博弈理論下洞庭湖生態經濟補償機制研究

夏純迅

摘要 洞庭湖地區的退耕還湖是恢復濕地及長江流域生態功能的重大舉措，建立洞庭湖生態補償機制，對洞庭生態修護與治理具有重要意義。通過文獻資料查閱、實地走訪，對比國內外湖泊生態治理經驗發現在生態經濟補償中存在博弈現象，提出了符合洞庭湖生態經濟補償機制的優化建議。

關鍵詞 博弈理論;生態補償機制;退耕還湖

中圖分類號：X321 文獻標識碼：B 文章編號：2095–3305（2021）09–0103–03

2014年修訂的《環境保護法》正式以法律形式確定了“生態保護補償”這一術語，原則上規定了財政轉移支付和政府間協商或按市場規則進行生態保護補償制度，從立法的高度明確了生態補償機制研究的重要意義。在生態保護補償機制研究中，首先必須明確補償的主體，即補償誰、誰補償的問題，其次就是為什么要補償，即明確補償的基本原則，最后，就是如何進行科學補償的問題，即補償的方法及補償標準的問題。因此，厘清洞庭湖生態經濟補償中存在的博弈關系，有利于洞庭湖生態經濟補償機制的研究。

1 洞庭湖地區生態補償主體的博弈

1.1 洞庭湖地區生態補償主體

1.1.1 補償誰 洞庭湖地區濕地的治理與建設主要是對洞庭湖及周邊地區所占用的耕地、林地、經濟建設用地納入濕地建設，以保持該地區生物多樣性、飲用水源保障、農田灌溉保證、調蓄洪水、氣候調節、降解污染物及水產品的開發與利用等功能，具有生態環境價值、農業灌溉價值、調蓄抗災等社會價值和經濟價值。補償的客體是所在區域的農戶、農村經濟實體企業、各地區的行政單位和在此地參與經濟建設的商業群體（表1）[1]。

1.1.2 誰補償 按照誰受益誰補償的原則，洞庭湖地區生態補償的資金應由受益方出資與籌措，明確誰補償的問題。洞庭湖地區濕地建設后的受益方是一個復雜的群體，可分為直接受益方與間接受益方，直接受益方主要是湖區農戶、湖區自來水企業、湖區旅游部門、湖區行政部門及向洞庭湖排污企業等，間接受益方應包括洞庭湖流域居民、長江流域居民、全國人民乃至全人類。目前，許多學者也充分認識到了這一點，所以洞庭湖地區濕地建設生態補償受到了國際生態保護組織、國家行政機關、各級地方政府及湖區人民的普遍關注，國際生態保護組織建立了相應基金，中共中央與地方政府也從國家財政與地方財政拿出資金進行補償。

1.2 洞庭湖地區生態補償主體間的博弈關系

在對洞庭湖地區生態補償中，博弈主要集中在湖區農戶、行政部門、經濟實體與國家行政機關和地方政府之間的博弈，湖區農戶、行政部門、經濟實體與自身的博弈，以及國家行政機關和地方政府自身的博弈。

1.2.1 湖區農戶、行政部門、經濟實體與國家行政機關及地方政府的博弈 洞庭湖地區的生態恢復與自然建設會與湖區農戶、行政部門以及經濟實體產生利益的沖突。首先是湖區農戶在生態恢復與建設中會被征收走賴以生存的土地資源，我國實行土地所有權國有制，農戶具有使用權，一但使用權被奪走其生存權也將受到較大影響，通過貨幣對使用權進行量化難度很大，移民后期的扶持與安置將是一個長期且頭痛的問題;另一方面，農戶的耕地往往與房屋連接在一起，也要對房屋的所有權進行補償，而對農村住房的補償標準也將會產生較大的分歧。

其次是湖區行政部門與地方政府的博弈，雖然湖區的行政部門是非盈利的服務機構，可以通過調離安置等辦法解決，但其他地方同級行政部門很難消化如此龐大的群體。另外，要想讓行政部門人員樂意調離，最有效的方式是升級調離，但這又不符合行政規定且難度更大。

最后是湖區經濟實體與政府間的博弈，相對于前面二者，經濟實體與政府間的博弈更容易一些，通過貨幣補償就能實現，但經濟實體是以盈利為目的的，所以在補償標準上與國家及地方政府之間存在博弈。

1.2.2 湖區農戶、行政部門、經濟實體與自身的博弈 洞庭湖地區農戶、湖區行政部門以及在湖區投資建設的經濟實體，它既是補償方，也是被補償方，存在自己給自己補償的現象。但這一群體并沒有真正認識到這一現象，將這一部分博弈也轉移到與國家行政機關及地方政府的博弈。

