中央高校財政項目預算績效審計實務研究

劉益鳴 中國刑事警察學院

中央高校財政項目預算是指中央財政和省財政當年撥付的，應納入部門預算的所有一般財政撥款預算項目支出。按照《關于改革完善中央高校預算撥款制度的通知》要求，重構的財政項目預算支出體系，具體包括：“中央高校改善基本辦學條件專項資金、教育教學改革專項資金、基本科研業務費、建設世界一流大學（學科）和特色發展引導專項資金、捐贈配比專項資金及管理改革等績效撥款”等六項支出內容。

中央高校財政項目預算績效審計應以此六項支出內容為基礎，重點關注財政項目預算編制的科學性，預算資金配置使用的經濟性、效率性和效益性，預算執行的效果性。綜合運用績效審計評價標準，構建符合中央高校事業發展的績效審計評價指標設計和選擇機制，創新適用中央高校管理要求的績效審計工作方式方法，逐步實現預算績效審計的科學化和規范化，最終形成具有中央高校特色的預算績效審計體系。

一、創新績效審計工作方式方法

全面預算績效管理要求建立全過程預算績效管理鏈條和全覆蓋預算績效管理體系，將績效意識貫穿高校預算管理全過程，實現高校預算和績效管理的一體化。預算績效審計和全面績效管理的深度融合，能夠客觀、真實地反映預算績效管理發展的現狀和存在的問題，對全面提升預算績效管理水平，持續增強預算績效管理約束力，合理保證預算績效管理質量，最終實現預算績效管理目標，起到積極的促進作用。

依托全過程預算績效管理，運用全過程跟蹤審計工作方式，以此為切入點不斷推進全面預算績效管理與預算績效審計的深入融合。全過程預算績效管理要求構建管理閉環系統，績效管理自高校總體戰略規劃和制定財政項目資金使用計劃時起，通過預算編制、預算執行、預算考核的全過程，建立全面規范、透明、科學，約束有力的預算管理制度。全過程跟蹤的預算績效審計工作方式，突出審計關口前移，強調事前審計的預防性作用。審計階段劃分與績效管理環節一一對應，有利于中央高校依據本校預算管理各環節的預期政策目標，圍繞學校中心工作，對財政項目資金的配置效率、財政項目資金的使用效益、預算政策執行效果等進行績效審計監督和評價。

此外，績效審計的深度和廣度要求審計工作方法的不斷創新和融合，充分利用審計大數據平臺，不斷完善審計數據化建設，優化財政項目數據的采集、整理和標準化存儲，有效串聯起各級指標數據，為預算績效審計的開展提供數據基礎和重要保障。

二、綜合運用績效審計評價標準

中央高校工作的核心目標是不斷提升人才培養水平、聚焦科學 研究前沿、服務社會進步能力和引領文化傳承導向。高校財政預算資金的計劃與使用應保證高校工作核心目標的不斷實現。這就要求高校財政項目預算績效審計目標由真實性、合規性逐漸向財政項目預算的經濟性、效率性、效益性和效果性轉變。并且通過預算績效審計揭示和反映全面預算績效管理存在的問題，提出審計整改建議，以達到不斷完善全面預算績效管理制度，促進高校預算日常管理工作規范有效、促進高校財政預算資源配置科學公正、促進高校內涵式發展動力和活力的目的。

高校財政項目預算績效審計的目標決定了其審計評價標準的系統性和多元性。一般來說，審計評價標準有定量標準和定性分析之分。定量標準是強制性的規范評價標準，它要求預算績效審計按照已定的法律法規及行業標準開展審計活動，并把績效審計目標轉化成可量化、系統化的數據標準，有利于高校依據審計結果進行橫向、縱向的比對分析，形成有效的、具有可行性的審計整改建議。定性分析是一種基于特色發展的差異化分析方法，突出高校辦學的特色優勢領域和重點研究方向，有針對性地科學分配財政資金，突出財政項目預算資金使用的效率性，支撐高校特色發展和全面提升。

定量標準依其所處領域及優先級不同，可劃分多層級評價標準。以法律為標準角度，如《會計法》《預算法》《審計法》等法律；以法規為標準角度，如《政府會計制度》等財經法規、制度；以部門規章為標準角度，如《國務院關于全面實施預算績效管理的意見》等規范性文件。定性分析可分縱向分析和橫向分析，縱向分析主要采用本校的歷史標準，分析評價當前預算績效管理水平的優劣程度；橫向分析主要采用國內外同類高校或行業內高校的先進標準，分析評價本校財政預算項目績效管理的整體水平。

三、構建績效審計評價指標設計和選擇機制

績效審計評價指標是整個績效審計評價體系運行的核心，它是根據績效審計評價的目標和內容的需要而設計和選取的，高校在國家政策、社會需求等宏觀政策的影響下，及高校自身發展的不同階段，預算績效評價指標的設計導向和選取重點都各不相同。因此，各中央高校在構建財政項目預算績效審計評價指標和選擇機制時，要充分考慮以下兩點：

（一）充分考慮預算績效審計目標和全過程跟蹤績效審計方式特性，設計具有層次性和階段性的預算績效審計評價指標體系

預算績效評價指標體系是開展預算績效評價的前提和基礎，指標體系設計是否全面、合理直接影響預算績效審計評價結果的權威性和審計建議的可行性。1、指標體系設計的層次性，一是從高校事業發展整體績效考核的角度，如基本辦學條件指標體系，具體包括師生比、具有研究生學位教師占專任教師比例、生均培養經費、生均教學用房、生均教學科研儀器設備值、生均圖書等指標；教育教學改革指標體系，具體包括教學態度、教學方法、教學創新、教學質量等指標；基本科研指標體系，具體包括各層級科研項目數量、科研經費金額、結題比例、各級刊物論文發表數量、科研成果獲獎率等指標，及其他能夠反映高校預算整體績效的評價指標。二是從高校內部各職能部門內部業務績效考核的角度，根據各部門的職責分工，制定有針對性地預算績效評價指標，如服務對象滿意度、部門工作效率、內控制度建設、年度經費開支情況、人員滿意度等具體評價指標。2、指標體系設計的階段性是指按照全過程跟蹤審計方式的事前、事中、事后審計模塊，對應設計審計評價指標的過程。如事前審計主要關注財政預算編制計劃與過程的科學性、合理性，為實現預算資金使用的經濟性、效率性、效益性和效果性的績效審計目標，起到了重要的保證作用。預算績效考核指標的層次性與階段性形成彼此交叉、相互認證的系統性指標體系，有助于保證財政預算績效審計的評價質量，增強現實的引導作用。

（二）構建具有高校事業發展特色的評價指標數據庫，并形成定期評估和選擇機制

中央高校應根據自身事業發展特色，構建績效評價指標數據庫。開展財政項目預算績效審計時，在數據庫中選擇當前最具有代表性的關鍵評價指標，輔以輔助性指標，提高審計效率。同時，依據中央財政和地方財政的政策變化，社會形勢變化的新要求及高校發展建設新規劃等各種影響因素，建立指標數據庫定期評估機制，加入適應新形勢的評價指標，排除喪失考核價值的評價指標，切實保證庫內預算績效審計評價指標的流動性和有效性。