朝鮮土地制度變遷過程與展望

金 琳， 金紅蘭

(1.延邊大學經濟管理學院，吉林 延吉 133001；2.德州學院經濟管理學院，山東 德州 253026)

朝鮮的土地制度變化不僅從南北朝鮮統一觀點，從經濟投資的角度來說也是一個重要的研究領域。土地問題的研究對于統一后的朝鮮半島固然重要，但是對統一前研究土地利用的認識發展也顯得極為迫切。特別是把握對朝鮮土地所有權和使用權的認識及變化顯得尤為重要，其根源是朝鮮和韓國所存在的體制不同，即資本主義和社會主義進行區分，土地在2種體制中都具有重要的意義。該研究在朝鮮進行的土地所有權與使用權變化過程中，對于統一后引發土地糾紛的可能性提早進行研究與探討，具有十分重要意義。為以后可能出現的矛盾提前進行探討和預處理。在此基礎上對朝鮮特區的土地制度也進行簡要論述。該文著眼于盡最大努力客觀地論述朝鮮土地制度的變遷，揭示朝鮮土地制度的變化與展望。

1 朝鮮土地制度變遷

1.1 社會主義土地所有制內容

社會主義土地所有制可以歸結為土地屬于國家和集體所有。國家所有權是代表人民國家所有的形式，這是社會主義土地所有制中最為理想的一種形式。同時社會主義土地所有制中對于生產手段的所有權終究也將歸為國家所有。集體所有權是集體農場代表全體農場員集體所有的土地所有形式。

在朝鮮，于1998年修改憲法之前稱為協同團體所有權，1998年根據新的憲法，社會團體也可以擁有土地所有權，因此把協同團體所有權改稱為社會協同團體所有權。在1999年修改的《民法》中也改稱為社會協同團體所有權[1]。如上所述，朝鮮認定土地的國家所有權和社會協同團體所有權就是社會主義土地所有制度，而僅對消費品和自留地生產物品認定個人所有權。

1.2 朝鮮土地制度的變遷過程

該文以對朝鮮土地制度變遷過程中起到重要作用的各種法律法規(《土地改革》、《土地法》、《合資法》、《經濟特區法》)制定時期為基準進行了論述。

1.2.1 朝鮮政權建立期的土地改革(1945—1953年無償沒收，無償分配)

1945年10月16日，朝鮮共產黨北朝鮮分局第一次擴大執行委員會上對土地問題進行了決議。1946年3月5日，組建北朝鮮臨時人民委員會，制定并發布《土地改革法令》。1946年3月8日，發布了《土地改革法令的細則》，1946年3月末，完成了土地改革。土改以后，朝鮮于1946年10月1日公布《土地開墾法令》，并對土地開墾的許可證制度、開墾土地的所有權認證、禁止開墾土地的買賣等采取了限制措施。另外，在1948年3月12日，公布了《關于大地及公地移管》的法令，1948年12月16日，公布了《關于沒收財產管理規定》以此促進國有化進程[2]。

二次世界大戰以后，對于大多數從殖民地獲得獨立的國家，為了鞏固政權，贏得民心，首先進行了土地改革，朝鮮也是如此。這一時期進行土改的國家大多采用贖買政策，朝鮮采取了無償沒收，無償分配的方式。朝鮮實施土地改革沒有出現大的混亂。被沒收土地的約29 683戶地主，其中僅3 911戶轉往他鄉，87%的地主逃到了南部，使得土地改革并沒有出現流血現象。

朝鮮土地改革結果，沒收土地及無償分配的土地狀況見表1，2。

表1 土改沒收土地與農戶數Table 1 Number of land and farm households confiscated by land reform

表2 土改分配的土地與農戶數Table 2 Number of land and peasant households allocated by the land reform

1.2.2 農業合作化運動促進土地國有化時期(1953—1971年)

朝鮮在生產關系的社會主義改造方面主要有：1) 把個體農民經濟轉變為社會主義集體經濟的農業合作化運動；2) 對私營工商業的社會主義改造。

朝鮮生產關系的社會主義改造的基本點是把個體農民經濟轉變為社會主義經濟農業合作化的運動。

實行農業合作化初期，朝鮮農村的階層構成是貧農占40%，中農占59.4%，富農占0.6%。朝鮮從1953年7月開始，在農村各地試辦農業合作社。1954年3月，朝鮮內閣作出《關于加強和發展農業合作社的若干措施》的決定，對如何從經濟上和組織上加強合作社作出了具體規定。政府決定，對農業合作社進行登記，使之合作化，并制定農業合作社章程，幫助合作社建立管理機構。同時，國家還從財政和物質上給予支持。