1.2.3 國家行政機關及地方政府與自身的博弈 對洞庭湖地區生態治理與建設，特別是實行“雙退”機制，需要國家行政機關及地方政府痛下決心才能取得理想的效果，從20世紀90年代到今天，對洞庭湖地區生態治理國家行政機關及地方政府與自身還存在著博弈，其主要表現為以下幾個方面。

第一，是實行“單退”還是“雙退”仍存在爭議。退人不退耕的“單退”模式最大限度地保障了湖區農民生產資料，對洞庭湖地區經濟影響較小，主要從調蓄防洪對人身安全帶來的損失的角度出發，最大限度地減少了洞庭湖地區洪水給湖區人民帶來的生命安全隱患，但對整個洞庭湖地區的生態治理與恢復影響較小，不能從根本上對洞庭湖地區生態進行治理。而采用退人退耕的“雙退”模式雖然能從根本上對洞庭湖地區實施生態治理，但對經濟的影響較大，且生態補償金額巨大，難度很大。

第二，國家行政機關及地方政府也在反復考量洞庭湖地區生態恢復與治理的面積，按照《2010—2015年洞庭湖4350還原計劃》目標是將洞庭湖水面恢復到4 350 km2，已過去5年，離這一目標的實現還有很大的距離。

2 洞庭湖地區生態補償的原則

生態補償國際上通常稱“生態服務付費”或“生態效益付費”，主要包括4個類型：直接公共補償、限額交易計劃、私人直接補償和生態產品認證計劃[2]。我國在《生態保護補償條例（公開征求意見稿）》第三條基本原則：生態保護補償應當堅持政府主導與市場運作相結合，鼓勵公眾、企業等各類社會主體積極參與。按照權責一致、分類分級的方式開展，銜接配合好各類型、各層級生態保護補償政策，形成共同推動生態保護工作的合力。

我國對生態補償政府承擔主體責任，實現多樣化的生態補償形式，鼓勵各類社會主體積極參與。結合國內外生態補償辦法，洞庭湖地區生態補償可以借鑒以下4項原則：（1）誰破壞誰付費原則;（2）誰使用誰付費原則;（3）誰受益誰付費原則;（4）保護者得到補償原則。根據以上原則，在退耕還湖策略下，洞庭湖地區的農戶的土地使用權喪失應得到相應補償，實體企業直接投入機會成本的喪失也應得到相應的補償。

3 洞庭湖地區生態補償方式及標準的博弈

從法律機制構建的角度來看，生態保護補償方式和標準的確立不是純技術的問題，而是社會性的問題，生態保護補償對象的類型化社會性行為與類型化的合理補償要求是決定生態保護補償方式和標準的決定性因素[3]。從生態保護補償機制建構來說，確定補償對象的類型，進而確定其應受補償的原因，判斷其補償要求的合理性與類型，再借助生態保護補償協商機制，確定其具體補償方式和標準。

3.1 湖區農戶的補償方式與標準

3.1.1 補償方式 退耕還湖后湖區農戶的土地使用權喪失，等年限的土地流轉費用可以采用貨幣補償，部分農戶對土地的眷戀也可采用同等面積土地使用權進行土地置換。土地補償中宅基地及地上建筑物的補償問題，可以采用劃拔土地集中安置或折算成貨幣進行資金補償。政策補償是對退耕還湖后湖區農戶由于生產資料喪失后，對自己生產能力與工作能力下降后的一種階段性補償，可以通過優先安置就業、免費技能培訓及創業稅收減免等優惠政策進行補償，包括移民后期扶持。近年來，移民人員的智力補償也是各級政府在積極探討的一種補償方式，隨著科技的飛速發展，農戶學歷層次較低，知識和技能有限，很難快速適應環境的變化，加強智力學習與培訓十分重要，年輕群體可以開展職業教育、創業培訓來提升移民農戶的適應能力。

3.1.2 補償標準 土地流轉費用應結合當地土地租賃與流轉標準進行補償，在洞庭湖退耕地區有部分農場的土地性質是集體所有制，可借鑒近3年平均土地租賃費乘以最低土地確權年限進行補償。

3.1.3 補償方式與補償標準上的博弈 在補償方式上，通過對湖區部分農戶的調查，可知有41.4%的農戶選擇貨幣補償，有27.3%的農戶選擇土地補償，剩余31.3%的農戶既同意貨幣補償也接受土地補償。說明湖區農戶在補償方式上還存在博弈，這與目前土地流轉政策和流轉費用的持續上漲息息相關。

在補償標準上，在保障政策落實的基礎上政府希望越低越好，而農戶則希望越高越好，所以就保障標準也存在著博弈。當然補償標準不能底于當地土地平均收入與最短使用年限的乘積;最高標準不能高于當地土地平均收入與最長使用年限的乘積。

