“政府信息不存在”訴訟之合理檢索義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)探究

袁雨佳

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)于2008年5月1日開始施行，依申請(qǐng)公開信息成為申請(qǐng)人獲取政府信息的主要途徑，然而其實(shí)施效果并不理想。行政機(jī)關(guān)在信息公開工作中動(dòng)輒以“信息不存在”為由答復(fù)申請(qǐng)人，導(dǎo)致司法實(shí)務(wù)中此類案件的數(shù)量不斷攀升。法院在審理此類案件的過程中認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)以“信息不存在”為由拒絕提供政府信息的，應(yīng)當(dāng)證明其已經(jīng)盡到了“合理檢索義務(wù)”。①然而對(duì)于“合理檢索義務(wù)”的審查，法院之間卻沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)界對(duì)此問題亦缺乏專門研究。如果不能給“合理檢索義務(wù)”確定一個(gè)統(tǒng)一適用的標(biāo)準(zhǔn)，不僅不利于保護(hù)申請(qǐng)人對(duì)政府信息的知情權(quán)，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用，也不利于提高政府工作的透明度，損害政府在人民群眾心中的形象和公信力。

一、“合理檢索義務(wù)”條文用語的演變

仔細(xì)研讀《條例》和相關(guān)司法解釋用語的變化就可發(fā)現(xiàn)，對(duì)行政機(jī)關(guān)以“信息不存在”為由拒絕提供政府信息的，應(yīng)當(dāng)證明其已經(jīng)盡到了“合理檢索義務(wù)”的要求，并不是一開始就十分明朗的，這其間有一個(gè)變化的過程。

2008年《條例》第21條規(guī)定：“對(duì)申請(qǐng)公開的政府信息，行政機(jī)關(guān)根據(jù)下列情況分別作出答復(fù)：……(三)依法不屬于本行政機(jī)關(guān)公開或者該政府信息不存在的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人，對(duì)能夠確定該政府信息的公開機(jī)關(guān)的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人該行政機(jī)關(guān)的名稱、聯(lián)系方式；……”從該條中可以看出，立法者僅要求行政機(jī)關(guān)在答復(fù)時(shí)“告知”申請(qǐng)人政府信息不存在，對(duì)于告知的內(nèi)容以及證明政府信息不存在的根據(jù)并沒有規(guī)定。

2019年修改后的《條例》第36條規(guī)定：“對(duì)政府信息公開申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)根據(jù)下列情況分別作出答復(fù)：……(四)經(jīng)檢索沒有所申請(qǐng)公開信息的，告知申請(qǐng)人該政府信息不存在；……”從該條中可以清晰地看到“合理檢索義務(wù)”已經(jīng)被立法明文規(guī)定，從此行政機(jī)關(guān)以“信息不存在”為由答復(fù)申請(qǐng)人時(shí)要證明盡到了“合理檢索義務(wù)”有了明確的立法依據(jù)。但新《條例》仍然沒有規(guī)定“合理檢索義務(wù)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。筆者以為，也許是立法者認(rèn)為這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)不好把握，需要法院在具體的案例中具體斟酌。但不管怎么說，有了法律的明文規(guī)定，這就為今后司法解釋中就“合理檢索義務(wù)”制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)大開方便之門。

二、與“合理檢索義務(wù)”的判定有關(guān)的問題

(一)信息申請(qǐng)者的義務(wù)

依申請(qǐng)信息公開始于申請(qǐng)者的申請(qǐng)行為。在這一申請(qǐng)行為中，申請(qǐng)者也負(fù)有一定的義務(wù)，其所負(fù)義務(wù)在某種程度上也影響到法院對(duì)行政機(jī)關(guān)是否盡到“合理檢索義務(wù)”的判定。2008年《條例》第20條第2款第2項(xiàng)規(guī)定“政府信息公開申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)包括申請(qǐng)公開的政府信息內(nèi)容表述”，雖然《條例》沒有規(guī)定“內(nèi)容表述”的具體要求，但無疑要盡可能的詳細(xì)，以便行政機(jī)關(guān)進(jìn)行檢索。在這個(gè)問題上，2019年《條例》則規(guī)定的比較明確，其在第29條第2款第2項(xiàng)規(guī)定“政府信息公開申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)包括申請(qǐng)公開的政府信息的名稱、文號(hào)或者便于行政機(jī)關(guān)查詢的其他特征性描述”。綜觀條例規(guī)定可知，在申請(qǐng)政府信息公開時(shí)申請(qǐng)者負(fù)有“盡可能詳細(xì)地對(duì)政府信息的內(nèi)容進(jìn)行描述”的義務(wù)。

