控制權分配與職業教育治理模式：政府職業教育治理行動的一個分析框架

關鍵詞 控制權分配;職業教育;治理模式;發包式治理模式;政府行動

中圖分類號 G717 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2021）31-0034-06

關于如何推進職業教育治理體系和治理能力現代化的問題，在職業教育理論界已經有了諸多研究成果。其中，“多元治理”模式較為流行，這種模式將政府、行業組織、企業、學校、社會公眾等視為與職業教育治理相關的利益主體，而這些利益主體可以通過協商、妥協、合作等方式達成共同目標，共同解決職業教育治理過程中遇到的問題，實現職業教育的“善治”。就“多元治理”模式而言，很多研究者認為應該引進市場機制，將政府的一部分職業教育治理職能轉移到市場，通過市場調節滿足學習者日益多元化的教育需求，緩解政府優質職業教育資源供給不足的問題，形成由政府、市場、職業院校三方共同組成的彈性化職業教育治理模式[1]。

不難發現，“多元治理”模式主要是從“官方”和“民間”這一視角來分析職業教育治理利益主體的構成，這種分析視角涵蓋了職業教育治理秩序和實踐中的兩極，具有很好的容納性。需要注意的是，在“多元治理”模式中“官方”和“民間”是具有平等地位的不同利益主體，而且這種模式形成的前提是民間社會高度發達、擁有足夠的自主權。但是，“多元治理”模式在一定程度上夸大了行業組織、企業、學校、社會公眾等利益主體的治理能力，忽視了政府對于職業教育治理的主導作用。鑒于此，本研究從職業教育治理控制權在政府組織內部分配的角度來分析職業教育治理模式，以期推動職業教育治理理論研究。

一、分析框架：控制權分配與職業教育治理模式

在經濟學的不完全契約理論中，控制權包括特定控制權和剩余控制權兩種類型，特定控制權是指事前在契約中明確規定如何使用的權力，剩余控制權是指事前沒有或無法在契約中明確規定如何使用的權力，是在契約所限定的特定控制權以外如何被使用的權力。這一理論的前提假設是，所有契約都是不完全契約，即剩余控制權來自于契約的不完全性。當契約不完全時，就會產生一系列問題，其中最關鍵的問題是，如果出現契約中未明確說明的情況時，締約雙方誰是權力主體，這便是剩余控制權問題?？刂茩嗟姆峙鋵M織間或組織內部的談判結果和激勵機制有著重要影響[2]。

（一）職業教育治理控制權的四個維度

上述理論視角可以用于分析職業教育治理中政府組織內部的權威關系。從委托代理的角度來看，在中央政府——地方政府——基層政府的政府分類模型中，中央政府為委托方，地方政府為承包方，基層政府為代理方，三者之間的關系因為職業教育治理控制權的分配差異而發生變化。而且，在控制權理論中，組織內部的正式權威和實質權威是可以分離的，也就是說，即使正式權威一直掌握在中央政府手中，地方政府也可以因為掌握充分的“地方性知識”而獲得職業教育治理中的某些實質權威。所謂正式權威是指源自組織正式地位的權威，而實質權威則是指源自信息占有優勢的權威[3]。例如，在韋伯意義上的科層制政府組織中，中央政府與基層政府的關系建立在正式權威的基礎之上，通過科層制組織的常規運行機制自上而下傳達職業教育治理的指令。但是，中央政府也可以將職業教育治理任務發包給作為承包方的地方政府，并賦予其一定的剩余控制權，地方政府則掌握了管理基層政府職業教育治理行動的實質權威。換言之，職業教育治理控制權的不同分配方式可以影響政府組織內部正式權威和實質權威的分配并形成不同的職業教育治理模式。因此，從分析職業教育治理中政府組織內部之間權威關系的目的出發，從職業教育政策過程的角度可以將職業教育治理的控制權分為四個維度：