3.2 湖區投資建設經濟實體的補償方式與標準

3.2.1 補償方式 湖區投資建設的經濟實體主要是指在洞庭湖區投資建設的企業，包含國有制企業、集體制企業及民營企業。對企業的補償方式主要是貨幣補償，也包括部分政策補償，以幫助企業改建與重建。

3.2.2 補償標準 國有制企業是由國家或地方政府籌資興辦，其歸屬與決策由國家及地方政府決定，可重新選址興建，只需要補償重建過程中員工的損失。而對集體制企業及民營企業的補償標準則要形成統一的標準和規范進行補償，可以借鑒生態保護補償已取得了較好成效和經驗的地區的相關補償辦法與標準，結合中央財政及湖南省地方財政的能力設計補償標準，充分考慮被補償人的補償意愿與配合程度，開展基礎性補償與激勵性補償相結合的補償辦法進行補償。同時，可以思考貨幣補償外的補償方式，如政策補償，對退耕還湖后企業的改建與重建可以給予土地優先使用權、稅收政策的減免等優惠政策。

3.2.3 補償標準上的博弈 企業的主要目的就是獲得贏利，所以在補償標準上希望獲得超出期望值的補償，而政府則是代全體納稅人對洞庭湖進行生態修護補償，所以是希望能最大限度地發揮補償金的效用，所以在補償標準上存在著博弈。企業應該了解，通過洞庭湖的生態修護能發揮更大的社會效益與經濟效益，特別是依賴于洞庭湖水質與風光的養殖企業、觀光企業、農業企業及水廠等實體企業，只有通過洞庭湖生態修護才能更好地獲得經濟效益。各級政府也要認識到，企業也是納稅人，是洞庭湖生態修護的支持者和出資者，也是未來洞庭湖的治理與開發者，所以在補償標準未能達到企業期望值時，可通過給予土地優先使用權、稅收政策的減免等優惠政策來協調企業期望值，使補償標準達成一致。

3.3 湖區行政部門的補償方式與標準

3.3.1 補償方式 洞庭湖在退耕還湖后會有大量行政部門裁撤，產生大量行政人員的冗積，這些人員的安置直接影響退耕還湖工程的進展，以及洞庭湖生態修護的進程。一方面，洞庭湖生態修護過程中及修護后的管理需要成立新的部門，通過對行政人員進行培訓學習及考核，可以將考核合格的人員安置在新的部門;另一方面，加強退耕還湖后的移民安置管理，通過合村建社區等形式擴大行政人員缺口，解決另一部分行政人員的安置，推進城市化進程;對多次考核不合格的行政人員則給予一定的經濟補償或轉崗安置。

3.3.2 補償標準 洞庭湖退耕還湖后所冗積的行政人員遵循平級調用的原則，對考核不合格的行政人員則給予一定的經濟補償，其補償標準應參考當地經濟水平與年齡結構進行補償，同時統一納入社保。

3.3.3 補償標準上的博弈 對湖區行政人員的補償最大的博弈仍在補償標準上，作為行政人員如果平級或降級調用，不能有較發揮其積極性，但由生態修護工作而產生大量升遷調用又不符合組織任用原則。洞庭湖生態修護部門要認真思考，洞庭湖的生態修護工作的推進還需要這些人的支持與參與。

4 結束語

洞庭湖生態經濟補償存在博弈現象，具體主要表現為：第一，湖區農戶、行政部門、經濟實體與國家行政機關及地方政府的博弈;第二，湖區農戶、行政部門、經濟實體與自身的博弈;第三，國家行政機關及地方政府與自身的博弈。博弈的對象主要集中在補償方式與補償標準上，洞庭湖生態經濟補償應包含生態環境修護經濟補償和生態環境維持經濟補償，在洞庭湖生態經濟補償機制構建中，要明確補償的主體、補償的基本原則、補償的方法與標準，合理的補償方式與補償標準對洞庭湖生態環境的治理與維護將起到積極的促進作用。

參考文獻

[1] 熊鷹，王克林，藍萬煉，等.洞庭湖區濕地恢復的生態補償效應評估[J].地理學報，2004（5）：772-780.

[2] Scherr S J， Bennett M T， Loughney M，et al. Developing future ecosystem service payments in China： lessons learned from international experience[R]//A report prepared for the China Council for International Cooperation on Environment and Development （CCICED） Taskforce of Ecocompensation.2006.

[3] 肖愛，寧艷.生態保護補償機制的“對象中心論”——以洞庭湖濕地生態保護補償為例[J].法學時代，2017，15（3）：11-15.

責任編輯：黃艷飛