在最高人民法院發(fā)布的“政府信息公開十大案例”之九“張良訴上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局案”中，黃浦區(qū)法院就認(rèn)為申請(qǐng)政府信息公開存在兩項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)：一是申請(qǐng)者應(yīng)盡可能詳細(xì)地對(duì)政府信息的內(nèi)容進(jìn)行描述，以便行政機(jī)關(guān)進(jìn)行檢索；二是申請(qǐng)人對(duì)于信息內(nèi)容的描述，不能苛刻要求其必須說出政府信息的規(guī)范名稱甚至具體文號(hào)。如果行政機(jī)關(guān)僅以原告的描述為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，進(jìn)而簡(jiǎn)單答復(fù)“政府信息不存在”，亦屬未能盡到檢索義務(wù)。筆者認(rèn)為，黃浦區(qū)法院一方面認(rèn)為申請(qǐng)者負(fù)有盡可能詳細(xì)描述信息內(nèi)容的義務(wù)；另一方面認(rèn)為，當(dāng)申請(qǐng)者盡到了這個(gè)義務(wù)后，行政機(jī)關(guān)在檢索的過程中負(fù)有更高的義務(wù)，即不能僅僅以原告的描述為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，因?yàn)樯暾?qǐng)者并不是專業(yè)人員，其對(duì)信息內(nèi)容的知曉程度肯定不如行政機(jī)關(guān)。易言之，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行檢索前，應(yīng)充分發(fā)揮其在信息掌握方面的優(yōu)勢(shì)并結(jié)合專業(yè)知識(shí)，仔細(xì)考量申請(qǐng)者對(duì)信息內(nèi)容的描述，進(jìn)而確定申請(qǐng)者所欲獲取的信息可能是什么，之后再正式啟動(dòng)檢索工作。如果行政機(jī)關(guān)僅機(jī)械地以原告的描述為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，然后答復(fù)“政府信息不存在”，則很可能被法院認(rèn)定未能盡到“合理檢索義務(wù)”。

(二)“信息實(shí)際狀態(tài)為何”不影響“合理檢索義務(wù)”的判定

“政府信息不存在”這一看似簡(jiǎn)單的概念，仔細(xì)推敲大有深意。2008年《條例》和2019年《條例》均沒有對(duì)“信息不存在”進(jìn)行界定，但國(guó)務(wù)院法制辦編寫的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例讀本》一書中明確“申請(qǐng)公開的政府信息不存在的，是指這一政府信息自始至終不曾產(chǎn)生過”。筆者以為，國(guó)務(wù)院法制辦是該書的撰寫單位，主編曹康泰又是國(guó)務(wù)院法制辦主任，因此其在書中對(duì)于“政府信息不存在”的釋義應(yīng)該說有一定的權(quán)威性。但是實(shí)踐中，導(dǎo)致“信息不存在”的原因遠(yuǎn)比此處定義的復(fù)雜，可能有以下幾種情形：其一，行政機(jī)關(guān)以申請(qǐng)人對(duì)信息內(nèi)容的描述為準(zhǔn)，經(jīng)過檢索未查找到申請(qǐng)人所需要的信息；其二，申請(qǐng)公開的信息雖屬行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，但行政機(jī)關(guān)從未制作或者保存；其三，該信息曾經(jīng)被制作或者獲取過，但因保管不善等原因?qū)е聹缡А?duì)于第一種情形又可細(xì)分為兩種情況：一是行政機(jī)關(guān)盡到合理檢索義務(wù)，信息不存在；二是行政機(jī)關(guān)未盡到合理檢索義務(wù)，信息不存在。對(duì)于二、三兩種情形，實(shí)質(zhì)上也可以歸入第一種情形，因?yàn)槎⑷齼煞N情形強(qiáng)調(diào)的是信息實(shí)際上不存在，行政機(jī)關(guān)無論是否盡到“合理檢索義務(wù)”，都不可能找到申請(qǐng)者所要的信息。因此，所謂“信息不存在”，實(shí)際上有四種表現(xiàn)形式：一是信息實(shí)際上存在，但行政機(jī)關(guān)經(jīng)過合理檢索沒有找到；二是信息實(shí)際上不存在，行政機(jī)關(guān)經(jīng)過合理檢索也沒有找到；三是信息實(shí)際上存在，行政機(jī)關(guān)沒有盡到合理檢索義務(wù)；四是信息實(shí)際上不存在，行政機(jī)關(guān)沒有盡到合理檢索義務(wù)。從這四種表現(xiàn)形式看，似乎在一、三兩種情形下判斷行政機(jī)關(guān)是否盡到“合理檢索義務(wù)”才有意義，因?yàn)槎⑺膬煞N情形由于信息本身不存在，不管行政機(jī)關(guān)有沒有盡到“合理檢索義務(wù)”，對(duì)申請(qǐng)者來說都沒有太大意義。其實(shí)不然，不管信息實(shí)際上存在與否，對(duì)行政訴訟來說，法官重點(diǎn)審查的是行政機(jī)關(guān)以“信息不存在”為由答復(fù)申請(qǐng)人時(shí)是否盡到“合理檢索義務(wù)”。所以，不管信息實(shí)際上的狀態(tài)為何，都不影響法官對(duì)行政機(jī)關(guān)是否盡到“合理檢索義務(wù)”的審查與判定。