第一個維度是目標制定權，即在政府組織內部，中央政府為地方政府和基層政府設定職業教育治理目標的控制權，是中央政府正式權威的核心。職業教育治理目標的制定有三種方式：一是中央政府單方面制定，地方政府以及基層政府在職業教育治理目標制定過程中沒有參與權和話語權，對于中央政府職業教育治理目標的觸發機制也無從知曉;二是中央政府與地方政府通過談判、協商、妥協等方式達成共同的職業教育治理目標;三是中央政府在征求社會意見的基礎上，綜合考量各方利益訴求，整合不同主體的利益，并以實現公共利益為主制定職業教育治理目標。

第二個維度是檢查監督權，即在目標制定權的基礎之上，檢查監督職業教育治理目標完成情況的控制權。職業教育治理的檢查監督權在政策文本中常常附屬于目標制定權。中央政府可以自己行使檢查監督權，但在全國范圍內行使檢查監督權對于中央政府而言治理成本過高，因此在中央政府注重職業教育治理檢查監督效率且關注職業教育治理成本時，會將這一控制權下放給地方政府。需要注意的是，檢查監督權的行使是確保地方政府和基層政府在職業教育治理過程中不偏離中央政府的政策目標，而不是對職業教育治理效果的評估。

第三個維度是激勵分配權，即在職業教育治理過程中的激勵機制設置以及獎懲實施的權力，包括人事任命和資源分配等控制權。激勵分配權可以掌握在中央政府手中，也可以下放給地方政府，即激勵分配權獨立于目標制定權和檢查監督權，激勵分配權可能在地方政府，而檢查監督權則主要在中央政府手中。一般而言，對于地方政府的激勵分配權一定掌握在中央政府手中，而對于基層政府的激勵分配權可以掌握在中央政府手中，也可以掌握在地方政府手中。就實際情況來看，在中國當前“下管一級”的行政管理體制中，基層政府職業教育治理的激勵分配權主要掌握在地方政府手中。

第四個維度是實際執行權，即在職業教育治理過程中負責具體執行中央政府職業教育政策的控制權。職業教育治理的實際執行權屬于基層政府，在基層政府之上的所有委托方都只負責傳遞上級政府的政策文件和監督下級政府的政策執行，基層政府則直接與職業院校、行業組織、企業、社會公眾等職業教育直接利益相關者打交道。

（二）職業教育治理模式的四種類型

職業教育治理控制權的分配方式因不同情況和不同領域而有所不同，職業教育治理控制權在中央政府、地方政府、基層政府之間的不同分配方式形成了各具特色的職業教育治理模式，見表1。

二是發包式職業教育治理模式。在這種職業教育治理模式中，中央政府保留職業教育治理的目標制定權和檢查監督權，然后將職業教育治理任務發包給地方政府，并賦予其管理基層政府職業教育治理的激勵分配權，而基層政府擁有實際執行權。在職業教育治理實踐中，地方政府擁有管理基層政府職業教育治理的實質權威，在屬地管理范圍內安排落實具體的職業教育治理活動。就目前的實際情況來看，這種職業教育治理模式是中國職業教育治理的常態模式。

三是分權式職業教育治理模式。在這種職業教育治理模式中，中央政府保留職業教育治理的目標制定權，然后將檢查監督權、激勵分配權下放給地方政府，基層政府擁有實際執行權。在這種職業教育治理控制權分配情況下，中央政府雖然仍擁有正式權威，但地方政府則擁有影響基層政府職業教育治理行動的實質權威。這種職業教育治理模式常存在中央政府放權時期。

四是聯邦式職業教育治理模式。在這種職業教育治理模式中，中央政府不掌握任何職業教育治理控制權，地方政府擁有職業教育治理的目標制定權、檢查監督權、激勵分配權，基層政府仍擁有實際執行權。因此，地方政府擁有職業教育治理的正式權威和實質權威。這種職業教育治理模式多見于聯邦制國家中，在中國的政治體制中，這種模式存在的空間非常狹小，即使存在也是短暫的、不穩定的。