朝鮮勞動黨和政府根據當時的社會政治和經濟狀況、農民的思想水平和覺悟程度、農民的傳統觀念和習慣等條件，對實行農業合作化采取了由低級到高級的3種形式：

第1種形式:組織固定的勞動力協作組，土地仍歸自己個人所有，共同進行勞動，共同使用生產工具，按季節計算每個人的出勤日數和每塊地所需要的勞動力數，年終時，收獲的農產品歸土地所有者。這是一種具有社會主義萌芽形式的集體協作組織，相當于中國的互助組形式。

第2種形式:把土地集中起來共同經營，土地所有權仍歸個人所有，年終時，按個人勞動、土地的數量和產量分配。這實質上是一種半社會主義性質的合作社。在這種合作社內，個人可以保留少量自留地和果園，原來的個人所有役畜和生產工具交集體使用，相當于中國的初級合作社形式。

第3種形式:社會主義性質的農業合作社。合作社的土地、役畜和其他生產資料歸合作社公有，集體勞動，實行按勞分配，這個時期相當于中國的人民公社形式。

朝鮮農業合作化運動經歷3個階段。

1953—1954年為第1階段，是農業合作社運動積累經驗階段。至1954年6月，朝鮮共組織了10 098個農業合作社，有31.8%的農戶參加了農業合作社。

1954年11月，朝鮮勞動黨中央委員會全體會議總結了農業合作化運動積累經驗階段的成就，提出群眾性地發展農業合作化運動的階段，即第2個階段。至1956年末，有80.9%的農戶參加了農業合作社。在已經組織起來的農業合作社中，第3種形式占97.5%。

自1957年起，進入農業合作化運動的完成階段，即第3階段。這時還沒有參加農業合作社的階層，主要是富裕農民、城郊兼營農民、極為分散的山區農民以及新解放區(停戰以后新收復地區)的農民。

1958年8月，朝鮮勝利完成農業合作化運動。此時，朝鮮農業合作社的平均規模為50戶，平均耕地面積為137 hm2，全國共有13 309個農業合作社。

1958年10～11月，朝鮮為適應農業水利化和機械化發展的要求，進一步調整農業合作社規模，以行政區域“里”為單位，合并農業合作社，平均規模擴大為300戶，使農業合作社總數降為3 843個，而平均耕地面積則擴大為500 hm2。

朝鮮的農業合作化促進現狀見表3。

1.2.3 土地改革內容的法制化時期(1972—1983年)

朝鮮于1972年采納了新的《朝鮮社會主義憲法》，并把1948年制定的憲法中保障的對土地的個人所有及生產工具的私人所有完全否定，唯消費資料認定個人所有權[3]。另外，為了把憲法中社會主義所有權概念在土地部門中具體化，于1977年4月29日制定了《土地法》。《土地法》中對土地所有權、國土建設總規劃、土地保護、土地建設、土地管理等進行了新的規定[4]。

1.2.4 引進外資與建立自由經濟貿易區時期(1984—1993年)

朝鮮為了激活經濟，在最高人民第七屆三次會議(1984年1月)中宣布，在未來5～6年中擴大與社會主義國家的交易10倍，同時擴大同未建交的西方國家的貿易。為此，于1984年制定并頒布了《合資法》。但是到了1990年代社會主義體制遇到了巨大的變化，伴隨著柏林墻的倒塌，東西德的統一，前蘇聯和東歐社會主義國家的解體。為此，朝鮮制定了新的法規。

1990年9月5日，朝鮮制定了《民法》，在此法中對3種所有權，即國家所有權，集體所有權及個人所有權進行了界定[5]。此法在1991年4月最高人民會議上被采納，并對憲法上規定的所有關系規范進行了具體界定。1992年4月9日，最高人民會議第九屆第三次會議上采納了大幅修改的1972年《民法》。特別是1993年10月27日制定的《土地租賃法》，對“自由經濟貿易地區”中伴隨土地租賃，土地使用權的讓渡和抵押等的諸般規定，同時對土地租賃費，土地使用權返還的事項也進行了規定。此法雖然對土地的私有權不認證，但是把土地的使用權作為財產權認證，可以作為讓渡、抵押。這暗示著朝鮮土地國家所有的原則也有例外的可能性。

作為對外開放政策的一環，只限于土地，在土地使用權制度引進事例，把中國經濟特區指定與朝鮮自由經濟貿易區現狀作一個對比(表4)。

表4 朝鮮自由經濟貿易區與中國經濟特區比較Table 4 Comparison of free economic and trade zones in North Korea and special economic zones in China