(三)司法審查的有限性

行政訴訟與民事訴訟、刑事訴訟一個(gè)明顯區(qū)別是，司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系決定了司法既要實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約，又不能過度干預(yù)行政權(quán)，更不能代替行政機(jī)關(guān)作出決定，這就不可避免地涉及司法審查的“強(qiáng)度”問題。在信息公開申請(qǐng)中，行政機(jī)關(guān)具有信息提供者和信息所有者的雙重身份。作為信息所有者，行政機(jī)關(guān)對(duì)信息內(nèi)容的掌握最為熟悉；作為信息提供者，行政機(jī)關(guān)具有提供信息所需的專業(yè)技術(shù)和手段，況且向申請(qǐng)人提供政府信息本就是行政機(jī)關(guān)應(yīng)履行的法定職責(zé)。因此，在審查行政機(jī)關(guān)是否盡到“合理檢索義務(wù)”時(shí)，法院不能侵犯行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，不能重新進(jìn)行檢索進(jìn)而以檢索到的結(jié)果作為判定行政機(jī)關(guān)是否盡到“合理檢索義務(wù)”的標(biāo)準(zhǔn)。法院應(yīng)秉承“有限審查”的原則，主要以行政機(jī)關(guān)提供的證據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行審查。

三、“合理檢索義務(wù)”的審查標(biāo)準(zhǔn)

(一)司法實(shí)務(wù)中的標(biāo)準(zhǔn)

筆者在“無訟案例”數(shù)據(jù)庫以“信息不存在”“合理檢索義務(wù)”作為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，共檢索到有關(guān)案例454件(最后訪問時(shí)間：2019年5月20日)。在閱讀了相當(dāng)數(shù)量的判決書后，筆者發(fā)現(xiàn)，法官判斷行政機(jī)關(guān)是否盡到“合理檢索義務(wù)”的標(biāo)準(zhǔn)呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：

第一，以行政機(jī)關(guān)提交的證據(jù)作為審查和判斷的基礎(chǔ)。在信息公開類型的訴訟中，存在兩個(gè)證明對(duì)象：一是信息搜尋答復(fù)程序是否合法，二是信息是否存在。對(duì)于第一個(gè)證明對(duì)象問題，由被告行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)舉證，也即行政機(jī)關(guān)要證明自己盡到了“合理檢索義務(wù)”。正如前文所述，在信息申請(qǐng)公開答復(fù)工作中，行政機(jī)關(guān)比法院有優(yōu)勢(shì)，法院應(yīng)恪守“有限審查”原則，應(yīng)主要審查行政機(jī)關(guān)提交的證據(jù)，在此基礎(chǔ)上運(yùn)用自己掌握的法律知識(shí)結(jié)合理性作出準(zhǔn)確的判斷。

第二，以客觀審查為主，兼采多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。從檢索到的案例中可以看出，法院最終無論是認(rèn)定行政機(jī)關(guān)盡到了“合理檢索義務(wù)”或者未盡到“合理檢索義務(wù)”，均以客觀的可感知的事實(shí)作為審查和判斷標(biāo)準(zhǔn)，比如是否有可供查詢的檔案庫、數(shù)據(jù)庫，關(guān)鍵詞的選取是否合理，同時(shí)又不囿于某一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。

第三，信息檢索的載體在判定行政機(jī)關(guān)是否盡到“合理檢索義務(wù)”上起到關(guān)鍵作用。在某些行政機(jī)關(guān)敗訴的案例中，②法院最終之所以認(rèn)定行政機(jī)關(guān)沒有盡到“合理檢索義務(wù)”，主要是行政機(jī)關(guān)沒有建立可供檢索的信息平臺(tái)，如檔案庫、數(shù)據(jù)庫；而在當(dāng)事人敗訴的案例中，③法院在認(rèn)定行政機(jī)關(guān)盡到“合理檢索義務(wù)”時(shí)均考慮了信息平臺(tái)這一載體標(biāo)準(zhǔn)。