以上內容是借用經濟學的不完全契約理論將職業教育治理控制權在政府組織內部進行分配，并形成了不同的理想化的職業教育治理模式。但仍有兩個問題需要注意：第一，上述討論在靜態上將職業教育治理模式劃分為四種類型，但并不意味著這四種職業教育治理模式是彼此獨立的，因為在職業教育治理實踐中，四個維度的控制權分配并不總是明確的，而是經常重疊的，而且中央政府也并不會將所有剩余控制權都下放給地方政府，而是一直保留著干預地方政府和基層政府職業教育治理行動的剩余控制權。四種職業教育治理模式可以在不同時期不同領域共存，也可以在同一領域不同時期變換。也就是說，以上職業教育治理模式分類雖然有利于我們認識中國職業教育治理中政府組織內部的權威關系以及職業教育治理活動的發生過程，但不能用來替代具體背景下的深入剖析。第二，以上職業教育治理模式分類的關注重點集中在中央政府和地方政府，而非基層政府。盡管作為代理方的基層政府處于政府組織層級的末端，受到中央政府和地方政府的雙重制約，但這并不意味著基層政府職業教育治理的價值取向或行動傾向不會對中央政府和地方政府產生反向影響，在職業教育治理過程中，各級政府經常需要圍繞職業教育治理行動不斷進行協商和博弈，這就使得基層政府對中央政府和地方政府產生反向影響成為可能[4]。

二、常態模式：發包式職業教育治理模式

在中國職業教育治理中，政治體制對職業教育治理模式有著重要影響。因此，本文著重探討當下中國職業教育治理的常態治理模式，即發包式職業教育治理模式，分析這種治理模式下中央政府、地方政府、基層政府之間的矛盾及其應對機制。

（一）發包式職業教育治理模式下的政府間矛盾

中國職業教育治理規模龐大，并因此產生了巨大的治理壓力。一方面，中國幅員遼闊，人口眾多，職業教育治理不僅需要跨越經濟發展差異明顯的地區，涵蓋擁有不同文化的民族，還需要覆蓋所有人群。另一方面，各種各樣的職業教育治理問題，對某一特定地區的地方政府而言或有或無，而對于中央政府來說，這些散見在各地的職業教育治理問題則是無時不在的。然而，中央政府不可能全面管理全國范圍內的所有職業教育治理事務，因此只能保留目標制定權、檢查監督權這樣的核心控制權，而將其他控制權下放給地方政府和基層政府。同時，作為承包方的地方政府可以獲得職業教育治理的一部分剩余控制權，并且以自由裁量權的方式享有更多的實際控制權[5]。但是地方政府的實際控制權不是正式的“確權”，地方政府所擁有的實際控制權隨時都可以被中央政府收回。也就是說，在發包式職業教育治理模式中，地方政府雖然擁有實質權威，但是地方政府的實質權威源自于中央政府賦予的控制權，是一種不穩定的非正式權威。在職業教育治理過程中，中央政府給出關于職業教育治理目標的一些模糊性、綱領性的指導意見，具體的職業教育治理實施方案則交由地方政府自行決定。

職業教育治理相關控制權在發包給地方政府的同時也將職業教育治理的責任下放給了地方政府，減輕了中央政府職業教育治理的責任和負擔，而對于地方政府來說則是責任相對明確和考核壓力較大的一種制度安排。而且，職業教育治理收益具有跨區域的溢出性，中央政府屬地發包的制度設計不利于跨區域職業教育治理，容易導致地方政府職業教育治理的各自為政。同時，中央政府不可能全程監督地方政府的職業教育治理行動，地方政府擁有更多“地方性知識”，對本地區職業教育治理現狀更為了解，控制職業教育治理相關信息的向上傳達，導致地方政府變通執行中央政府的職業教育政策[6]。

在發包式職業教育治理模式中，“下管一級”的行政管理體制使得基層政府直接對地方政府而不是中央政府負責，并以滿足地方政府的職業教育治理要求為主，因為地方政府掌握著激勵分配權，擁有基層政府官員升遷的決定權。一方面，這種制度安排有利于地方政府調動基層政府職業教育治理的積極性，共同完成中央政府交辦的職業教育治理任務;另一方面，這種制度安排容易誘發地方政府和基層政府合謀串聯應對中央政府檢查監督行為的發生，同時也容易導致形成基層官員對地方官員人身依附的非正式關系。這就出現一個問題，如果地方政府和基層政府的合謀串聯應對方式逃避了中央政府的檢查，那么誰來監督作為基層政府職業教育治理行動實際監督者的地方政府就成為了一個巨大的挑戰[7]。

