深化行政管理體制改革的理論與實踐研究

劉韻平 西北大學

一、行政管理體制改革的理論研究

（一）公共選擇理論

從宏觀經(jīng)濟學的維度上，來研究政府部門的社會治理、行政管理的各項活動，在研究中，公共選擇理論更多強調(diào)市場自由和個人自由，要求打破政府在市場中的壟斷地位。建立起國有機構和私立機構之間的競爭機制，進而使得公眾能夠獲得更多的選擇機會，這也是解決目前政府運營的困境的發(fā)展路徑。政府進一步增加服務主體，讓私營企業(yè)和非營利的公共組織與政府機構一同參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供。創(chuàng)造市場機制，形成競爭發(fā)展格局，建立公司組織之間和公共組織之間的行政服務關系，來為公眾提供投票機會，破除壟斷的地位，允許不同組織機構之間的職能管理范圍的交叉重疊[1]。

（二）新公共管理理論

新公共管理與過去傳統(tǒng)行政管理有所區(qū)別，政府們提供的公益性社會服務，要以社會公眾的需求導向作為支撐，更加重視政府的產(chǎn)出、政府行政工作的結果和經(jīng)濟效益。該理論主張放松行政規(guī)制，及實現(xiàn)績效目標的考核，強調(diào)績效目標的完成。政府機構可使用企業(yè)經(jīng)營中成本效益分析方法、質(zhì)量管理，目標管理等相關管理模式，在社會上，要取消公共服務供給的壟斷機制，實現(xiàn)公共部門逐步向私營化發(fā)展，引導更多私營部門參與到公共服務的供給中來，重視人力資源現(xiàn)代化管理，提高人事管理的靈活度[2]。

（三）企業(yè)型政府理論

企業(yè)型政府并不是將政府作為一個企業(yè)來運作，企業(yè)與政府發(fā)展目標運營方式都有很多的差別。企業(yè)是為了獲得經(jīng)濟利潤最大化，而政府則是為了給社會公眾提供高品質(zhì)公益性服務，但是企政府運營也可以借助企業(yè)運營模式，來提高政府運行管理效能。

（四）治理理論

治理問題核心就是通過合作協(xié)商伙伴關系，確定共同發(fā)展目標，實現(xiàn)對社會共同管理，社會治理意味著管理主體的變化，政府不再是國家唯一的權力中心，各公共事業(yè)機構也會擁有一定的社會管理權利。社會組織機構提供公共產(chǎn)品，可由私營企業(yè)來提供，這些企業(yè)與政府部門也是相互依賴、相互聯(lián)系、共同分擔政府職能，其目的是為了達成妥善治理的原則，實現(xiàn)管理者與被管理者的協(xié)調(diào)合作。

二、我國行政改革的探索和進程發(fā)展

（一）轉變政府的職能

轉變政府運營的職能是當前中國行政改革的核心問題，近些年政府職能也在大跨步推動變革，各政府部門發(fā)揮自身的經(jīng)濟，調(diào)整市場監(jiān)管、社會公共服務的職能。

1.轉變經(jīng)濟管理職能

我國已經(jīng)初步建立起間接手段為主的宏觀調(diào)控政策體系，在配置資源中，起著基礎性指引作用，進一步加強市場規(guī)范和監(jiān)管，部門實現(xiàn)政企分離，逐步邁出大步伐部門，實現(xiàn)政企分離。政府減少對國企經(jīng)營干預，充分授權，來推動國有資產(chǎn)經(jīng)營管理機制的變革[3]。

2.改革行政審批機制

Research Overview on the Impact of Tourism Urbanization in Foreign Countries_________LI Zhe,WANG Xin 49

在我國加入WTO之后，我國逐步減少一些行政審批的事項，進一步理清審批的流程，縮減審批環(huán)節(jié)，改革審批機制。各級政府部門也大力縮減行政審批的各項事項，政府依靠行政審批的管理模式，逐步發(fā)生巨大的變革。

3.調(diào)整政府的運營組織機構

我國啟動了政府機構改革工作，同時也增強了各經(jīng)營部門執(zhí)法監(jiān)管力度，撤銷了專業(yè)經(jīng)濟部門，部門由40多個部門逐步縮減為30多個部門，精簡了大量機構，各級政府部門也作出了組織機構的改革，將部分職能移交給社會中介服務組織或者其事業(yè)的單位。

