長三角一體化示范區水資源保護協作機制創新研究

陳華鑫，陸沈鈞，何建兵，李 敏，曹菊萍，周宏偉

(太湖流域管理局水利發展研究中心，上海 200434)

長三角生態綠色一體化發展示范區(以下簡稱“示范區”)建設作為實施長三角一體化發展戰略的先手棋和突破口，要率先將生態優勢轉化為經濟社會發展優勢。示范區位于太湖流域蘇、浙、滬三省(市)交界處，發達的河網水系為該區域提供了良好的自然稟賦條件，但同時也帶來供水安全、水環境安全等一系列問題。總體來看，示范區河湖水質仍然欠佳，尤其是優質水資源較為缺乏。如何在示范區率先實現高質量發展，走出一條生態與發展相得益彰、跨行政區域共建共享的新路，離不開優質水資源的基礎保障。示范區原行政區域屬于兩省一市分別治理，現狀存在諸多的難題亟須破解，只有打破行政壁壘，才能實現跨行政區水資源保護?？梢?，開展示范區水資源保護協作機制創新研究，可進一步推進新發展理念落地，加快構建示范區水資源共保聯治格局，探索生態友好型發展新模式。對跨區域水資源保護機制的探索，已是國內外許多學者的研究熱點。Abbink等[1]分析了中亞地區跨界河流管理中的合作與信任，結果表明中亞地區需要流域尺度的區域合作；沈桂花[2]探索了萊茵河流域沿岸國家如何突破水資源合作治理的集體行動難題，分析了合作過程中存在的治理困境和關鍵性因素；Uehlinger等[3-4]借鑒了萊茵河綜合管理模式與治理經驗，創新長江經濟帶岸線綜合管理機構與體制，為我國長江流域岸線生態保護與綜合管理提供借鑒；陳潔敏等[5]總結了北美五大湖流域管理的成功經驗,其健全的法律體制、快速高效的管理機構及其相互協調機制、信息化和科技支撐以及綜合環境監測體系與預警機制等為中國流域綜合管理提供了可借鑒的經驗；Gadenm等[6-7]研究了北美五大湖漁業管理協同戰略計劃(JSP)發現其有效實現了五大湖流域管理目標，可為我國河湖流域管理提供重要的借鑒；史璇等[8]研究了澳大利亞墨累-達令河流域成功的水管理模式經驗，結合我國流域管理特點和現狀，為干旱缺水問題提供了應對措施。

本文在已有研究的基礎上，借鑒國內外先進經驗，結合示范區水資源保護現狀，分析示范區水資源保護需求，研究示范區水資源保護協作機制，以期為示范區發展提供借鑒依據。

1 水資源現狀

1.1 水資源開發利用

示范區位于蘇浙滬兩省一市交界處，行政區劃分屬上海市青浦區、江蘇省蘇州市吳江區、浙江省嘉興市嘉善縣，總面積約2 413 km2。示范區地處太湖流域下游，北含淀山湖、西臨太湖、東接黃浦江和吳淞江，境內河網縱橫交錯、湖蕩密布、地勢低洼，是典型的平原河網地區，區域內水系的防洪、除澇、供水、航運等功能交織，水事關系復雜。

示范區本地水資源相對較少，但過境水資源豐沛。示范區多年平均水資源總量11.30億m3，其中多年平均地表水資源量10.01億m3。示范區外部來水主要有太湖、杭嘉湖區北排、京杭運河等。2018年示范區總供用水量為11.68億m3。區內共有4個供水水源地，集中在東太湖和太浦河，現狀取水規模506萬m3/d，規劃取水規模745萬m3/d。