（二）發包式職業教育治理模式下的矛盾應對機制

為了規限地方政府和基層政府的剩余控制權邊界，防止地方政府和基層政府過分扭曲中央政府的職業教育治理目標，中央政府通過一系列的管控機制和激勵機制將地方政府和基層政府之間的變通串聯行為限定在一定范圍之內。這其中既有常規監督機制，以監督地方政府和基層政府的職業教育治理行動。也有運動式治理機制，通過非常規的動員方式進行職業教育治理。這種運動式治理機制時常出現在職業教育治理領域之中，當然，運動式治理機制的使用需要同時具備幾個條件：一是中央政府對于職業教育治理的正向社會作用尤其是緩解社會就業問題和促進社會經濟發展有著強大的信心，因此，對于參與和領導職業教育治理非常積極;二是在職業教育常規治理機制下，地方政府和基層政府參與職業教育治理的積極性不高，導致中央政府無法通過激勵分配權的使用推動職業教育治理，不得不采取非常規的運動式治理機制;三是中央政府在職業教育治理中擁有至高無上的、不容挑戰的正式權威，可以隨時將職業教育治理的所有控制權收回，采用運動式治理機制[8]。

上述內容討論了發包式職業教育治理模式的形成原因，以及在這種治理模式中各級政府之間的矛盾和應對機制。需要強調的是，這種模式仍然只是一種“理想類型”。在實際運行中，中央政府并不會將職業教育治理的激勵分配權全部發包給地方政府，也會保留隨時干預地方政府和基層政府職業教育治理的剩余控制權，從而弱化發包式職業教育治理模式，甚至是轉換為其他類型的職業教育治理模式。

三、案例分析：高職擴招中的職業教育治理模式

應用上述思路來分析2019年高職百萬擴招政策的實施，以進一步明晰中國的職業教育治理模式。通過閱讀相關政策文件、新聞報道，梳理在高職擴招過程中各級政府和政府各部門等利益主體之間的正式權威關系。從正式權威影響范圍來看，國務院位于最頂端，以下是省市縣三級政府、教育部等六部門及其管理部門，而各地區教育廳（局）等部門同時是當地政府的職能部門，受地方政府管理。從委托代理角度來看，國務院、教育部等六部門為委托方，省市政府、省市教育廳（局）等部門為承包方，縣（區）級政府、縣級教育局等部門為代理方。本文將從靜態和動態兩方面分別討論各級政府之間的職業教育治理控制權分配及其實際運行過程。

（一）靜態層面的職業教育治理控制權分配

一是目標制定權。2019年政府工作報告提出高職大規模擴招100萬人的目標。教育部等六部門根據中央政府的要求，制定《高職擴招專項工作實施方案》，“綜合考慮各地生源情況、辦學條件、經濟支撐等因素”[9]，制定各地擴招任務目標，教育部還與各省（自治區、直轄市）簽訂《落實〈國家職業教育改革實施方案〉備忘錄》，明確各地招生任務。其中，安徽省計劃擴招人數最多，為25.7萬，其次為陜西省，計劃擴招為16.4萬[10]。在此基礎上，省級政府在其屬地范圍內對各地設置招生目標的控制權，換句話說，對于市級政府來說，省級政府是實際委托方。省級政府的擴招目標任務交給市級政府之后，市級政府重復著同樣的邏輯，繼續向縣（區）級政府發包擴招任務目標，即市級政府在其屬地范圍內擁有對縣（區）級政府的目標制定權[11]。