4.公共服務的市場化

按照國家市場改革的發(fā)展要求，引入市場運行機制，開放公共服務和公共產(chǎn)品領域，降低的職工門檻。在教育、醫(yī)療、體育、衛(wèi)生、文化、交通、道路、城市公共事業(yè)等多個領域，鼓勵社會企業(yè)參與進來，及引入私營機構，以各種方式來參與投資建設和經(jīng)營發(fā)展事項。

5.下放權力

借鑒在西方發(fā)達國家推行行政改革經(jīng)驗，政府通過"放管服"改革，將更多權力下放給企業(yè)中介組織、基層單位和政府部門，實行農(nóng)村村民自治和城市社區(qū)自治，及實現(xiàn)社會組織自我管理，及事業(yè)單位自我運營管理。如政府部門將行政管理的一部分項目管理權限、法規(guī)制定權限都下放給基層的政府部門。因此，基層地方政府部門相比過去有了更大的權限，提高基層治理的靈活度。從政府內(nèi)部管理層面來看，分權主要體現(xiàn)為壓縮層級、授權一線。

（二）實行依法行政

確定依法治國、依法行政的基本發(fā)展政策，國務院全面推進依法行政決策，廣泛推進依法執(zhí)法職責落實，并且大力推行綜合執(zhí)法工作的改革試點。在信訪、行政、復議、訴訟、賠償?shù)榷鄠€方面保證社會公眾的合法權益，同時推行政府的行政立法、執(zhí)法、執(zhí)法監(jiān)督等各方面的職能落實[4]。

（三）推行政務公開

政府大力倡導政務公開，要求各級政府部門推進行政決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開和結果公開，通過互聯(lián)網(wǎng)向社會發(fā)布政務信息，增強政府管理的透明性。到2020年，政務公開工作總體邁上新臺階，依法積極穩(wěn)妥實行政務公開負面清單制度，公開內(nèi)容覆蓋權力運行全流程、政務服務全過程，公開制度化、標準化、信息化水平顯著提升。

（四）建立民主參與機制

黨的十八屆四中全會作出的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》把“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”。各級政府部門大力推行重大事項、政府官員任命的民主評議，在社會上的公布機制、聽證機制和社會專家參與政府決策的咨詢機制，及政府部門的工作評議機制。

（五）政府管理企業(yè)化

政府機構可以參照企業(yè)化運行方式，引入企業(yè)家精神，在大力推行政府機構建立企業(yè)化的政府運行組織，其目標就是能夠使得現(xiàn)有政府各項行政服務職能管理工作質(zhì)量更高。主要措施就是引導政府機構工作人員以顧客至上的思想理念，來制定行政管理服務的標準，消除一些不合時宜規(guī)章制度，下放管理權審批權，并將其下劃至基層機構和一線工作人員，推動績效評估。將公司預算管理、目標管理、績效管理、薪酬管理等管理手段，以及企業(yè)化運行方式等引入到政府機構內(nèi)部，提高行政效率，縮減行政管理經(jīng)費。

三、我國行政管理體制機制改革理論和實踐創(chuàng)新

（一）建立服務型政府

打造服務政府，近些年，各級政府部門深化行政改革重要目標，建立服務型政府，其本質(zhì)就是以社會為本、以民為本，政府部門管理的工作范圍都需要結合社會工作的具體需要來開展。政府機構要摒除過去以官為本思想，轉變官本位權利為本的管制型政府機構，建立起服務型的政府部門，是當前政府行政改革的重要目標，這會促進政府角色的轉變。將行政改革與政府職能轉變深入在實踐中，也有越來越多政府部門認識到建立服務型政府部門的必要性，著手改革以往管理型、輕服務的政府管理型組織機構，上海、南京、珠海等一些政府部門紛紛創(chuàng)建了服務型政府發(fā)展目標[5]。

