構建養(yǎng)老服務體系的鎮(zhèn)江實踐研究

萬建鵬 張玉枚

摘要：鎮(zhèn)江市養(yǎng)老服務體系目前已實現(xiàn)了居家養(yǎng)老服務保障有力、社區(qū)養(yǎng)老服務“四輪驅動”、機構養(yǎng)老服務不斷提升、養(yǎng)老服務融合不斷發(fā)展，但還存在著養(yǎng)老供給滯后需求、醫(yī)養(yǎng)結合程度不高、專業(yè)人才儲備不足和管理體制不夠完善等主要問題，應當在發(fā)揮政府主導作用、完善長效保障機制和加快人才服務隊伍建設等方面積極探索健康養(yǎng)老新業(yè)態(tài)新模式，在醫(yī)養(yǎng)結合發(fā)展中走在前列。

關鍵詞：鎮(zhèn)江市;養(yǎng)老;養(yǎng)老服務體系

一、鎮(zhèn)江市養(yǎng)老服務體系的發(fā)展現(xiàn)狀

1.居家養(yǎng)老服務保障有力

（1）政府購買居家養(yǎng)老上門服務制度不斷完善。全市實現(xiàn)了60周歲以上困難老人和80周歲以上所有老人政府購買居家養(yǎng)老上門服務的全覆蓋。2020年，鎮(zhèn)江市政府將80周歲以上居家養(yǎng)老上門服務全覆蓋列入民生實事，其中，揚中擴大到79周歲，實現(xiàn)了補缺型向適度普惠型的轉變，惠及全市10萬老人。

（2）實施困難老年人居家適老化改造工程。2020年，鎮(zhèn)江市通過政府購買服務方式，對全市60周歲以上低保、建檔立卡戶、特困人員群體、重點優(yōu)撫對象中的失能半失能老年人家庭進行居家適老化改造，為老年人打造安全居家生活環(huán)境。

（3）困難老年人群體定期探訪制度全面建立。對分散供養(yǎng)特困人員以及60周歲以上的農村留守和重點獨居老年人，通過每月1次上門巡訪、每周2次電話問詢探訪，及時發(fā)現(xiàn)被探訪對象在經(jīng)濟保障、健康狀況、生活照料、家庭贍（扶）養(yǎng)、居住安全、養(yǎng)老需求等方面存在的問題，并按照“一人一事一策”要求，切實解決存在問題。

2.社區(qū)養(yǎng)老服務“四輪驅動”

（1）實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老用房制度化保障。鎮(zhèn)江市政府制定相關政策，根據(jù)《鎮(zhèn)江市區(qū)養(yǎng)老服務設施布局規(guī)劃（2016-2020年）》，對已建小區(qū)和新建小區(qū)實行不同方案。就新建小區(qū)而言，社區(qū)養(yǎng)老服務用房按每百戶20至30平方米的標準配套;對已建成小區(qū)中無社區(qū)養(yǎng)老服務設施或未達標的，通過購置、租賃、置換、整合等方式，按每百戶15至20平方米的標準調劑解決，各轄市政府也制定出臺了當?shù)貙ｍ椧?guī)劃。

（2）推動社區(qū)養(yǎng)老服務設施提檔升級。鎮(zhèn)江市在實現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心全覆蓋基礎上，大力推進標準化社區(qū)養(yǎng)老服務設施建設，實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老服務的提檔升級。制定出臺《鎮(zhèn)江市社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心評定標準》，將社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心從低到高依次分為A、AA和AAA3個等級。截至目前，鎮(zhèn)江市標準化城鄉(xiāng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心占比分別達到80%和40%。

（3）推進社區(qū)養(yǎng)老服務社會化發(fā)展。通過政策扶持和“公建民營”方式，推進社區(qū)養(yǎng)老服務社會化、品牌化和連鎖化發(fā)展。補貼制度包括運營補貼、困難老人助餐補貼、運營機構連鎖運營補貼、建設補貼等。例如，分別一次性給予AA和AAA級機構建設補貼20萬元和50萬元，每年運行補貼10萬元和20萬元。截至目前，全市已培育連鎖運營20個以上社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心的品牌化機構2家，各市、區(qū)已分別培育連鎖運營5個以上社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心的品牌化機構1家以上。