二是檢查監督權。在高職擴招政策執行過程中，委托方（國務院、教育部等六部門）擁有檢查監督權，由國務院教育督導委員會辦公室組織督查組，對31個?。ㄗ灾螀^、直轄市）以及新疆生產建設兵團的擴招組織實施情況進行事中監督。由于擴招時間緊、任務重，委托方不可能全程監督全國各地職業教育擴招落實情況，因此，委托方更關注擴招的結果，而將一部分檢查監督權和目標制定權一并下放給各省級政府，即各省級政府掌握著本地區高職擴招的檢查監督權，各省級政府教育督導辦公室對所管轄地區擴招組織實施情況進行監督，市級政府重復著同樣的邏輯，對其屬地范圍內的縣（區）級政府行使檢查監督權。需要注意的是，在面對國務院的檢查監督時，省市縣三級政府同為被檢查對象，是完成本地區高職擴招任務的共同利益體。

三是激勵分配權。雖然國務院的目標制定權和檢查監督權直接明確了各省級政府高職擴招的任務量，但作為委托方的國務院更關注高職擴招的結果，而沒有興趣對市級政府進行激勵分配，這些激勵分配的實質權威保留在省級政府手中。當然，省級政府同樣也沒有興趣對縣（區）級政府進行激勵分配。在各地的實際落實中，無論省級政府還是市級政府的主要激勵方式有兩種，第一種是將高職擴招任務目標完成情況作為政府年度目標責任考核硬性指標;第二種是加大政府財政投入，將高職擴招計劃完成情況與財政教育撥款掛鉤。

四是實際執行權。在高職擴招政策執行中，具體執行擴招任務的主體為各縣（區）級政府以及地方院校。他們接受上級政府層層發包的高職擴招指令，接受上級政府的檢查監督，具體落實高職擴招工作，并配合省市政府應對國務院督導組的檢查監督。

以上描述表明，高職百萬擴招政策中職業教育治理控制權在政府組織內部的分配形式與發包式職業教育治理模式相似，作為委托方的國務院以及教育部等部門擁有目標制定權和檢查監督權，作為承包方的省市政府以及省市教育廳（局）等部門擁有激勵分配權，作為代理方的縣（區）級政府擁有實際執行權。但是，不同維度職業教育治理控制權的分配可以重疊，也可以在不同層級政府間共享。

（二）動態層面的職業教育治理控制權運行

借用動態博弈理論考察高職擴招過程中各級政府的互動機制。首先，考慮作為委托方的國務院、教育部等六部門的擴招目標以及可以選擇的策略，委托方的目標是高職擴招100萬人，可以選擇的策略有集權式、發包式、分權式、聯邦式四種職業教育治理模式。委托方在策略選擇時需要考慮不同策略面臨的技術環境以及制度環境，技術環境要求組織行為有效率，而制度環境要求組織行為的“合法性”[12]，委托方的不同行為傾向將會影響其選擇不同的策略。其次，考慮作為承包方的省市政府的目標和可以選擇的策略，承包方的目標就是教育部下達的各省級政府的高職擴招人數，可供選擇的策略可以簡化為“忠實執行”和“虛假執行”兩種。這意味著承包方可以根據委托方的策略選擇來調整策略選擇。因此，委托方需要通過激勵分配來調動承包方的積極性以完成高職擴招目標。

高職擴招中委托方和承包方之間的博弈過程包括：第一步，作為委托方的國務院、教育部等六部門在政策制定時考慮到調動下級政府政策執行的積極性，提出了一個類似于發包式的制度設計，即國務院制定明確的高職擴招目標，并通過檢查監督權的行使來保障高職擴招目標的如期完成。將高職擴招的激勵分配權下放給省市政府。但因為國務院及其下屬部委監管注意力有限，在政策執行中將檢查監督權也下放給省市政府。第二步，作為承包方的省市政府根據委托方的安排采取相應策略。省市政府可以采取的策略有兩個，一個是“忠實執行”，另一個是“虛假執行”。省市政府“虛假執行”的方式有很多種，在高職擴招過程中主要是將高職擴招目標和地方政府其他目標相結合，比如將高職擴招目標和脫貧攻堅、鄉村振興目標捆綁在一起。如果采用第一個策略，省市政府將會投入大量的資源和精力來專門應對高職擴招工作，但高職擴招并不是地方政府工作的重心。而第二個策略則可以讓地方政府在完成其他重要目標的同時完成高職擴招目標。顯然，第二個策略是央地博弈過程中地方政府的最優策略選擇，也是地方政府在高職擴招過程中實際采用的策略。