1.2 水環境質量

2007年無錫市供水危機后，太湖流域水環境綜合治理各項措施穩步推進，河湖水質持續改善，水環境明顯好轉。2018年流域380個水功能區達標率為82.5%，較2013年提高46.2%。示范區河網水質Ⅲ類及以上的斷面占比不斷提升。

a.東太湖。近年來東太湖水環境穩中向好[9]，2018年東太湖為輕度富營養，水質總體為Ⅳ類，目前是太湖8個湖區中水質最好的，除了總磷指標外，其余指標均提前達到《太湖流域水環境綜合治理總體方案修編》確定的2020年治理目標。

b.太浦河。近年來太浦河支流水質逐步改善，2018年太浦河干流年均水質類別維持在Ⅲ類。太浦河沿程自西向東監測斷面中，太浦閘下靠近東太湖，水質最好，黎里東大橋和蘆墟大橋斷面水質較差。

c.淀山湖。2007年以來淀山湖營養指數明顯下降，2017年由中度富營養改善為輕度富營養，2018年為輕度富營養，水質總體為Ⅴ類，其中總磷、總氮距離治理目標尚有一定差距。

1.3 保護及協作機制

目前，示范區范圍內圍繞水資源保護目標，已探索建立了不同層級跨區域、跨部門協商協作機制[10-11]。國家層面，2008年國家發展改革委員會牽頭組織成立了太湖流域水環境綜合治理省部際聯席會議制度；同年，水利部會同滬蘇浙人民政府成立了太湖流域水環境綜合治理水利工作協調小組。流域層面，2012年水利部太湖流域管理局(以下簡稱“太湖局”)統籌流域上下游與相關部門合作，建立了淀山湖地區水資源保護、水污染防治省市合作機制。2015年建立太浦河水資源保護省際協作會議，共同保障太浦河水源地供水安全[12]。2016年建立了環太湖城市水利工作聯席會議機制，2018年太湖局提出省界地區水葫蘆聯防聯控工作方案。2018年11月，太湖局組建國內首個跨省湖泊高層次協商協作平臺——太湖湖長協商協作機制，為跨地區湖長制深入落實提供了典型示范。2019年11月，太湖流域水環境綜合治理信息共享平臺正式上線運行，12月份建立了太湖淀山湖湖長協作機制，有力地推進了太湖流域水生態環境共保聯治和協同監管。

1.4 主要存在問題

a.供水安全保障能力有待進一步提高。受到河網水體污染的影響，示范區飲用水水源向東太湖和太浦河優質水源集中，但兩個水源安全風險依然存在。如，近年來發生東太湖藍藻密度增加、太浦河銻濃度超標事件等，增加了水源供水風險。同時，水源地互聯互通格局尚未形成，應急備用水源供水保障能力偏低，應對突發水污染事件的手段和能力不足。

b.水環境質量有待持續改善。河湖水質仍然欠佳，主要水體水功能區現狀達標率與規劃目標還有差距?，F狀太浦河水質還無法達到Ⅱ～Ⅲ類規劃目標，存在不同程度占用水域等現象，降低了河網水環境容量和自凈能力。

c.水資源協同保護機制有待健全落實?，F有的協作機制對于達成的共識缺乏跟蹤落實制度和監督評估機制。涉水事務監管薄弱，多部門合作機制不完善，共保聯治的治水格局尚未形成。

2 需求分析

2.1 示范區定位對水資源保護的新要求

2018年11月，長江三角洲區域一體化發展上升為國家戰略，《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》等均明確了示范區發展的戰略定位和區域發展布局，要求示范區率先走出一條生態與發展相得益彰、跨行政區域共建共享的新路。近年來，隨著水環境綜合治理力度加大，示范區河湖水質明顯改善。但示范區河湖水質仍然欠佳，尤其是適合飲用的優質水資源缺乏，僅東太湖和太浦河水質相對優良。東太湖、太浦河兩個水源地均是太湖流域重要的跨省界河湖，其供水安全受上下游、左右岸水資源開發利用的影響較大。示范區必須要加強上下游和跨省協同治理，多部門聯防聯控，共保飲用水供水安全。

2.2 示范區數據信息共享需求

目前，太湖流域初步建成“智慧太湖1.0”，形成“五橫兩縱”的框架體系，實現太湖和淀山湖湖體、引江濟太重要河道及重要省界監測斷面的水量水質實時監測。兩區一縣均推進水利信息化建設，但從建設現狀來看，區域之間管理信息化建設的思路、層次和水平不一，水利信息共享程度不高，水利信息化標準化和規范化建設不全面，業務系統孤立分散，形成以地域、專業、部門、系統等為邊界的孤島，影響了系統效益的持續發揮。

