和諧社會的重要力量。如果說在前一階段的國家發展戰略下，慈善事業是在“求生存”的話，那么在科學發展觀的指導下，慈善事業則是在“謀發展”。

促進慈善事業發展成為政府部門的職責，發展慈善事業也成為科學發展觀的組成部分。慈善事業在經歷了復蘇和波折的階段以后真正進入了蓬勃發展的時代，具體表現在：一是促進慈善事業發展的法規政策相繼出臺。2004年，國務院頒布《基金會管理條例》。2005年，民政部召開第一屆中華慈善大會，設立中華慈善獎，發布《中國慈善事業發展指導綱要(2006—2010)》。2008年，民政部成立社會福利和慈善事業促進司，主管全國慈善事業促進工作。二是民間慈善迸發出強大活力。個人捐款規模逐漸擴大，慈善項目影響日益深遠。同時，一大批企業基金會相繼成立，特別是企業冠名基金風行全國。三是慈善研究力量加強，研究成果迅速增加。2010年，北京師范大學壹基金公益研究院和基金會中心網等研究機構相繼成立，成為我國第一批慈善研究機構。2003—2012年的十年間，中國學術期刊篇名中含有“慈善”的文章達到4451篇，是前一個十年256篇的17.4倍。(43)搜索時間2020年9月10日，采用是中國知網中文學術期刊數據庫。另外，國外一些關于社會企業家的著作，比如《如何改變世界：社會企業家與新思想的威力》和《社會企業家的崛起》等先后在我國出版發行，使“社會企業”的概念進入公眾視野。

(四)實現中華民族偉大復興

黨的十八大開啟了中國特色社會主義新時代。新時代新的發展戰略是統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局，實現社會主義現代化和中華民族偉大復興。實現中華民族偉大復興有對內對外兩個戰略路徑，對內是推進國家治理能力和治理體系現代化，對外是構建人類命運共同體。新的國家發展戰略進一步推動了慈善事業的蓬勃發展，主要表現在：其一，形成了以《慈善法》為主體的法律法規體系和以《國務院關于促進慈善事業健康發展的指導意見》為主體的政策體系。其二，成立了全國性慈善行業組織——中國慈善聯合會，促進了慈善行業的規范化和透明化。其三，民間慈善熱情持續高漲，基金會、慈善信托數量不斷增加，民間捐款數額屢創新高。

新發展戰略下的慈善事業不僅是我國社會保障制度的組成部分，而且正在成為推動社會創新和促進社會進步的重要力量。慈善事業在新發展戰略推動下取得快速發展的同時，以更加積極的姿態融入新發展戰略、促進新發展戰略的實施。一方面，慈善組織積極參加精準扶貧、鄉村振興和社會治理等國家重大戰略行動，發揮鏈接資源、項目實施、傳播理念等專業優勢，幫助貧困戶脫貧，為農村留守兒童、老人、婦女等弱勢群體提供關愛服務，體現了慈善組織審時度勢、主動服務國家戰略的政治自覺。另一方面，慈善組織主動“走出去”，積極參與全球治理，推動構建人類命運共同體。早在2004年，我國慈善組織就參與了印度洋地震海嘯后災害救援。近年來，在“一帶一路”倡議的帶動下，我國慈善組織國際化步伐加快。2015年，中國扶貧基金會先后在緬甸和尼泊爾設立分支機構，愛德基金會在埃塞俄比亞成立了愛德非洲辦公室，(44)楊義鳳、鄧國勝：《中國慈善組織國際化的策略》，《行政管理改革》2016年第7期。在我國慈善組織國際化的道路上邁出了堅實一步。截至2018年，我國社會組織已經參加了十幾個國家二十多場重大災害的國際應急行動。(45)張強等：《防災減災救災中的慈善參與——2018年中國防災減災救災慈善報告》，載楊團主編《慈善藍皮書：中國慈善發展報告(2019)》，社會科學文獻出版社2019年版，第246頁。

結 語

在過去四十多年中，我國慈善事業經歷了從小慈善到大慈善、從傳統慈善到現代慈善的轉型發展。這一發展過程是一個漸近的非線性過程，目前尚未結束。我國慈善事業既得益于國家發展戰略的驅動，又反過來為國家發展戰略服務，但是為國家發展戰略服務的廣度和深度還有待加強。例如，在貧困治理中，慈善組織還存在資源和效率有限、專業化程度不高以及參與機制不健全、法律體系不完善等問題；(46)謝瓊：《貧困治理：中國慈善組織的實踐與發展》，《社會保障評論》2017年第4期。我國慈善組織國際化還處于起步階段，慈善組織參與全球治理的規模偏小、知識能力不足、體制機制滯后、政策不夠完善等。(47)楊義鳳、鄧國勝：《中國慈善組織國際化的策略》，《行政管理改革》2016年第7期。展望未來，慈善事業需要增強推動社會創新、促進社會進步的使命自覺，進一步融入“實現中華民族偉大復興”的國家戰略，在國內國際兩個領域發揮慈善事業的獨特作用。在國內，慈善組織需要更加關注貧困治理、鄉村振興和社會治理等戰略領域，更加重視教育、就業和公共衛生等賦能舉措，“使慈善事業成為所有人為他們自己的未來進行投資的事業”。(48)[美]奧利維爾·聰茨：《美國慈善史》，楊敏譯，上海財政大學出版社2016年版。在國際上，我國慈善組織需要進一步明確參與全球治理的價值目標和具體策略，“以‘一帶一路’沿線國家為主要目的地、以救災救助為切入口、與合作伙伴建立合作網絡”(49)董俊林：《社會組織服務“一帶一路”建設的四大路徑》，《中國社會組織》2018年第20期。，以滿足當地社會需求，提高中國文化在國際上的軟實力。