上述分析表明，高職擴招政策的最初設計可能是一個發包式的制度化安排，但在政策實際執行過程中，地方政府掌握了檢查監督權，即由省市政府監督管理縣（區）級政府高職擴招工作，這一安排使得職業教育治理模式由發包式轉向分權式。

四、結語

中國職業教育治理以發包模式為主，并伴有集權模式的特征。當前，中央政府采用“誰主管，誰負責”的屬地化管理方式將職業教育治理目標發包給地方政府，地方政府在其屬地范圍內擁有全面、系統的職業教育治理控制權。這種治理模式符合中國地域遼闊、人口眾多的現實需要，能夠很好地解決職業教育治理過程中出現的一些問題。而且，近些年來發現，政府職業教育治理逐漸從以發包模式為主走向多種模式相結合，從屬地管理走向垂直管理和屬地管理相結合，從結果導向走向程序導向。

然而，在中國職業教育治理的發展進程中，中央政府和地方政府經常處于集權和放權的循環之中，當前政府職業教育治理的改革能否走出這種集權和放權的簡單循環？要想弄清楚這個問題，必須回到職業教育治理的發包模式中尋找答案。在中國職業教育治理的發包模式中，中央政府在決定是否向地方政府下放控制權時面臨一個權衡：如若向地方政府下放控制權則有利于調動地方政府參與職業教育治理的積極性，充分發揮地方政府掌握“地方性知識”的優勢，讓政府的職業教育治理更符合各地的實際情況;但是，向地方政府下放控制權也會增加監督和管理成本，地方政府可能利用掌握的實際控制權與中央政府抗衡。因此，需要完善法律法規體系，加強對地方政府職業教育治理的法治約束。這樣，中央政府下放控制權的信息約束和監督約束就有所放松，可以將檢查監督權等控制權下放給地方政府，同時對于地方政府屬地化職業教育治理干預全國性職業教育治理的行為加以限制。隨著監督方式的完善，中國政府的職業教育治理可以逐漸向分權模式轉變。在分權治理模式中，地方政府依然擁有較多的剩余控制權，但中央政府和地方政府之間的權責分配將進行重新調整。由于地方政府的職業教育治理將受到多方力量的監督，中央政府可以加大下放控制權的力度，同時，為了保證全國性職業教育治理的整體性，以及一些公共產品的供應，限制地方政府屬地化職業教育治理的行為，當前由地方政府掌握的一些控制權也需要重新調整，可以將這部分控制權交給一些獨立的監管機構，或者交給中央直屬機構。對于職業教育治理而言，其改革動力多源自地方政府的實踐創新，而地方政府自主權的擴大則是確保改革動力的基本保障。因此，在向分權式職業教育治理模式的轉換過程中，在堅持中央政府統籌管理的前提之下，應給予地方政府更多的職業教育治理控制權。

需要注意的是，權宜之計的職業教育治理控制權下放并不能導致職業教育治理困境的解決，這一點在中國職業教育治理集權與放權間的不斷轉換中已經顯露無遺。因此，要從根本上推動中央政府與地方政府職業教育治理控制權劃分由行政性分權轉變為法治性分權，讓地方政府擁有更多的權力歸屬感，形成在法治國家架構下中央政府與地方政府職業教育治理控制權的科學、合理分配。唯有如此，中國職業教育治理的發包模式才會真正轉向分權模式。

參 考 文 獻

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[10]騰訊網.高職擴招100萬的目標完成沒？[EB/OL].（2019-12-31）[2020-07-28].new.qq.com/omn/20191231/20191231A0EZDZ00.html.

[11]陜西省教育廳等七部門.陜西省高職擴招專項工作實施方案[EB/OL].（2019-05-31）[2020-07-28].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_zt/moe_357/jyzt_2019n/2019_zt19/difang/shanxisheng/201909/t20190906_398083.html.

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