2.3 相關標準銜接需求

在水資源保護相關標準、法規方面，兩省一市均提出了各自行政區域內的水資源保護相關要求。兩省一市水環境功能區劃對太浦河沿線各段水功能劃分標準不一，在排放標準方面雖均高于國家標準的污水排放標準，但省市之間的標準也有所差別。太浦河的上下游、左右岸的水質控制標準不統一，排放標準不一致，導致了地區在水污染、水環境治理上的措施的不一致，對整個太浦河及周邊水系的治理保護造成了一定的影響。因此，在示范區一體化發展框架下，亟需統籌考慮重要水體上下游功能定位、水質目標、污染物排放標準等，推動形成示范區內上下銜接、左右聯動的水資源保護與治理標準體系。

2.4 水資源保護聯動需求

近年來，示范區積極探索協同治水新模式，建立的協調聯動機制、平臺等發揮了較好的作用。但現有的協作機制內容大多尚未涉及頂層設計，對于達成的共識又缺乏落實和監督評估，協作機制難以充分發揮實質性作用。水利與其他涉水部門合作機制不完善，涉水事務管理機制不健全，共保聯治的格局尚未形成。部分省際邊界地區河湖治理與保護、污染防控尚缺乏上下游統一規劃。隨著長三角區域一體化發展上升為國家戰略，對水環境綜合治理跨區域、跨行業協同合作也提出了更高的要求，亟須加強多部門跨省聯防聯控，基于現有的河、湖長制管理體系，創新手段和方法，構建常態長效合作機制，形成治水合力。

3 保護與協作機制創新研究

目前，示范區在跨區域水環境治理、供水安全保障等方面開展了初步探索，河(湖)長制工作持續深化推進，協作治理經驗不斷積累，在示范區一體化發展框架下，協同治理的意愿不斷增強。在水資源保護協調聯動方面，也面臨上述問題和挑戰，究其原因主要是示范區內信息互聯互通建設力度不夠、多元治理標準不一、協同治理運轉不暢。

在跨區域河湖水資源保護方面，國外起步早、探索多，有許多成功做法，本文借鑒歐洲萊茵河、北美五大湖、澳大利亞墨累-達令河等流域水環境治理的經驗，構建示范區水資源保護協作機制。

3.1 信息共享機制

3.1.1信息共享平臺

a.構建水資源保護基礎設施網絡。以示范區現有監測站點為基礎，統籌協調站網布局，根據“十四五”水利網信建設實施方案對優化基礎水利監測網的需要，明確示范區重要河湖監測站點增設名錄。整合流域機構、省(市)、示范區各級水文部門各方力量，聯合布設示范區站網，重點協調太浦河、淀山湖、元蕩、汾湖等省界水域及重要河湖監測站點布局，構建布局合理、功能齊全的一體化監測站網體系，監測內容覆蓋重要河湖水位、水量、水質，重點水利工程工情、實時調度，關鍵節點圖像以及視頻信息等。運用物聯網、無人機、無人船、遙感技術和北斗等現代技術手段，構建示范區信息傳輸網絡和水利基礎監測站網體系，實現示范區水文水資源、水生態環境、河湖水系、水利設施、水土保持、管理服務等水利信息全方位實時監測。進一步擴展水利信息網絡覆蓋范圍，形成覆蓋示范區內各級水行政主管部門及其主要技術支撐單位的一體化水利信息網絡，支撐水利業務數據與監測數據穩定、高效交互。建立應急監測系統，以備在突發狀況下保證基本的信息采集。建立遙感監測系統及跨區縣監測互聯，形成空天地一體化的全要素、全時域、全地域基礎設施監測網絡。