(二)客觀審查標(biāo)準(zhǔn)

通過對(duì)司法實(shí)務(wù)中法院對(duì)“合理檢索義務(wù)”所采判斷標(biāo)準(zhǔn)的考量，我們應(yīng)樹立這樣一個(gè)共識(shí)：對(duì)“合理檢索義務(wù)”的判斷應(yīng)采用客觀的標(biāo)準(zhǔn)。這是符合我們的認(rèn)知規(guī)律的。我們對(duì)于事物的認(rèn)識(shí)總是從客觀方面入手，并且客觀方面的事實(shí)也具有說服力。對(duì)于“合理檢索義務(wù)”的判斷，應(yīng)綜合考慮以下標(biāo)準(zhǔn)：

第一，檢索的載體。行政機(jī)關(guān)應(yīng)具備可供信息檢索的檔案庫、數(shù)據(jù)庫，并且?guī)齑嫘畔⒁M可能地全面、多樣。這是首要標(biāo)準(zhǔn)。沒有一個(gè)可供信息檢索的載體，信息檢索工作的質(zhì)量就會(huì)大大降低，檢索到的結(jié)果也缺乏可信度。2019年《條例》第8條明確規(guī)定，各級(jí)各類行政機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)政府信息公開平臺(tái)建設(shè)。因此，是否具備可供檢索的信息平臺(tái)(如檔案庫、數(shù)據(jù)庫)，理應(yīng)成為今后法院審查行政機(jī)關(guān)是否盡到“合理檢索義務(wù)”的先決標(biāo)準(zhǔn)。

第二，檢索的主體。承擔(dān)檢索義務(wù)的機(jī)關(guān)應(yīng)是被申請(qǐng)機(jī)關(guān)，這一點(diǎn)自不待言。我們這里強(qiáng)調(diào)的主體是實(shí)施具體檢索工作的人，這一點(diǎn)很重要。人在一切工作中都起著核心作用，人員選擇的好壞直接決定了工作的成敗。筆者認(rèn)為，信息檢索工作應(yīng)由本機(jī)關(guān)具備檢索知識(shí)和能力的人來完成，不能隨便找一個(gè)人應(yīng)付了事。因此，在訴訟中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)舉證證明檢索人員具備檢索知識(shí)和能力，否則很可能被法院認(rèn)定未盡到“合理檢索義務(wù)”。對(duì)于檢索知識(shí)和能力的判斷，可以從多方面認(rèn)定，比如具有計(jì)算機(jī)資格證、曾經(jīng)受過這方面的訓(xùn)練等。

第三，檢索的方法。在確定了合適的檢索人員后，還應(yīng)考慮檢索人員在檢索工作中采用的檢索方法是否科學(xué)合理，這也是有必要的，因?yàn)榉椒ú捎玫耐桩?dāng)與否會(huì)影響檢索結(jié)果的可信度。具體來說，檢索方法包括檢索人員是采用瀏覽目錄還是網(wǎng)頁檢索，網(wǎng)頁檢索又包括普通搜索、高級(jí)搜索等；檢索關(guān)鍵詞輸入是否恰當(dāng)，是否采用模糊檢索、近義詞檢索或相關(guān)性檢索；檢索的時(shí)間跨度是否合理，如僅在當(dāng)年的信息中進(jìn)行檢索，那很可能就找不到所需信息，因此時(shí)間跨度應(yīng)盡可能的拉長(zhǎng)。在“陶秋生與無錫市錫山區(qū)糧食局政府信息公開”一案中，錫山區(qū)糧食局就對(duì)八年前的信息進(jìn)行了檢索。④

注釋：

①指導(dǎo)案例101號(hào)：羅元昌訴重慶市彭水苗族土家族自治縣地方海事處政府信息公開案。

②漳州市中級(jí)人民法院(2018)閩06行終22號(hào)漳浦縣古雷鎮(zhèn)人民政府、漳浦縣人民政府二審行政判決書。

③廣東省高級(jí)人民法院(2017)粵行終1160號(hào)馮某某、廣州市荔灣區(qū)人民政府二審行政判決書。

④無錫市中級(jí)人民法院(2016)蘇02行終248號(hào)陶秋生與無錫市錫山區(qū)糧食局政府信息公開二審行政判決書。