3.機構養(yǎng)老服務不斷提升

（1）積極鼓勵社會參與。引導社會力量舉辦養(yǎng)老機構，鎮(zhèn)江市全面建立機構建設和運營補貼制度，護理型床位建設補貼最高達到每張1.5萬元，運營補貼最高達到每人每月180元。打破運營補貼制度戶籍壁壘，根據(jù)護理等級，給予跟隨鎮(zhèn)江戶籍子女在市區(qū)養(yǎng)老機構入住的外地老年人所在養(yǎng)老機構相應的運營補貼，以實際行動支持外地老人跟隨子女居住本市，截至目前，全市社會力量運營床位數(shù)占床位總數(shù)的75%，超額完成省定70%的目標任務。

（2）公建民營初見成效。為推進公辦養(yǎng)老機構運營機制改革，鎮(zhèn)江市政府出臺《關于進一步促進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展若干措施的通知》，加快推進市、縣、鎮(zhèn)、村“四級”公辦養(yǎng)老機構公建民營。截至目前，全市公建民營機構19家，其中，市本級機構1家、縣級機構4家、鎮(zhèn)級機構10家（其中農村特困供養(yǎng)機構8家）、村級機構4家。通過推進公建民營，吸引社會資本投入改造，提升機構設施建設水平，提高國有資產使用效益和床位使用率。

（3）安全生產一著不讓。鎮(zhèn)江市根據(jù)民政部統(tǒng)一部署，以制度落實、房屋質量、食品衛(wèi)生、醫(yī)療安全、特種設備、消防設施為重點，持續(xù)開展養(yǎng)老院服務質量建設專項行動，實現(xiàn)了全市養(yǎng)老機構安全事故“零發(fā)生”。建立健全養(yǎng)老機構新冠肺炎疫情控制和應急管理體系。新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，全市各級民政部門按照國家、省、市統(tǒng)一部署，在不同階段嚴格執(zhí)行不同要求的防控舉措，截至目前，全市養(yǎng)老機構未發(fā)現(xiàn)疑似或確診病例。

4.推進養(yǎng)老服務融合發(fā)展

（1）推進醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務融合發(fā)展。通過提供上門護理和家庭病床服務，支持將健康衛(wèi)生小屋或全科醫(yī)生工作室嵌入社區(qū)日間照料中心，把醫(yī)療衛(wèi)生資源下沉延伸到家庭、社區(qū)和社會機構。

（2）推進居家社區(qū)機構服務融合發(fā)展。推進養(yǎng)老機構向居家和社區(qū)養(yǎng)老服務延伸，將養(yǎng)老機構的臨時托養(yǎng)、助餐、助浴等專業(yè)服務延伸到居家和社區(qū)，使其享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心同等的運營補貼。推進社區(qū)養(yǎng)老服務綜合化發(fā)展，建設“社區(qū)+機構”的嵌入式綜合型養(yǎng)老服務中心，提供“日托+全托”的綜合性養(yǎng)老服務。

（3）推進養(yǎng)老服務與信息技術融合發(fā)展。建立統(tǒng)一管理、綜合開放的居家養(yǎng)老服務信息平臺。全市建成“1+7”的居家智慧養(yǎng)老服務平臺（“1”是指市12349智慧養(yǎng)老服務監(jiān)管平臺，“7”是指各市、區(qū)智慧養(yǎng)老服務平臺），提供政府購買和自費購買相結合的“線上+線下”的居家養(yǎng)老上門服務和應急呼叫服務。

二、鎮(zhèn)江市養(yǎng)老服務體系的現(xiàn)存問題

鎮(zhèn)江市在構建養(yǎng)老服務體系的發(fā)展過程中結合自身優(yōu)勢，一定程度上滿足了各類養(yǎng)老服務需求，但整體來說仍處于探索階段，尚不能有效滿足老年群體日益增長的服務需求，依然存在一些問題。

1.養(yǎng)老供給滯后需求

鎮(zhèn)江市已建成機構養(yǎng)老服務設施138家，包括醫(yī)療機構、養(yǎng)老機構、社區(qū)機構，提供養(yǎng)老床位約27000張，開放醫(yī)養(yǎng)結合的床位數(shù)大約6000張，其中公辦養(yǎng)老機構不足，民辦機構居多，床位數(shù)配比不足。當前我市居家養(yǎng)老基礎不牢，居住小區(qū)硬件設施落后，養(yǎng)老服務供給種類少，養(yǎng)老服務社區(qū)嵌入程度淺，家庭醫(yī)生簽約服務跟不上需求，與多樣化養(yǎng)老服務需求有較大差距，給現(xiàn)行的養(yǎng)老醫(yī)療服務體系帶來嚴重挑戰(zhàn)。