b.構建示范區水資源保護大數據中心。結合示范區管理需求，建立示范區水資源保護基礎數據庫，加強兩區一縣水資源保護信息互聯互通與協同共享，形成常態化的行業內、行業間較為完善的數據共享交換共識和體系框架，推進示范區水資源保護信息一體化、標準化和規范化建設。加強示范區涉水數據庫整合，統一數據標準，提出跨地域、跨系統、跨部門的水利數據匯集與管控體系，打造涵蓋流域地區代表站、省界河湖斷面、入太湖河道、水源地等水資源、水環境、水生態監測數據，以及各縣級行政區污染物排放量和規模以上入河排污口排污量、省界水葫蘆聯防聯控等信息的示范區水資源保護數據共享資源池。依托“智慧太湖”，建設示范區水利一張圖，完善示范區基礎地理數據、水利基礎空間數據、水利業務空間數據及水利遙感影像數據，賦能水利業務應用，支撐流域水利業務協同與智能展示。在此基礎上，進一步探索建立由基礎數據資源庫與信息共享平臺組成的示范區水資源保護大數據中心。通過基礎數據資源庫完成水利行業內外數據資源整合，構建統一的基礎數據庫、應用專題庫、視頻數據庫、遙感數據庫及資源共享庫。加快完善數據管理工具，并實現基礎信息動態更新，支撐示范區跨行業多專題資源管理與應用。

3.1.2信息共享機制

依托太湖流域水環境綜合治理信息共享機制和共享平臺，建立完善的示范區水利監測數據共享和管理平臺，健全示范區水利信息共享機制，研究制定區域涉水相關數據資源共享辦法，明確各方數據共享的范圍邊界和使用方式，加強示范區內水資源保護數據互通互用，打通行業壁壘，充分發揮水利數據共享在支持跨部門業務決策、提高業務協同效率方面的優勢。一是及時整合多部門數據，定期清理“僵尸數據”，使水利基礎信息庫的數據更真實，利于部門管理和決策；二是建立規范的定期聯絡通報制度，大數據中心各成員單位將各自監測、監管或執法中發現的重要情報數據及時互通共享，尤其當遭遇突發水污染事件時及時通報，以便相關部門能夠第一時間應對處置；三是加強數據應用研發，強化關鍵數據、特色數據、敏感數據的分析利用，推動數據共享在涉水事務跨行業聯合執法等方面發揮作用；四是在示范區信息共享的基礎上，逐步拓展共享范圍，同時進一步明確共享內容和時效性要求。在流域信息共享平臺基礎上，建立健全示范區信息共享專題平臺，兩區一縣可根據具體水資源保護工作需要，開發定制滿足自身需求的專題分析信息共享平臺。

通過數據共享專題協調和聯席會議制度，研究確定信息共享過程中的重大事項，及時溝通推進定期共享、數據更新維護等工作。有序推進示范區重要河湖已有水資源監測信息共享，具備共享條件的數據先行共享，逐步擴大共享范圍，最終實現相關信息資源全覆蓋共享，并根據示范區聯合監測工作情況不斷補充完善共享信息。

3.2 相關標準銜接機制

3.2.1水資源保護標準體系

推進示范區水資源保護工作，首先在河湖治理頂層設計上要統籌謀劃。在制定跨區域河湖治理方案時，需統籌示范區水環境質量目標管理，協調確定跨區域水體和重要河湖功能定位、水質目標、污染物排放標準以及評估考核制度，完善水環境風險評估、預測預警和響應機制。協同制定示范區跨區域河湖水環境治理實施方案，統籌治理目標、任務和措施，協調落實建設程序及資金安排，同步推進跨區域河湖治理。

其次，涉水管理的行業標準、執法監管的尺度等需要銜接或統一。通過對示范區有關部門在水資源保護等相關標準梳理的基礎上，對標示范區高質量發展要求，圍繞一體化建設目標，按照“戰略統籌、技術可行、經濟合理、社會認同”的原則，兼顧區域經濟結構差異化、水環境治理步序差異化，分類規劃，重點推進節水減排、水環境治理、水源地保護、河道養護、行業監測等規范標準的協調統一，深化區域標準化協作，逐步構建示范區水資源保護標準體系。