1.2.5 朝鮮計劃經濟體制瓦解時期(1994—1998年)

朝鮮的計劃經濟體制是以社會主義所有制為基礎，國家利用勞動力和資源進行生產、分配、投資、消費，有計劃地擴大再生產[6]。但是朝鮮的計劃經濟體制是沒有考慮需求，因此包含著生產為中心的計劃經濟固有的矛盾，這些矛盾導致生產效率低下。

朝鮮在金日成逝世前后，糧食供給發生了惡化。進入1994—1998年，被稱為“苦難的行軍”。隨著苦難的行軍暫告一段落，個人所有權有所擴大。比如自留地，副業等私人經濟活動變得活躍起來。同時，由于經濟困境，國家的供給體系瓦解，居民不能依賴國家供給，使得個人經濟活動從生產和流通向非法領域擴散。由于沒有明確區分合法和非法領域的狀況下，1998年宣布結束“苦難的行軍”，同時修改憲法，并在憲法第24條中加入了保障合法經濟活動的內容，這意味著朝鮮居民的個人經濟活動獲得了政府的公開認可[7]。

1.2.6 合法經濟活動及土地使用費法制化時期(1998—2003年)

朝鮮通過2002年“7.1措施”與2003年綜合市場化措施等對個人所有權相關政策進行了積極的改進。通過“7.1措施”把價格和市場聯系在一起，另外對工資進行大幅提升。通過綜合市場化措施，在苦難的行軍期間擴散的黑市部分變為合法。通過“7.1措施”國家壟斷供給體系提供的額外優惠部分事實上通過工資替代，個人的所有權發生了質的變化。同時把非法的私營經濟部分讓綜合市場吸收，使得個人財產能以合法的形式蓄積。

2003年7月，以內閣決定第53號出臺的《土地使用費支付規定》中，規定開墾的土地必須登記，根據土地的等級支付土地使用費。通過這樣的變化可以知道對土地實施了課稅政策。通過合法的經濟活動獲得的個人收入，認可個人所有權，同時可以看到采取賦稅的政策變化[8]。

1.2.7 招商引資及公寓建設擴大時期(2004—至今)

進入2000年，平壤流行“家第一，斗爭第二”，掀起了一股房地產熱潮。這股房地產熱潮在金正恩執政以后變得更加火熱。特別是2008年平壤市發起建設10萬戶住宅2012年完工的目標，使得房地產市場掀起了更大的高潮。最近在平壤市中心開設住宅交易所，許可收取租金進行住宅交易，并公布不問住宅建設出處。以使用權為中心形成的房地產概念向所有權為中心轉變，新的房地產所有形式正在形成。在朝鮮境內的非正式住宅交易將會產生許多問題，由此一般居民對朝鮮政府和社會的不信任將會加劇。

2011年12月17日金正日去世前后，朝鮮的法律以教育和經濟為主進行了修訂。經濟相關法律的修訂幅度并不是太大，但是逐漸擴大的趨勢具有一定的意義。經濟相關法律的修訂主要是與經濟特區相關法律與外國人投資相關的法律有關[8]。

朝鮮對羅先經濟貿易區的法律進行了大幅修訂。之前法令由45條組成，現今法令增加到83條。在法令中新設的1條就是世界各國法人、個人、經濟組織都可以在羅先經濟貿易區進行投資。另外，為了招商引資在對外國人投資保障方面進行了大幅強化。

作為制度性強化保障方面，比如對投資者的財產禁止國有化及國有化時進行補償的規定以及對人身安全保障進行了規定，強化了國際標準。對紛爭的仲裁也將遵照國際仲裁委員會的仲裁規則執行。另外，為了投資者穩定的經營把土地租賃期間認證為50年。相較于羅先經濟貿易區在國際貿易及投資、金融等廣泛的范圍內進行了規定；而黃金坪經濟區僅在信息產業、輕工業、農業、商業以及旅游業方面；威化島經濟區以威化島開發計劃進行開發。此時正逢世界經濟進入滯脹階段，投資成功與否面臨不確定因素，也有可能隸屬中國經濟的可能性加大。

朝鮮土地使用權認證機構與認證合約雙方見表5，朝鮮經濟特區現狀見表6， 最近(2011)制定并修訂的朝鮮法令見表7。

表5 朝鮮土地使用權認證機構與簽訂合約雙方Table 5 North Korean land use set-up machine on set-up of land use rights to both parties

續表5 朝鮮土地使用權認證機構與簽訂合約雙方Continue to table 5 North Korean land use set-up machine on set-up of land use rights to both parties