2.醫(yī)養(yǎng)結合程度不高

目前鎮(zhèn)江市醫(yī)養(yǎng)結合存在著養(yǎng)老還是以醫(yī)為主，養(yǎng)老機構與醫(yī)療簡單疊加，在老年人健康篩查、慢性病管理、健康服務、健康宣講、康復護理等方面還有薄弱環(huán)節(jié)。居家養(yǎng)老簽約服務率低。醫(yī)療護理人員的數(shù)量、水平和能力跟不上需求，鼓勵醫(yī)護人員利用業(yè)余時間上門服務的政策和激勵措施缺乏，醫(yī)養(yǎng)結合著力點關注養(yǎng)老機構+醫(yī)療服務上較多，對居家社區(qū)醫(yī)養(yǎng)結合考慮比較少。養(yǎng)老機構軟硬條件有待提高。養(yǎng)老機構內設醫(yī)療機構的吸引力不強，專業(yè)醫(yī)護人員嚴重不足，流動性大，且因盈利水平低，部分護理院始終處于收支相抵的尷尬局面，面臨關停的風險。

3.專業(yè)人才儲備不足

調查發(fā)現(xiàn)，失能半失能是主要的服務對象，這導致對服務人員的數(shù)量和護理水平要求較高，無論是居家養(yǎng)老簽約服務、社區(qū)照料還是養(yǎng)老機構乃至基層醫(yī)療機構，專業(yè)化的養(yǎng)老及醫(yī)護人員嚴重不足，現(xiàn)有的人才隊伍青黃不接，結構失衡，而且普遍存在“人難招、人難留”等用工問題。當前，全市具有執(zhí)業(yè)資格的醫(yī)師和專業(yè)護理人員都嚴重短缺，各級各類的養(yǎng)老服務機構幾乎都存在著較難引進人才的問題，即使招聘到符合要求的專業(yè)老年護理人員，由于護理人員待遇低、勞動強度大、社會地位不高等原因，致使許多養(yǎng)老機構長期處于人手短缺的局面。

4.管理體制不夠完善

養(yǎng)老服務是一項錯綜復雜的系統(tǒng)工程，涉及部門廣領域多，牽一發(fā)而動全身。目前鎮(zhèn)江在養(yǎng)老醫(yī)療方面的工作仍存在碎片化、各自為政的現(xiàn)象。民政、街道、衛(wèi)健、人社等部門“多龍治水”，職責界限模糊，直接影響醫(yī)養(yǎng)結合的發(fā)展。比如，上級的很多政策和指導辦法還未落實到位，本地可操作性措施不多，一些社區(qū)衛(wèi)生院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院資源閑置，沒有得到因地制宜的有效整合利用。再由于醫(yī)療保險基金總額有限，醫(yī)療保險經(jīng)辦機構在確定醫(yī)保定點資格時把關較嚴，特別是民辦機構取得醫(yī)保定點資料較為困難，如果老人生病在養(yǎng)老機構或護理院無法用醫(yī)保報銷，就會選擇去醫(yī)保定點醫(yī)院住院，在某種意義上限制了養(yǎng)老機構的蓬勃發(fā)展。鎮(zhèn)江大部分護理養(yǎng)老機構執(zhí)行的是每天每床平均定額70元的醫(yī)保結算規(guī)定，在實際操作過程中大部分老人要超過這一標準。

三、完善鎮(zhèn)江市養(yǎng)老服務體系的路徑選擇

1.進一步發(fā)揮政府主導作用

發(fā)揮主導作用，構建頂層設計。高位協(xié)調、整合力量，進一步加大全市的養(yǎng)老供給，將其納入社會事業(yè)發(fā)展目標，切實推動醫(yī)養(yǎng)結合工作。加大政府投入，明確全市醫(yī)養(yǎng)結合五年發(fā)展目標，引導和帶動社會養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展。同時，加大行業(yè)監(jiān)管力度，完善醫(yī)養(yǎng)結合考評制度，把推進醫(yī)養(yǎng)結合發(fā)展納入年度高質量考核。

加強部門聯(lián)動，形成推進合力。確保各司其職、緊抓落實、相互聯(lián)動，盡快在發(fā)展目標、實踐模式、推進措施、扶持政策、對接流程等方面進行明確，形成真正意義上的醫(yī)療與養(yǎng)老結合的發(fā)展模式。