3.2.2標準銜接機制

在構建示范區水資源保護標準體系的基礎上，統籌流域區域、上下游、左右岸，探索節水減排、水環境治理、水源地保護、河道養護、行業監測等標準的銜接。①節水減排：以高標準建成節水型社會為目標，在工業、農業和生活服務業等重點領域，探索建立示范區統一的高標準節水型社會建設與評價標準，分行業制定用水定額標準管理體系；②水環境治理：統籌考慮重要河湖上下游水體功能定位，協調確定太浦河、淀山湖等重要水體上下游的功能定位、水質目標，制定示范區統一的污水處理排放標準；③水源地保護：制定示范區飲用水水源保護區污染防治管理規定，統一示范區飲用水水源地管控標準及措施；④河道養護：統籌制定示范區河道維修養護技術規程，統一河道養護標準，明確河道養護任務、周期、頻次、定額及市場化運作等要求；⑤行業監測：統籌示范區內水文水資源、水生態環境等涉水業務的監測需求，協調確定示范區行業監測標準，統一監測指標、斷面和方法，制定示范區跨區域水資源水環境監測管理辦法。加快推進與自然資源、生態環境、航運等相關行業監測數據共享，實現示范區跨區域跨行業之間的監測信息互通和結果互認。

3.3 水資源保護協調聯動機制

3.3.1創新河(湖)長制議事協調機制

高標準推進示范區河(湖)長制，研究推動示范區河(湖)長制一體化措施，推動示范區在河(湖)長制組織體系、制度體系、任務落實、監督考核等方面協調統一，全面實現河(湖)長制從“有名”向“有實”轉變。完善太湖淀山湖湖長協作機制，創新太浦河聯合河長制，加強跨界河(湖)長互動，在頂層設計、組織實施、監管執法等方面統籌推進跨界河湖及周邊陸域的綜合治理和管理保護。

在組織體系上，進一步完善示范區河(湖)長組織架構，加強跨區域河(湖)長設置的銜接，探索設立區(縣)、鎮、村等層級的跨區域河湖聯合河(湖)長，因地制宜實現小微水體河(湖)長全覆蓋。在制度建設上，兩區一縣共同制定、印發聯合河(湖)長工作規則、河(湖)長履職規范，進一步明確不同層級河(湖)長履職內容、履職標準、監督方式等，規范開展聯合巡河、聯合管護、聯合執法等。建立健全示范區河(湖)長聯席會議制度，協調解決示范區河湖重大問題，加強對聯席會議確定任務的跟蹤督辦。制定示范區河(湖)長考核獎懲制度，統一考核標準與獎懲措施，統一公開、通報考核與獎懲結果。在任務落實上，聯合河(湖)長以行政邊界地區規范涉河事務行為、水環境質量改善為主要目標，全面對接跨區域河湖一河(湖)一策，共同研究制定年度工作計劃并推動落實，共同制定河湖突發事件處置應急預案并聯合處置，真正實現聯管共治。在宣傳引導上，積極培育民間河(湖)長、企業河(湖)長，明確工作內容，規范工作行為，合理設置民間河(湖)長活動點。充分發揮黨員、志愿者作用，切實引導社會愛河護河力量參與日常巡河、示范河湖評選、河湖保護宣傳等工作，不斷壯大河湖管護力量。

3.3.2跨界水資源保護協調聯動機制

在示范區范圍內已有的協作協商平臺和工作機制的基礎上，建立示范區跨界水資源保護協調聯動機制，創新工作方法，加強流域區域協調聯動。在省界水環境治理方面，加強流域統籌，強化源頭防控，確保太浦河、淀山湖等蘇浙滬省際邊界主要河道、湖泊水功能區水質穩定達標。在水生植物聯防聯控方面，深化水葫蘆集中打撈、信息共享、末端處置等措施研究，提升水葫蘆聯防聯控的科學化、精細化、一體化水平。聯合開展淀山湖藍藻打撈，確保重點水域打撈成效。在跨區域河湖聯合治理方面，加強協調推進重大水利工程建設。統籌治理目標、任務和措施，協調落實建設程序及資金安排，打造彰顯水鄉特色的樣板河湖。在聯合執法監管方面，加強聯合巡查、監督檢查，努力形成示范區跨界河湖上下游、多部門緊密協作、責任共擔、問題協商、聯防聯治的水資源保護格局。