表6 朝鮮經濟特區現狀Table 6 The present situation of north Korea's special economic zone

表7 最近(2011)制定并修訂的朝鮮法令Table 7 Recently enacted and amended North Korean law (2011)

2 朝鮮社會主義土地制度的變化

2.1 土地使用權的認證及范圍

朝鮮能夠維持社會主義計劃經濟的根本原因是獲得前社會主業國家大量的援助和交易。但是伴隨前蘇聯以及周邊東歐社會主義國家的解體而中斷援助，尤其是中國和前蘇聯中斷援助的狀況下，朝鮮繼續維持計劃經濟體制的對策就是引進外資。

朝鮮為了引進外資于1984年制訂了《合營法》，1985年又出臺了《合營法細則》、《合營公司所得法》及同法細則、《外國人所得稅法》及同法細則。1991年指定羅津、先鋒地區為自由經濟貿易區，并把羅津、先鋒、清津指定為自由港。同時1992年制訂了《外國人投資法》，根據同法第15條，朝鮮于1993年10月27日制訂了《土地租賃法》。《土地租賃法》成為維持社會主義土地所有制的同時，引進外資認證土地使用權的依據。

在朝鮮，不同的特別經濟區有不同的土地使用權認證機構。朝鮮土地管理的最高行政機構是內閣國土環境保護廳，內閣國土環境保護廳是主管認證土地使用權的最高決策機構。

認證土地使用權的具體內容由地方人民委員會或者中央政府相關部門主管。在朝鮮，經濟特區以外所需認證土地使用權的具體事務由道或者直轄市人民委員會主管。在羅津先鋒經貿區認證土地使用權的具體事務由中央貿易指導機構主管；在新義州認證土地使用權的具體事務由朝鮮政務院主管；在金剛山旅游區認證土地使用權的具體事務由中央旅游指導機構主管；在開城工業區認證土地使用權的具體事務由中央工業指導機構主管[9]。

在羅津先鋒經貿區認證土地使用權的對方是羅津先鋒經貿區的外國投資者及外國投資企業。在羅津先鋒經貿區中的合營企業及合作企業在以土地作為實物出資的時候，朝鮮的國家機構、企業及團體也可以成為認證土地使用權的對方。在朝鮮經濟特區以外的區域可以認證土地使用權的對方仍然是外國投資者和外國投資企業。在朝鮮經濟特區以外的地區中本國合營企業及合作企業以土地作為實物出資的時候朝鮮國家機構、企業及其他社會團體也可以成為土地使用權認證合同的對方。在新義州，由新義州特別行政區本身作為本地區土地使用權認證合同的當事人。在金剛山旅游區土地使用權認證合同的對方是金剛山旅游區的開發者。在開城工業區中開發者是認證土地使用權的對方。朝鮮居民個人不能成為認證土地使用權的對方[10]。

中國和朝鮮都將管理土地的最高行政機構規定為中央機構。在中國土地使用權的具體執行任務由土地所在地的地方行政機構負責。而朝鮮經濟貿易特區中行使土地使用權的具體任務是由中央行政機構負責，朝鮮經濟貿易特區以外的區域由地方行政機構負責，并且在不同的經濟貿易特區由不同的中央行政機構負責。在中央行政機構直接執行各個特區土地使用權的具體事務時難免發生處理問題滯后的情況，建議朝鮮政府借鑒中國土地使用權的相關法律法規，進一步完善自身法律法規的欠缺和不足。

朝鮮土地使用權認證合同的對方有外國投資者、外國投資企業、朝鮮國家機構、朝鮮企業及其他社會團體。中國土地使用權認證合同的對方包括外國投資企業、本國企業、外國投資者個人及本國居民個人。但是，朝鮮國家機構、朝鮮企業及其他社會團體不能成為土地使用權認證合同對方，只有本國合營企業及合作企業在以土地作為實物出資的時候，朝鮮國家機構、企業及其他社會團體方可成為土地使用權認證合同的對方。朝鮮居民個人在任何情況下都不可以成為土地使用權認證合同的對方。有條件的允許朝鮮企業成為土地使用權認證合同的對方及不允許朝鮮居民個人成為土地使用權認證合同的對方，不僅阻礙土地使用權的流動化，還將推遲本國經濟的健康發展。

2.2 土地使用權的法律性質

有關朝鮮土地使用權的法律性質，在朝鮮《土地租賃法》中將其規定為財產權，而在朝鮮《金剛山旅游區不動產規定》和《開城工業區不動產規定》又將其規定為不動產。這里的不動產是指土地使用權以及在地上地下建造的建筑物及其附屬設施，在沒有建筑物及其附屬設施的情況下僅僅指土地使用權。