（二）建立面向市場的政府運營機構

打造面向市場新市場，以市場為導向政府機構，是指政府與市場之間的關系，市場能夠發(fā)揮優(yōu)勢，需要由政府放權由市場去主導運營，發(fā)揮市場在服務中的作用。政府機構要面向市場，明晰政府在市場經(jīng)濟環(huán)境之下與市場主體之間的關系，大力推動政府運營職能的轉變。政府部門還要起著掌舵作用、催化作用，進而促進政府運用改革，不能夠大包大攬，承擔所有的社會公益服務職能，要發(fā)揮政府引導作用，在宏觀上予以調(diào)控指導，為市場創(chuàng)造競爭的環(huán)境，做好公益服務運行組織機構的培養(yǎng)監(jiān)管。

（三）建立起責任政府

為了按照依法執(zhí)行行政管理工作的要求，加強政府部門行政工作職責落實，在過去權力高度集中運行機制之下，政府權力和責任分配不夠均衡，強調(diào)權力配置而忽略了責任追究，重視權利行使，而忽略承擔職責，注重政策執(zhí)行監(jiān)管，避免忽略了追究責任。在現(xiàn)階段行政機制改革過程中，依法推行行政改革，強化政府職能落實，使政府的權限與責任相聯(lián)系，打造出具有責任心的政府部門，為下一步的改革工作而奠定技術。賦予社會組織機構社會管理權力，同時還需要明確職責，建立健全行政制度，制定落實法制追究責任程序，創(chuàng)設引咎辭職責令及其辭職等相關的責任制度。推行行政執(zhí)法責任機制，并且與政府外部的評議制度相聯(lián)系，加大執(zhí)法監(jiān)控監(jiān)督，提高執(zhí)法監(jiān)督的獨立性、公開性[6]。

（四）公共管理理念轉變，管理模式創(chuàng)新

公共管理是從國外西方國家引進來的先進管理思想理念，通過國內(nèi)消化吸收再改進，創(chuàng)新發(fā)展，形成了一些完善的公共管理體系。在國內(nèi)各大高校都紛紛開設公共管理的專業(yè)，形成了完善教育體系，公共管理其最突出就是社會公共服務的公共性，重點強調(diào)管理主體多元化及運營管理的社會化，公共服務市場化的發(fā)展觀念。在過去傳統(tǒng)行政管理與現(xiàn)代化的公共管理有較大的差別，目前很多的政府部門都大力落實公共管理職能，改進管理方式，推進改革發(fā)展，財政部門也建立起了公共財政機制，人事部門提出了人力資源管理戰(zhàn)略。從過去部門管理逐步向公共管理方向轉移，由過去政府單一治理社會逐步實行社會共同治理的發(fā)展改革目標。

（五）借鑒企業(yè)經(jīng)營管理經(jīng)驗，提高政府的行政管理效能

將企業(yè)經(jīng)營管理項目理念引入到政府機構內(nèi)，是許多國家在行政改革中采用的高效做法，盡管這種做法會在理論上引起很多的爭議，但是引入企業(yè)經(jīng)營管理也能夠促進政府信用管理的創(chuàng)新，取得更好的發(fā)展效果，這也成了政府改革運行方向。政府與企業(yè)運營有著巨大的差別，政府部門不能夠簡單將企業(yè)的經(jīng)營管理方式移植到政府機構內(nèi)部，要有選擇借鑒社會企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的理念、方法、管理的策略。比如引入競爭的思想意識，使用成本效益的核算模式，有選擇借鑒社會企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的理念、方法、管理的策略，引入創(chuàng)新精神競爭的思想意識，使用成本效益的核算模式。重點加強對人員的考核及使用目標管理等相關的新型方法，這對于提高政府的運營效能，降低行政服務的成本，提高政府的服務效力，有些地方政府部門做了有益的嘗試。

四、結束語

對行政管理機制改革對整個社會發(fā)展有巨大影響，要站在多個角度上出發(fā)，對現(xiàn)有改革機制進一步深化，能夠實現(xiàn)齊力避害，才能夠使得行政管理服務水平得到有效提升。通過在本篇文章重點的論述分析，各地區(qū)的政府部門在行政管理方面仍然存在許多問題，要推動行政機制的深化落實，還要保證行政管理政策靈活。隨著當前政府部門深化改革的推進，行政管理服務質(zhì)量受到社會公眾的關注，要求政府部門逐步公開一些行政事務，以透明化方式運作，還要借助社會機構的力量來承擔一部分社會公益的服務職能，引導社會自治、共同治理。