3.3.3跨區域水生態補償機制

統籌示范區防洪、供水、水生態環境改善等綜合需求，以邊界河湖為重要保護對象，探索建立市場化、多元化的跨界河湖生態補償機制。在上下游充分協商的基礎上，確定合理的補償主體；結合交界斷面水質目標考核，確定補償依據；綜合考慮上下游水環境水生態保護成本，計算科學合理的補償標準；在經濟補償外，探索技術補償、實物補償等多元化的補償方式；明確補償主客體對區域水污染防治、產業轉型升級、航運監管、岸線保護利用的共同義務，推動區域綠色循環經濟發展。

3.4 配套政策措施建議

a.完善重點領域法制保障。加強省市立法研究，完善長三角區域流域性、地方性水法規制度體系建設，推動水利重點領域配套制度建設，為示范區水利改革創新探索實踐提供法制保障。全面推進示范區法制建設，在充分考慮示范區整體水環境的基礎上，以強化水資源保護、改善水環境水生態為目標，形成一套自上而下、從骨干河湖到支流河網、覆蓋鄉鎮的跨區域水資源保護制度體系。加強太浦河、淀山湖、元蕩等重點水域保護管理，針對區域共性制定統一的水源地管控制度、污染物排放標準、環境影響評估方法等，更好地規范示范區水資源的開發保護和管理工作，改進和完善執法體系，加強環境執法監管和管理。

b.加強跨界水體聯合監測。完善跨界河湖監測體系，依托示范區已開展的聯合河(湖)長制，進一步優化聯合監測斷面，聯合開展重點跨界水體干流及支流、水源地、重要水功能區、主要省界河湖斷面等地表水環境監測。聯合建設太浦河沿線自動預警體系。開展太浦河沿線飲用水水源預警監測體系建設試點，探索實現示范區內太浦河及其主要支流重金屬銻等特征污染物在線預警監測布點建設及數據共享，共同開展水生態調查評估。強化太浦河、淀山湖、元蕩、汾湖“一河三湖”水文水資源水生態監測，適時開展河湖形態、底泥量質等要素的專項調查。持續開展“一河三湖”河湖健康狀況評估，并向社會公布，協同推進區域水生態環境實時預警和中長期預判工作。

c.強化聯合執法監管。加大示范區河湖管理保護監管力度，開展重點區域、重點行業專項執法，落實執法主體、督辦主體、責任主體“3個主體”責任。建立健全區域、部門間聯合執法機制，建立涉水問題清單及整改臺賬，強化跟蹤督辦。推動涉水行政執法與刑事司法有效銜接，探索“生態警察”“駐河長辦檢察官(法官)工作室”“生態公益訴訟”等有效合作模式，實現執法信息互通、辦案協同、線索共用、資源共享，打通涉水案件辦理的快速通道。

d.引入多元化市場投資模式。堅持中央、地方、社會共同負擔的原則，完善多元化、多渠道、多層次的投資體系。發揮中央和地方積極性，根據規劃項目的性質與受益程度、受益范圍，明確中央和地方的事權，努力拓展新的投資渠道，建立長期穩定的水利建設多渠道投入機制。在政府債務風險可控前提下，中央財政加大地方政府債券對長三角一體化發展的支持力度，兩省一市新增地方政府債券額度向示范區傾斜。各級政府要建立有效的政策扶持和激勵機制，利用市場機制和手段，吸引社會資本對水利投入，積極探索“水利+旅游”“水利+體育”“水利+新經濟體”等“水利+”建設模式，力求水資源保護工程建設最大程度實現生態效益、經濟效益和社會效益，推動水利與地方經濟融合發展。

4 結 論

a.結合示范區水資源保護現狀存在的問題，提出了信息共享、相關標準銜接、水資源保護協調聯動等3項水資源保護機制，可為示范區進一步提高供水安全保障能力形成合力提供信息支撐，為水環境質量有待持續改善提供統一標準，為水資源協同保護機制健全落實提供協調聯動保障。

b.提出了完善重點領域法制保障、加強跨界水體聯合監測、強化聯合執法監管、引入多元化市場投資模式等4項配套政策措施，可為示范區兩區一縣政府及其水行政主管部門或生態環境部門在開展跨區域水資源保護工作時提供參考。

c.貫徹落實水資源保護3項機制和4項配套措施，可推動示范區水資源保護協作機制整體創新，提高示范區信息共享程度，推動示范區水資源精細化管理與保護。