朝鮮《土地租賃法》僅規定土地使用權為財產權，至于土地使用權到底屬于哪種財產權應該由朝鮮民法予以規定，但是朝鮮民法卻沒有規定任何有關土地使用權的內容。由于朝鮮法律不允許朝鮮居民個人取得土地使用權，因此朝鮮民法沒有規定土地使用權的法律性質和任何有關土地使用權內容。

朝鮮的土地租賃法是根據中國國務院1990年頒布的《城市國有土地使用權出讓及讓渡暫定條例》為模板制訂。對于土地使用權在朝鮮的民法中幾乎沒有法律規定，在朝鮮憲法中對土地使用權認證及流動化也沒有特別的法律規定[11]。

如上所述，朝鮮對土地使用權的認證及流動化僅有土地租賃法作了規定，并出臺同法細則加以具體化。比如開城工業區不動產規定(最高人民會議常務委員會決定，2004年9月21日)，土地建筑物出資規定(政務院決定，1996年12月30日)，自由經貿區建筑物讓渡及抵押規定(政務院決定，1995年8月30日)，土地租賃法試行規定(政務院決定，1994年9月7日)等都是土地使用權認證與流動化相關的具體細則。但是這些細則對于開城工業區和金剛山旅游區并不是按政務院決定執行，而是由最高人民會議常務委員會決定來執行。

朝鮮土地使用權的轉讓方法有贈與、交換和買賣。在金剛山旅游區和開城工業園區中可以通過土地使用證的買賣和土地的拆分轉讓、交換、贈與等方法進行土地使用權轉讓。對于朝鮮土地使用權轉讓的概念在不同法律中規定了不同的涵義。《土地租賃法施行規定》將轉租、贈與、買賣、繼承規定為轉讓的方式[12]。《金剛山旅游區不動產規定》和《開城工業區不動產規定》將交換、贈與、買賣、繼承規定為轉讓的方式，轉租不屬于轉讓的方式。在開城工業區與土地相關的法律基礎基于韓國的相關法律，因此其內容也幾乎一致。在開城工業區，開城工業區管理委員會制訂的不動產準則幾乎沿襲了韓國的相關法律。

在朝鮮土地使用權法律體系是由法律規定組成，反觀開城工業區，它是由法律，規定和細則組成。可以看出開城工業區以外的特別經濟區以朝鮮法律規范土地使用權，而在開城工業區是朝鮮的法令和韓國法律混合在一起規范土地使用權[10]。

3 結論與展望

朝鮮政府從成立就開始實施土地改革，使得社會主義公有思想以及基于此的諸多經濟制度得以延續至今。在許多社會政治及經濟制度中唯有土地相關的制度與韓國資本主義經濟制度有著對稱性。1946年實施的土地改革，是遵循“無償沒收、無償分配”的原則，嚴格限制了土地的個人私有，僅允許國家和集體所有。1953—1958年的農業合作化運動在朝鮮社會主義制度中深深地扎下了根。對1977年至今維持的土地法進行修訂，致使社會主義公有制形成法制化，并以此為基礎展開土地相關政策。

進入1980年，制訂并實施《合營法》等展開對外開放相關政策，在1992—1998年，通過憲法修訂對土地相關所有權的認證發生了微小的變化。特別是對維持社會主義公有制的朝鮮來說是一個巨大的變化。一方面把土地界定為財產權消極認定，另一方面又對不動產這個資本主義概念的仇視，但又不得不被動地接受。至2000年土地相關法律的出臺，又深入推進這一變化。特別是朝鮮與韓國的經濟互動以及在開城、金剛山的特區建設，土地相關政策的變化越來越大。但是朝鮮的所有土地政策止于特區。朝鮮的土地使用相關政策對照中國，目前僅處于初級階段。由于懼怕體制的瓦解在政策的制訂和執行上仍就小心謹慎。

朝鮮正處在歷史演變的關鍵時刻，同時面臨著國內外的雙重壓力。一方面是自金日成去世以后面臨的糧食危機，由于體制的原因始終無法擺脫困境，造成國人大面積的營養不良。另一方面是國外的經濟制裁，造成外貿的全面中斷引發經濟的全面滑坡。朝鮮政府面臨著一個嚴峻的抉擇，若想要維持體制安全，唯有學習中國的經驗，在農村實施土地承包及土地流動政策，給農民松綁，以解決糧食不足問題。進一步在城市把土地使用權確權為物權進行流動，激活不動產為朝鮮經濟注入活力的同時加大改革開放的力度為朝鮮經濟的振興奠定堅實的基礎。