強化政策支持，加大落實力度。認真貫徹落實國務院相關部委、省政府和我市出臺的相關政策，各轄市區(qū)結合實際，從深化放管服改革、拓寬養(yǎng)老服務投融資渠道、擴大養(yǎng)老服務消費、促進養(yǎng)老服務高質量發(fā)展、促進養(yǎng)老服務基礎設施建設等方面，研究和制定符合本地區(qū)實際、操作性強的養(yǎng)老服務及醫(yī)養(yǎng)結合的實施意見，積極改革醫(yī)保政策，加快建立護理保險制度，為醫(yī)養(yǎng)結合工作提供政策保障。

2.進一步完善長效保障機制

探索創(chuàng)新醫(yī)保報銷機制。進一步明確規(guī)定醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老機構的準入門檻、服務對象以及監(jiān)管方式，明確相關標準，做好績效評估，將符合標準的醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老機構納入醫(yī)保定點機構，對醫(yī)療機構設立養(yǎng)老機構的增加醫(yī)保政策支持。

涉老民生保險“三位一體”。進一步完善老年人意外傷害保險制度。近年來，全市通過政府統(tǒng)保和自費投保相結合方式，通過建立老年人意外傷害保險制度，參保率連續(xù)數(shù)年位居全省前列，2020年鎮(zhèn)江市率先在全省實現(xiàn)60周歲以上老年人意外傷害保險政府統(tǒng)保全覆蓋。進一步完善社區(qū)養(yǎng)老服務機構綜合保險制度。全市通過社區(qū)養(yǎng)老服務機構綜合保險制度，對各服務機構每年保險費在1000元以上的，政府給予每個每年800元保險補貼，其余部分由服務機構承擔，要注重從基層養(yǎng)老服務實際出發(fā)，更好地服務失能失智老人。

推動商業(yè)保險公司與基本醫(yī)保機構合作。一方面發(fā)展老年人長期護理保險等多樣化的補充保險產品，滿足老年人“醫(yī)養(yǎng)結合”的需求。另一方面也可以借鑒國外先進經(jīng)驗，允許商業(yè)保險資金投向老年護理院等不動產項目和護理產業(yè)領域，加大養(yǎng)老商業(yè)險種的宣傳力度，滿足老年人多層次、多樣化的健康保障需求。

3.進一步加快人才服務隊伍建設

加快專業(yè)養(yǎng)護人員培訓和培養(yǎng)力度。從鎮(zhèn)江現(xiàn)有實際出發(fā)，以教育體系為抓手，鼓勵和支持醫(yī)護人員從事醫(yī)養(yǎng)結合，依托高職高專、中專等職業(yè)教育，通過在學校中增設老年護理相關專業(yè)，培養(yǎng)老年護理的相關專業(yè)知識和技能訓練。

分級分類建好三支隊伍，提升人員專業(yè)化素質。一是專業(yè)化的養(yǎng)老護理員隊伍。嚴格準入門檻，采取分級培訓、政府補貼的方式，每年分期分批組織養(yǎng)老服務人員開展培訓。二是基層專職的管理人員隊伍。吸收一批學歷較高、年輕優(yōu)秀的人才充實到養(yǎng)老服務隊伍中來，配強養(yǎng)老服務中心負責人，合理設置管護人員的工資報酬和社會保障，提高隊伍穩(wěn)定性。三是社會志愿者隊伍。建立養(yǎng)老服務志愿者激勵機制，引導企事業(yè)單位、社會團體、慈善組織和廣大居民為老年人提供各種公益性服務，鼓勵低齡健康老人與高齡空巢、病殘、失能老人結對，開展鄰里守望、生活照料、精神關愛等互助活動。

完善政策激勵機制。鼓勵高等院校、中等職業(yè)學校對養(yǎng)老服務類專業(yè)學生給予減免學費等政策優(yōu)惠。建立養(yǎng)老服務褒揚機制，將養(yǎng)老護理員技能大賽納入全市職業(yè)技能大賽，對獲獎選手按規(guī)定授予“鎮(zhèn)江市技術能手”稱號，并晉升相應職業(yè)技能等級，通過宣傳引導，增強從業(yè)人員的“幸福感”和“存在感”，壯大從業(yè)人員隊伍。

基金項目：本文系2020年度江蘇省黨校系統(tǒng)調研課題項目“‘江蘇民生領域存在的突出問題及治理對策研究——以構建鎮(zhèn)江市養(yǎng)老服務體系為例”（編號XT2060）的階段性成果。

作者簡介：萬建鵬，男，講師，（1992.1-），江蘇大豐人，哲學碩士，中共鎮(zhèn)江市委黨校經(jīng)濟與管理教研室講師，主要研究方向為黨的建設和中國特色社會主義理論。